信访众生相

群众信访，是发生在中国各级政府机关的特有社会现象；接待信访群众，就是各级政府及部门公务员的重要工作职责之一。信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、接受监督、联系群众的重要渠道，也是各级党委、政府联系人民群众最密切、最直接、最具体的一项工作。不论群众是通过信访对政府工作提出意见和建议，还是检举揭发国家公职人员的违法违纪行为，或是反映自己的社会意愿和要求，都对各级领导机关了解情况和科学决策具有重要的参考价值，有利于各级党委和政府集中民智、反映民意和接受监督。因此，对国家公务人员来讲，信访工作做得好不好，关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到维护广大人民群众的切身利益，关系到巩固党的执政地位和提高党的执政水平。对信访群众而言，只要采取合法化的信访途径，依法依规提出上访诉求，实事求是地表达信访意愿，依法依规实现信访程序，信访反映的问题基本上都能得以解决。

在我工作的二十多年时间里，遇到和接待了成千上万、形形色色、情态各异的信访者，使我对群众信访中发生的社会众生相感慨良多，对信访者自身发生的问题和酿成的后果倍加惋惜和无奈，对源源不断的中国特色“信访现象”有着更多的思考和关注。在这里，我将信访众生相划分为五种情况，进行粗线条的描摹和写意。

一、合法信访者

客观地说，依法信访是一个正常的社会现象，不管是哪种社会制度的国家和地区都存在，只是表现的形式不同罢了。我曾到美国考察，路过纽约市政府门口时，就看到一大帮人举着小旗帜，在市政府门口来回转圈，翻译告诉我们说，那是市民在向政府抗议示威，类似于中国的集体信访。我在工作当中遇到的信访者，大多数都还是通情达理、有法律意识、依法信访的。他们所反映的问题主要涉及国有集体企业改革、城市拆迁、土地征用、农村土地承包经营、经济合同纠纷、交通和安全事故处置、劳动用工纠纷、拖欠工程款和农民工工资、干部职工养老及遗属安置、司法诉讼信访、故意伤害和邻里矛盾纠纷等方方面面的问题。这一类型的信访者，有一个人来访，也有三五人来访的。他们要么是到信访部门按程序登记、陈述诉求、递交信访材料，取得答复的初步时间约定；要么是直接到政府部门主管领导和相关科室反映所要解决的问题，当面取得答复意见。信访者若对第一次的处理答复意见不满意，可以逐级到县政府、市政府、省政府或省上相关部门、国务院信访局或国家部委信访。2005年5月1日起实施《国家信访条例》后，国家对信访事项的办理规定了“办理——复查——复核”的三级终结程序，信访程序终结后仍不服的，不再受理，也不允许越级上访。当然，信访者反映的问题完成行政协调、仲裁、复议程序后仍不满意的，可以诉诸司法程序解决。

合法信访者所反映的问题，不外乎是对政策理解上的偏差、具体执行尺度上的把握、公务人员操作上的违纪或失误、某项政策规定的失之公正、政府或部门工作决策的疏漏、特定社会问题的揭露以及对政府或部门工作的意见和建议等。合法信访者反映问题一般比较通情达理，按程序、有耐心、讲道理，有时难免也情绪激动，声音的分贝高一点，但只要接访者能心平气和，耐心细致，循循讲解，信访者也不会大吵大闹，语言伤人，或行为过激，对政府机关形象不会造成大的影响。作为接访的公务人员，大都能积极协调相关部门和单位及信访人，最大程度给予办理；对实在不符合法律和政策规定无法办理的，也要给予明确答复。因为这是信访者作为国家公民的基本权益保障。对信访者和接访者而言，都是无可非议的。

二、职业信访者

把信访衍生为一个职业，一般人们可能不好理解，对此的职业效益更是无法计算和评说。实际上，这个职业的确是存在的，也是有可观经济效益的。社会上有那么一部分所谓的“老信访户”，他们反映的问题实际上早已解决，有些已经解决“过头”了。但他们为什么还月月、年年信访呢？因为他们在长年累月的不断信访当中悟出了门道，深深尝到了信访的“甜头”，不愿就此罢休。

