赴英国考察报告

2008年12月28日，我有幸参加了由国家外国专家局组织实施的“城市应急联动系统建设赴英国培训项目”，对英国的城市应急管理工作进行了“场景式、交互式”的学习、培训和考察。我们在英中培训中心分别听取了英国泰晤士警察总署、英国皇家妇女义工协会等应急专家的专题讲座；英国政府东南局官员为我们讲解了政府应急联动管理工作，英国政府东南局消防局官员讲解了消防应急联动机制建设，英国政府东南局卫生机构官员讲解了医疗救助应急联动工作，伦敦医疗急救中心官员分别讲解了医疗救助实施情况和紧急预案制定情况；参观了伦敦环保总署泰晤士河防洪大坝及信息中心，伦敦医疗急救培训中心；梅德斯通消防局官员演示了大型专业消防设备，肯特郡消防与救援服务总署官员介绍了消防服务应对操作、综合风险管理、指挥训练演示等；实地考察了伦敦、爱丁堡、曼彻斯特等地区的公共安全和城市应急联动系统建设工作。英国的应急管理工作给我们留下了深刻印象和鲜明启示。

一、英国应急管理工作的特点

英国是世界工业革命和现代议会制度的发祥地。全英分英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四部分，是个君主立宪制国家，国土面积24.4万平方公里，5900万人，人均国民生产总值2万多英镑。由于英国经济发展水平高，又是一个多民族、不同宗教信仰组成的联邦制国家，伴随的社会公共安全和经济及自然灾害事故频发，英国从较早时期就重视应急事务的防范和管理，尤其是2001年美国“9.11”事件、2004年伦敦伯克郡“11.6”火车汽车相撞案和2005年伦敦“7.7”地铁爆炸案后，英国政府将应急工作提到了前所未有的高度，强化中央政府的宏观协调和指挥，创新应急管理运行模式，重新整合应急救援资源，突出常态下的应急组织培训和演练，加强应急救援实施中的部门联动，确保实现“在正确的时间，正确的地点，实施正确的救援”的应急工作目标。

1.健全完备的应急法案体系。英国全国性的应急法案可追溯到1920年，但当时的应急法案与相关法律之间缺乏衔接和联动，不能很好地适应新时期国家危机带来的诸多挑战。2004年1月英国通过了《国内紧急状态法案》，强调应急管理的关键是预防灾难，要求各级政府把应急管理与常态监管结合起来，加强应急管理的日常培训和演习，明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制订应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。后又配套出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》《2005年消防法案》《2006年反恐法案》以及《应急准备》和《应急处置和恢复》等地方性法规。

根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。《国内紧急状态法案》将应急处置主体划分为两类：第一类处置者为应急主体，主要是地方政府、应急服务部门（如警察、消防、急救等）、卫生部门、海事部门等，其职责分为风险评估、开展业务管理项目、制订应急管理规划和预案、向公众预警并提出建议、与其他部门合作、信息共享和促进业务持续性管理7项。第二类处置者为应急辅助，主要包括公用事业单位（如供排水、供电、供暖等）、通讯、铁路等单位，其职责是与其他部门进行合作以及实现信息共享。《国内紧急状态法案》明确规定，制定应急预案是第一类处置者的核心职责之一。应急预案分为三类：总体预案、专项预案以及多机构的多层级预案。总体预案和专项预案是最基本的两种预案，这两类预案共同发生作用，并以专项预案支撑总体预案。总体预案由某一个机关制定，被作为最重要的应急预案；应急法案要求每个机关的总体预案必须与其他合作机关制定的专项预案相协调、相统一。英国将应急法案体系建设和应急预案制定作为应急工作的两大核心，体现出其鲜明的法理特征和人文关怀。