有一个城市拆迁户，按照城市拆迁的相关政策规定，已经解决了一套安置房。但这家的户主，一个拄着拐杖的老太婆多年来领头信访，前后又解决了儿子、女儿的结婚住房。你若不答应她提出的要求，就背着行李卷，拉着液化气瓶，到政府门前睡觉和做饭。派出所干警先后遣送回去了多次，但她依然故我地这样做。还有一个在企业改革时享受优惠政策，提前办理了退休手续的职工，也是多年信访不断。她每看到或听到国家对在职职工的工资及福利政策调整时，都到政府及相关部门要求按在职职工调整工资及福利，多年的信访成效是显而易见的，她的退休待遇当然是增长的。我曾在大街上经常看到这位信访者，因为她沾了国家政策的阳光，年纪轻轻就退休，身体健康地、衣着光显地在逛大街，优哉游哉的，很幸福满足的神情。

职业信访者的特点：一是信访时遵守信访纪律。一般都不吵不闹，心态平和，像机关一样正常上下班，在信访室、机关门口、单位楼道里静坐，因为时间长了，总会有人出面管的。二是特别注意留心学习与他们信访问题相关的国家、省、市新出台的政策规定。一有“风吹草动”，他们马上“闻风而动”，要求按现行政策解决他们的“历史遗留问题”。你给他们反复讲解，所有的法律和政策都具有“不可逆性”，即新出台的政策规定，都是从颁布的法定时日起执行，之前已经发生并按照当时法律和政策规定处理的事件，不能重新按新的政策二次处理，不然国家的法律和政策就乱套了。但是职业信访者他们不管，只拿现行的政策说事，反复诉说他们和新政策相比有多冤枉、多吃亏，生活多困难，期望以同情之心打动人，以怜悯之情突破政策界限。三是关注当地党委、政府主要领导调整信息。当职业信访者得悉党委、政府主要领导调整到任后，马上先入为主，信访新上任的领导，他们主要是抓住新任领导对相关情况不清，政策掌握不熟，为树立亲民形象而急于解决信访问题，或者领导处于同情、考虑不周而给信访者作出明确承诺，或作出没有回旋余地的明确批示。再就是职业信访者参加所有的领导信访接待日，从领导的口中获取有利于解决他们问题的片言只语。这样，既让职业信访者抓住了解决问题的“上方宝剑”，又使相关承办部门处于被动地位，不得不以解决职业信访者提出的全部或部分问题而告终。这就是职业信访者常年信访悟出的“信访秘诀”。

三、缠访闹访者

这一类型的信访者，被信访部门称为“缠访户”、“闹访户”、“信访钉子户”。各级政府部门和信访、公、检、法机关对此都非常头痛。缠访闹访者不管法律法规，不讲政策规定，不听道理和情理，不顾尊严和脸面，看见领导车辆就阻拦，碰到领导就跪地抱腿，进了机关部门就大哭大闹，遇到工作人员劝阻就打滚撒赖。这类信访者的恶劣表现是：撕破脸面，大哭大闹；缠访闹访，泼皮无赖；为达目的，手段用尽，尊严失尽，脸面丢尽。

我在10年前就接待过一个市直部门的干部遗属。我刚遇到她时，她在机关楼道中哭哭啼啼，我出于同情心认真接待了她。原来她享受着国家关于干部遗属的生活待遇，但生活中遇到了其他困难，要求领导解决。经我向主管领导反映并督促有关部门解决了她提出的问题。几个月后，她又哭哭啼啼在其他领导那儿要求解决其他问题。后来我向她丈夫生前所在单位领导进行了解，才知道她每年都是这样，只要遇到问题和困难，就用相同的信访方式找领导，没完没了。这些年，我总在机关楼道中看见她熟悉的“尊容”，听见她虚假的哭声。

缠访闹访者提的要求都很高，有些相当过分，熟悉情况的接访者都认为这是“狮子大张口——漫天要价”，根本不可能满足他们的要求。我曾遇到一位下河清农场的女农工，她为了达到信访提出的要求，大闹法院一位主管院长，自己撞墙后鼻血流的满脸都是，还故意将鼻血搽到衣服上，然后到市委、市政府大喊大闹，说是法院院长将她打成那样，让人真假难辨。她到我的办公室后，坐到沙发边的地上不起来，要求市政府领导处理法院院长后才走人。我们下班后她仍然不走，谁拉她或劝她，她就脱衣服，或大喊别人调戏她。后来我让单位的一位女同志在办公室一直看着她。针对信访中一再遇到的这类女缠访闹访者，市委在配备信访局领导干部时，专门配备了一位女局长。

2007年，酒泉城区东关一个住宅小区的一名保安，晚十一时左右在夜市上吃烤羊肉串时，被从黑暗中冲出的人用刀戳死。因晚上光线太暗，没有目击证人，给破案工作造成很大被动。一时破不了案，死者家属既不让处理死者的遗体和后事，又向住宅小区物业公司的主管部门市房管局提出了过高经济赔偿要求。死者家属的过高要求达不到，他们就披麻戴孝到市政府反复闹访，几个市级领导先后出面接访，并提出了一些案件侦破前的阶段性处置意见，但死者家属都不接受。闹访者是死者的老母亲和弟弟，我也接待过他们，我给死者的弟弟耐心地说，你已失去了一位亲人，若长期闹下去，你的老母亲年龄大、血压也高，再有个三长两短，哪个多哪个少，你掂量一下；人若都没有了，你要再多的钱能干啥？你的亲人死了，我们都表示同情，政府也在督促公安机关加紧破案。你若不听劝阻，一再闹访，失去了人们的同情，政府也不愿管了，你还能怎么办？经我劝说后，他们算是暂时回去了。经过拉锯式的信访较量，最后终于平息了这次闹访事件。

一名村小学的女老师，带领学生外出参加社会实践课，课后女老师因家中有急事要回去办理，中途吩咐学生自己排队回家，并强调了安全注意事项。可有个别孩子总是不太听话，在回家途中，有几个孩子跳入一淤积的雨水池中洗澡，结果雨水池底部淤沙松软下陷，加上后面下去救助未能成功的孩子，共有4个学生被淹死在雨水池中。事发后，区、乡政府及教育部门很快派人调查了解事发情况，并对出事学生的家长做了安抚工作。很快，出事学生的家长带领亲戚朋友到各级政府上访，要求惩处这位女老师，让其偿命；要求给予每个家庭高额的经济补偿。区乡政府及工作组反复与学生家长沟通，但对政府提出的经济补偿数额都不接受。出事学生的家长之后又数次发动整个村上的农民到市、区政府群体上访，并扬言要抬着淹死学生的尸体，到市政府上访，向政府施加压力。最后，政府不得不按国家信访条例，将挑头闹事的人员依法处理，才平息了这一群体闹访事件。

有3个从外地来酒泉打工的姑娘，租住在一户人家的地下室，结果地下室不慎着火，将3个青春花季的姑娘活活烧死，非常令人惋惜！一个县局机关的轿车在国道上发生车祸，人还没来得及从车中逃离出来，瞬间车辆起火，将在车中受伤的4人烧死。目睹了这一场景的旁观者，向人们复述这一灾难时唏嘘不已，因为从着火的车中冲出的呼喊声撕心裂肺，令人难以忘怀。就是这两件令人悲痛的事故，都因死难者家属对依法以规作出的赔偿数额不满意，而邀集亲戚到有关部门闹访，让政府和社会公众的同情心大打折扣。

我亲自参与接待处置了数起发生在身边的闹访事件，刚开始还抱有强烈的同情心，到后来慢慢就变得麻木、甚至厌烦了。因为，不管是发生天灾，还是人祸，灾难发生后，受灾家属的第一反应就是要求高额的经济赔偿。本来要求经济赔偿无可非议，这有法律和相关政策规定，也是对死难者家属的物质安抚和精神慰藉。但违反法律和政策规定的过高经济补偿要求，以及借死难者向政府索取金钱的无理蛮横的行动，让我顿生厌恶，同情之心荡然远去。我在处理信访过程中，的确还对个别弱势信访者深表同情，经与有关部门商议并向市政府主管领导汇报同意后，对个别信访者反映的在政策模糊地带或政策边缘的问题，给予一点变通处理和适当补助。有些人会心存感激而去，有个别人就会借此台阶往上走，提出新的要求，让我们自己给自己套了枷锁，不能自圆其说。有了这样的教训，接待信访时我就注意提醒自己：“绝对不能以同情代替政策，政策以外的好事办不得。”我不知道这是经济繁荣背后的阴影，还是人类文明的后退，亦或是制度缺陷造成的漏洞。让人们对灾难失去同情，这是我们人类自身的悲哀。

四、煽动群访者

集体信访、群体性信访以及大规模群体性信访，都是由具体的挑头人精心策划、组织和实施的。他们往往都有具体的工作分工，有人负责联络组织人，有人传递相关信息，有人拟订信访诉求，有人负责与接访人应答和周旋，有人搜集捕捉重要活动时间内容和参加领导。群体信访者还善于利用信访人当中在党政机关工作的亲戚朋友提供相关信息，尤其是政府处置信访措施的信息，然后综合分析后做出信访的具体途径和步骤安排。群体性信访一般都有几种方案选择，一条途径受阻，马上改换为另一种渠道，还有对政府采取措施后的应对方案。

群体性信访在时机选择上，一般都选择重要节日前，如春节、国庆节、元旦、五一节等；重大节会活动期间，如党代会、人代会、政协会以及各类经济、贸易、旅游节会等；重要接待活动及外事活动期间，如国外重要来宾、党和国家领导人、省委、省政府领导等到基层视察检查工作等；国家重要的宏观调控政策以及地方行业政策出台后，如粮食和食用油调价、石油成品油调价，小三轮车、小型出租面包车限期退出市场，出租车调整价格等。群体性信访抓住这些时机，为的是地方政府领导顾及政治影响以及个人前途的考虑，不得不做出突破政策界限的承诺，如期达到自己信访的目的。群体性信访还善于利用大环境“造势”，当闻风其他行业有群体性信访动向时，迅速互相串联约定时间，同时向政府进行大规模信访，使几起群体性信访事件交织在一起，让政府领导及有关部门应接不暇，顾此失彼，为防止事态扩大蔓延，不得不做出政策和利益上的让步。这些都是群体性信访挑头人蓄意谋划时惯用的伎俩。例如，在企业改制过程中，市直一户较大规模的企业和几家县属改制企业的职工互相串联，同时大规模向原行署上访，要求提高置换国有企业职工身份补偿金。上访诉求未获通过的情况下，集体赴火车站卧轨，致使兰新铁路中断，消息上报后惊动了国务院。后原行署采取果断措施，对大规模群体性信访挑头人采取了强制性措施，才平息了这一信访事件，使兰新铁路恢复正常通车。

群体性信访者的信访诉求，从表象看都具有较强的合理性和广泛的代表性。要么是说国家出台的某项政策，地方上执行时偏离走向或打了折扣，如企业改革、土地征用等政策；要么是说地方上制定的某个行业政策多么不合理，使老百姓利益严重受损；要么是反映某企业、某单位领导多么腐败透顶，要求更换和处治某领导，选派或任命某人当领导；要么是说某个政策在全国有些地方城市执行时，因群众不满意而信访，结果当地政府对政策做了变更和调整等。这些冠冕堂皇的信访诉求，实际上背后隐含着挑头闹事者小团体的个人利益，往往很快就能将不明真相的职工和群众煽动起来，通过围堵政府机关、限制接访领导的人身自由、殴打谩骂有关公务人员、阻断城市交通和铁路、冲击重要活动会场、集体赴省进京等方式，给政府施加压力，试图将事态搞的越大越好，越大越有利于达到群体性信访的目的。挑头人还向群体信访者实行数额不等的集资，对不愿集资、不想上访或赴省进京者，进行威胁和恐吓，也有实行人身胁迫的。群体性信访挑头人往往煽动性很强，行动猖狂，语言嚣张，气势凌人，不讲道理，只要诉求结果，解决起来也比较棘手。但只要领导班子认识一致，积极主动接访，采取得当的处理方式和措施，不要激化矛盾，善于把握处置的时机，耐心细致地做工作，问题都会迎刃而解的。

在酒泉新城区征地拆迁中，一起因个别人员煽动串联的群体性信访，致使一个征地拆迁遗留问题的处理过程拖延长达5年之久，就具有一定的代表性。将这一信访案例的事件起因、反映问题及说明、处置过程粗线条完整记录下来，一则是说明“陈旧性”、群体性信访事件是如何酿成的，处理起来难度很大；另一则是为机关公务人员从群体性信访事件的处理过程中汲取经验教训，尽可能避免此类信访事件的发生。

1.信访事件起因。1999年酝酿规划建设酒泉新城区以来，报经省政府批准，先后征用肃州区西峰乡六个村集体土地3932亩，涉及27个村民小组的1758户农户，共兑付征地拆迁补偿费用1.463亿元。所有土地补偿费用在2004年6月前全部补偿到位。根据征地拆迁安置有关规定，肃州区以及西峰乡政府在对农民的征地拆迁补偿安置上采取货币化安置、划地建房安置两种方式。货币化安置方式就是农户一次性领取各类经济补偿款后，限期实现搬迁腾地。划地建房安置方式是按照户均0.3亩安置用地的规定，由搬迁农户推举建房牵头人，规划部门为其选址，从补偿费中扣除土地成本价款和建房工程款，其余资金由农户领走，限期搬迁租住，待自建房竣工后农户正式入住。

新城区征地拆迁以来，西峰乡六个村的27个村民小组中，有11个组的762农户选择了货币化安置方式；16个组的996农户选择了建房安置方式。在征地安置过程中，绝大多数农户都自主选择安置方式，得到了妥善安置，实现了按期搬迁。唯有西峰乡新村的69户农户，在补偿资金到位的情况下，因难以达成安置方式的选择，加之向政府不断提出无理过高要求，从2003年4月—2007年4月一直没有实现搬迁。期间，市、区政府及有关部门反复做农户工作；69户农户每年都多次到市、区政府集体上访，市政府主要领导、分管领导多次出面接访，还与信访代表进行个别对话沟通，终因群众提出的要求过高并引发连锁反应而无法解决。2006年9月，市政府主要领导两次召开市、区公、检、法以及有关部门负责人参加的协调会议，计划依法实施强制性拆迁。后考虑到市委、市政府换届以及“两节”将至的稳定问题，此项工作暂缓实施。

2007年3月，市、区政府对西峰乡新村征地拆迁中遗留的69户农户拆迁安置工作进行专题研究，制定了工作方案。为保证农户顺利搬迁，市、区两级政府抽调35人组成工作组，分组深入农户，做耐心细致的劝说教育工作。至2007年4月30日，西峰乡新村剩余的69户农户中，除依法实施强制性拆迁1户，其余经过动员说服，全部签订了自愿搬迁协议书，以货币化安置方式，按期完成了搬迁。(www.daowen.com)

进入2007年5月，在个别别有用心人员的精心策划、煽动、串联和组织下，肃州区西峰乡新村已经顺利实现搬迁安置的部分被征地拆迁农户，多次到市、区、乡政府群体性信访，进而集体赴兰进京信访，整个信访事件有愈演愈烈之势，严重影响到了全市经济发展和社会稳定。

2.信访反映问题及说明。西峰乡新村部分群众集体信访反映的问题，归纳起来主要有以下几点：

（1）反映在农民不知情的情况下征地问题。根据酒泉市城市总体规划和土地利用规划，从2000年开始，先后征用西峰乡新村2、3组集体土地650.19亩。这些被征用的土地，符合省政府批准的酒泉市1999—2010年土地利用总体规划，也全部在酒泉市城市建设总体规划范围之内。依照酒泉市城市总体规划，酒泉市、区政府将上述用地，依法按程序上报省政府审批。根据省政府建设用地批复，按规定程序和权限办理了土地征用手续，所有土地征用补偿款在2004年6月前已全部付清。在征地拆迁过程中，坚持征地管理的“三统一”制度，即统一征地前期摸底、统一执行征地方案、统一标准勘丈登记，落实了征收土地的“两公告、一登记”制度（公告土地征用方案、公告补偿标准，登记附着物调查勘丈结果），征收土地工作是依法、公开、透明的。

（2）反映征地过程中克扣土地补偿款问题。1999—2000年，肃州区土地管理局会同有关部门对包括新村范围内的菜地、园地、耕地、非耕地进行了综合调查和评估，按照《土地管理法》和相关政策的最高线，测算出该区片的综合地价。测算评估结果为：酒泉市规划区范围内农用地亩平均年产值为1186元，征用集体土地每亩补偿安置费平均为3.56万元。然后依据农用地分等定级，考虑土地区位因素，将酒泉市规划区范围内土地补偿安置标准确定为三个等级：一级地段（312国道以内）：综合补偿安置标准为每亩3.72万元。其中农用地每亩4.35万元，建设用地及道路等其他用地每亩1.2万元。二级地段（312国道以外、规划环城路以内）：综合补偿安置标准为每亩3.56万元。其中农用地每亩4.15万元，建设用地及道路等其他用地每亩1.2万元。三级地段（环城路以外）：综合补偿安置标准每亩3.4万元。其中农用地每亩3.95万元，建设用地及道路等其他用地每亩1.2万元。

肃州区西峰乡新村部分农民《上访反映材料》中提到的“政府将征地费由每亩4.35万元降到每亩3.72万元”的说法，与市政府历年发布的《征用土地公告》不符，也与市国土资源局历年与被征地村组达成的《征地协议》和《征地确认书》不符。凡涉及酒泉新城区规划范围之内的村组，征地补偿安置标准均按测算评估的区片综合补偿标准执行。同时，市政府历年发布的公告均在被征地村组进行了公开张贴，严格履行了国家规定的“两公告一登记”制度。市政府依照公告补偿标准，对被征地村组农户进行了征地补偿，以发放存折的形式按时兑付了补偿资金。

（3）要求划拨宅基地建设用地问题。2003年4月，酒泉市城乡规划局为西峰乡新村部分愿意建房安置的村民进行了建房用地首次选址。由于征地资金分配问题，新村2、3组群众内部产生了极大的矛盾分歧，有的农户要求划地建房安置，有的农户强烈要求货币化安置。最后由村组向乡政府送交了货币化安置承诺书，致使建房用地审批无法实施。由于超过规划期限，造成规划部门下发的首次选址用地文件自行作废。

从2003年10月—2004年4月，由西峰乡政府两名领导带队，抽调4名干部派驻新村2、3组，组织群众讨论征地补偿资金分配方案。经过反反复复地酝酿讨论，提出了征地补偿资金分配方案，提交村“两委会”讨论通过，由西峰乡政府审查后，上报肃州区政府。鉴于农户对货币化安置和建房安置方式难以达成一致意见，区政府决定对西峰乡新村2、3组农户采取货币化安置方案。安置方案下发实施后，有50%以上农户领取了各类补偿资金，按期完成了搬迁和安置。但有69户不愿搬迁，仍坚持要采取建房安置。市规划、国土部门和西峰乡政府又为不愿搬迁的农户进行了第二次建房选址，并提出了三套选址方案，农户均不同意。

2005年9月，市、区政府为解决新村4组超占土地修建楼房问题，再次提出用新村4组多余修建的楼房，安置新村2、3三组要求建房安置的农户。经区、乡政府反复协调做工作，售楼价格参照新村四组楼房修建成本价执行，每平方米控制在800元以内。但村民认为一家一户不能保证有一处商业铺面，也不接受此方案。

2006年3月，市、区政府为完成对新村剩余农户的搬迁安置工作，依照农户提出的在现在所住位置选址建房的要求，市规划、国土部门和西峰乡政府按照新城区户均0.3亩安置用地的规定，第三次为新村2、3组剩余农户进行了选址。经征求意见后，69户未搬迁农户又提出了更高的要求，除原地留地建房外，必须保证每家每户沿街沿路有宽度不少于4—10米的商业铺面。鉴于这部分农户的过高要求，加之已实行货币安置的农户，也要求返回进行建房安置、划拨生活用地、修建商业铺面的深层次矛盾的凸显，市、区政府决定继续执行肃州区政府批准的货币化安置方案，让69户农户领取补偿资金后限期搬迁。同时，69户群众也到市政府上访，市政府主要领导、分管领导多次出面接待上访群众，并给群众明确答复，要求继续执行2004年肃州区政府批准的货币化安置方案。2006年6月，市国土局城关分局、西峰乡政府再次向新村未搬迁户农户下发了限期搬迁通知书。至2007年3月，只有2户农户签订了自愿搬迁的协议书。

2007年3月，市、区政府对西峰乡新村征地拆迁中遗留的69户农户拆迁安置工作进行了专题研究，制定了工作方案。为保证农户顺利搬迁，市、区两级政府抽调有关人员组成工作组，深入农户做工作。在深入细致的宣传发动和教育劝说基础上，市政府为这部分农户制定了4条货币化安置优惠政策：一是提高借宿费发放金额，由原规定的每户900元提高到3600元；二是每户可购买市政府提供的经济适用房一套，特别困难的农户，经乡政府和市国土局、民政局核实确认后，可享受城市低保，提供廉租住房一套；三是对符合用工条件的农户，政府帮助联系有关企业为每户提供一个就业岗位，月工资不低于560元；四是为每个农户发放拆迁奖励费1000元。这些措施的兑现落实，保证了西峰乡新村剩余未搬迁农户货币化安置方案的落实。在实施对新村剩余农户搬迁过程中，继续实行了公开、公告制度，并逐户与农户签订了自愿搬迁协议书，落实兑现了货币化安置的政策措施。至2007年4月30日，西峰乡新村剩余69户农户基本完成搬迁任务。按政策规定，已经领取补偿资金，实行了货币化安置的征地拆迁户，再不能享受留地建房安置政策，也就不存在信访诉求中反映的划拨建设用地的问题。

（4）反映因失地造成生活困难问题。针对部分被征地拆迁农户生活困难的现状，成立工作组深入农户进行摸底调查，对确属生活困难，符合享受低保的农户，按照城市最低生活保障标准发放生活费。同时，积极探索建立了失地农民养老补贴制度，凡女满50周岁、男满55周岁的失地农民，每月参照低保标准发放生活补贴，确保被征地农户生活不受影响。对无力购买经济适用房的农户，市、区两级按照实际情况保证入住廉租房。对符合用工条件的人员，政府提供公益岗位、或帮助联系有关企业提供了就业岗位。

3.接访处置过程。从5月底开始，西峰乡新村被征地拆迁农户代表3人，先后到国务院信访局、国土资源部、中央电视台焦点访谈栏目等信访；另有3人到省政府、省信访局上访。6月6日，国务院信访局和省信访局先后将上访材料转交酒泉市和肃州区政府办理，市政府主管领导多次召集会议专题研究，责成市、区政府有关部门认真调查，协调解决和答复有关问题，并向省政府和省信访局专题报告。6月21日，有70多人在区、乡两级政府信访未果的情况下，先后3次到市政府集体信访，市政府召集市国土局、市信访局和肃州区有关部门、西峰乡政府负责人接待答复信访群众，按照《信访条例》要求，对群众反映强烈的征地补偿标准问题和要求划拨建设用地进行建房安置问题现场给予了说明答复。6月27日，市、区两级政府及相关部门对信访群众反映的问题正式给予书面答复。同日，酒泉市信访局以《信访情况反映专报》向省信访局进行报告。7月9日，市政府将信访及处理情况向省信访局进行专题报告。这部分信访人员在派代表进京赴省信访、到市区乡三级政府群体信访的同时，组织人员围堵市建设银行家属楼建设工地，使该工地被迫停工两年。

7月16日，市政府主管领导出面接待了信访代表，面对面交换意见，答复有关问题。7月17日，将市、区有关部门人员组成的35人工作组，重新派往新村入户做排查和教育劝说工作。之后，从各工作组和乡政府反馈得到信息，新村被征地拆迁农户将分批次组织进京赴省进行群体性信访。市、区政府主管领导立即安排公安、国土、信访、西峰乡政府等抽调人力，在火车站、汽车站等地阻挡做劝说工作。22日晚10时，新村16名中老年妇女乘金塔开往兰州的汽车到省政府信访，被阻挡在高速公路酒泉入口处，经反复做工作不通后于晚12时放行；区、乡政府派人陪同到兰州继续做工作未果，给省信访局汇报同意后放行18人（在兰州又增加2人）到北京信访。23日，有8人从嘉峪关乘火车拟到北京信访，在公安人员和乡干部反复做工作不通的情况下予以放行；从酒泉火车站拟赴京信访的9人被劝阻回来。后在酒泉和嘉峪关的5个汽车和火车站，派30多名公安干警和干部24小时进行劝阻。

25日晚，公安部门在认真调查取证后，并征得市政府、肃州区委和区政府领导同意，将阻挡回来的信访挑头人正式刑事拘留。

26日，市政府有关领导到肃州区与区上四大班子主要领导交换沟通对这次信访的处理意见及下一步工作措施。区上四大班子主要领导意见：一是对信访挑头重点人坚决绳之以法，依法处理；二是通过耐心细致的劝说工作，做好大部分人的稳控工作；三是向社会和广大干部群众通报信访真相，防止不明真相的负面炒作。

至29日晚，在北京市聚集的西峰乡新村信访人员已达34人。市上派肃州区政府、市信访局、市国土局、西峰乡政府、西峰派出所组成的10人劝返组在京工作。省政府驻京信访站的省上公、检、法人员，依法对去北京市信访的主要组织者进行了笔录、训诫和谈话。从酒泉得到的信息，这部分人计划在北京聚集100人左右后再集体到国家有关部委信访。经市、区劝返工作人员反复做工作，34名信访人员仍不同意返回酒泉。

5月30日上午，有29人集体去国务院信访局信访。国务院信访局领导认真接访答复后，我市劝返工作组在国务院信访局配合下，当即租车将集体信访人员直接送往酒泉。31日晚8时，集体信访人员顺利送达酒泉，公安部门对这部分人员登记、笔录和谈话后送回家中。对去北京的信访挑头人依法刑事拘留并押回酒泉。专案组全力以赴调查取证后，将信访挑头人依法移送司法机关处理，这次集体赴京信访事件才算平息。

五、涉法信访者

解决信访问题的程序，一般先由政府及部门进行行政协调，行政协调后不服的可行政复议和仲裁，行政复议和仲裁后仍不满意的，可向法院起诉，法院终审判决下达后仍不服的，可向检察院申诉，申诉程序完成后所有信访程序终结。当然，信访者认为司法机关执法不公或程序不到位的，可到上级司法机关、或同级人大常委会信访反映，取得上级司法机关和同级人大机关的监督和帮助。

现在出现较多的涉法信访案件，都是属于上述行政协调和司法程序终结后，二次回头找政府及部门进行信访的。涉法信访者走完一个完整信访程序后，对信访和司法程序非常清楚。信访者的逻辑是打官司要花钱，信访政府不花钱，我不管程序不程序，不管三七二十一，就是要政府给我解决问题和困难。这类信访者不再大吵大闹，百般纠缠，也不会采取过激行为。他们遵守信访纪律，接受信访人员的疏导，只是在政府机关门口或信访部门静坐，在有关领导门口或办公室静候，在领导信访接待日按序登记信访。他们的核心说词是政府不解决我的问题，我生活困难，我无法生活，政府总不能让我饿死。所以，政府及部门接待涉法信访问题非常棘手。从人大机关监督“一府两院”（政府、法院、检察院）的行政管理体制格局来讲，政府无权限协调法院和检察院，也无法在法院下达裁定书的情况下再解决同一信访问题。政府接待解决涉法信访案件，只能是不断的疏导，不厌其烦的劝说，耐心的静听。除此之外，别无他法。

我在工作中接待最多的涉法信访案件，是有关被征地农民补偿款分配的问题。农民的征地补偿款，由国土资源部门按照所征地的亩数及相关补偿标准，核算清楚，与被征地村组签署协议后拨付被征地村组。被征地村组制订资金分配方案，经村民大会表决同意（表决率超过75%即可），以银行存单形式发放每个农户。但总有一少部分农户、或个别农户对分配方案有意见。产生问题的分歧是由于个别农户的姑娘外嫁、招女婿进门、户口迁入时间认定、是否耕种承包田、外出务工人员是否为村组履行义务、小孩出生的时间确认等问题，造成这些人是否完全参与资金分配、或部分参与资金分配的问题。这些信访问题，经市、区、乡政府行政协调，都不能达成共识，后经两级法院审理裁定，并向检察院申诉后，再次到政府信访。有一部分人已经是我办公室的常客了，每次来我都热情接待，耐心听讲，相同的话反复重复；要么我就只听不说，深表同情，但我爱能莫助，请他们理解。

我还接待处理了一起延续5年的涉法集体信访案件。1984年，肃州区果园乡两个村的38户农户，将100亩承包耕地以协议方式出租给乡办企业——果园砖厂取土，由果园砖厂每年每亩地付给农户土地租赁费400元。1999年乡镇企业改制后，由于砖厂私营业主经营管理不善，企业严重亏损。从2003年起砖厂拖欠农户的土地租赁费无法兑付；2004年起38户农民连续到市、区政府信访；2005年农户联名向区法院起诉砖厂，肃州区法院裁定砖厂业主应付清拖欠农户的土地租赁费、退还并复耕租赁地。经市、区法院执行局实施强制执行，砖厂业主确实无法偿还农户的土地租赁等费用，也无力复耕地形地貌已发生较大变化的租赁地。

企业拖欠农民5年的土地租赁费，部分耕地又被砖厂抵押银行贷款予以冻结，农户耕地因近20年取土而无法复垦耕种，农民生活确实陷入困境。在行政协调和司法程序都完结的情况下，38户农户以生活困难为由，多年来持续到市政府信访。这部分人也清楚，他们生活上出现困境的原因，是他们与企业的经济合同发生了问题所造成的，找政府是理亏的，但又是没有办法的选择。于是，他们就不断地到市政府门口、门厅、楼道里静坐。我怎么做工作，他们既不走，也不闹，只要求解决生活困难。作为市委、市政府多年的重点涉法信访案件，到2007年底，经市政府领导反复磋商，慎重研究，在不引起连锁反应的情况下，由财政筹资兑付了农户5年的土地租赁费，并协调有关部门积极向上汇报，争取能将该宗土地列入国家土地整理项目，实现复垦耕种，以期解决农户的长久生计。这起涉法集体信访案件息诉罢访后，我终于可以长长地舒一口气了。

我将中国的各类信访现象划分为合法信访者、职业信访者、缠访闹访者、煽动群访者和涉法信访者五种类型，不一定科学和全面，但这是我多年接待信访群众的实践判断，尽管概括和描述不尽准确，提取的案例不一定就具代表性，但我相信会对机关公务员做好信访工作有所借鉴和启发。而对社会信访问题更深层次的研究和分析，那是社会学家的事情。但愿中国的信访问题都能逐步纳入法制化轨道，文明信访，以法信访，人性接访，和谐接访，依法解决各类社会矛盾和问题。

（2008年9月20日）