2.责任清晰的决策运行模式。英国发生突发公共事件后，一般由所在地的地方政府负责处置，直接参与处置的是警察、消防、医疗救护等部门，其他地方政府部门及非政府组织给予协助和支持。中央政府负责应对恐怖袭击和全国性重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长；负责应急事务的机构由内阁紧急应变小组、国民紧急事务委员会、国民紧急事务秘书处和中央政府各部门。内阁紧急应变小组是政府危机处理最高机构，只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动。根据突发公共事件的严重程度和性质，英国采取分级应急处置模式。中央政府应对的紧急情况分为三级：一是超出地方处置范围和能力但不需要跨部门协调的重大突发公共事件，由中央相关部门负责处理；二是产生大范围影响并需要中央协调处置的突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，协调军队、情报机构、国民紧急事务秘书处和相关部门进行处置；三是产生大范围蔓延性、灾难性突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，由中央政府主导危机决策，决定全国范围内的应对措施。而前两种情况，中央政府部门和内阁紧急应变小组一般不取代地方政府职责，只是在中央层面负责协调相关部门，保证中央与地方联系畅通，掌握地方政府处置工作情况并提供指导意见。地方政府负责处置的主要是一般性（如交通事故）和影响当地但未波及全国（如区域性停电）等两类突发公共事件，但处置情况要向中央政府报告。

英国政府在处置应急事件中，建立完善了“金色、银色、铜色”三级决策、指挥、实施应急处置机制，责任清晰，信息畅通，救援到位，实现了突发公共事件应急处置的统一、高效和快捷。金色决策层主要解决应急事件发生后“做什么”的问题。由应急处置相关政府部门代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。该层级负责从战略层面对突发公共事件进行总体控制，制订目标和行动计划，下达给银色层级。重点考虑事件发生的原因；事件可能对政治、经济、社会等方面产生的影响；需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符合法律规定、是否会造成新的人员伤亡、是否会对环境产生影响等。金色层可直接调动包括军队在内的应急资源，通常不进入现场，远离事件现场实施远程指挥。银色指挥层主要解决应急事件发生后“如何做”的问题。由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。该层级负责战术层面的应急管理，根据金色层下达的目标和计划，对任务进行具体分配，简捷迅速地向铜色层级下达执行指令，并根据不同阶段处置任务和特点的不同，任命相关部门人员分阶段牵头负责。银色层指挥人员必须进入事件现场，但不进入核心现场。铜色实施层负责具体应急处置任务。由地方警察总长负责现场指挥和处置，可直接管理应急资源的运用。该层级执行银色层下达的命令，决定正确的处置和救援方式，突出部门联动和团队协作，实现救援程度和效益的最大化。

3.超前效率的灾害征集预评制度。英国政府注重向民众广泛普及应急知识，在日常生活中通过宣传教育、救助培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。英内政部每年向全国居民寄送《紧急事故指南》，帮助公众为紧急事故做好必要准备。英国中央和地方政府积极支持改善社区公共服务和安全管理，建立了地区公共安全及灾害风险评级制度，起到良好的促动导向作用。由警察、消防官员等定期到社区讲解应急知识，提出安全及灾害隐患改进建议，敦促社区及相关部门限期整改；政府有关部门及社区组织定期向民众发放风险征集意见表，征集所辖区域内的公共安全及灾害风险隐患，并通过社区论坛和社区网站，广泛征询排查评估意见及治理措施，然后向政府相关部门提交风险评估报告，政府部门依据风险评估报告制定应急救援计划预案，调整和配备应急队伍构架，添置相应应急工作设施，尽可能将事故隐患消灭在萌芽状态。

4.联动协作的实时化应急培训和演练。持续开展应急培训和实战演练是英国应急管理工作的一大突出特点。我们参观的伦敦医疗急救培训中心就是一个医疗救助的大型培训中心，培训中心内分场景布置了各类灾后受伤人员的情景模型，旁边放置着各类救助医疗设备，墙上悬挂着救助程序和医疗器械的使用办法，在技术人员示范下我们还对个别器械进行了操作。该中心每年不但接受来自各医疗机构大量医务人员的培训，还负责培训部分医学院校的大学生。对生化、疫情防护服装，要求医疗救护人员每年必须训练穿着一次，始终熟悉防护服装的穿戴程序。各消防服务总署不但加强对消防人员的业务技能培训，还坚持选派消防官员到国外进修提高，接受先进消防技能和救助理念。英国各地每年都要举行多种形式的紧急应变实战演练，一方面是提高战时的快速反应和联动协作能力，另一方面是通过演练发现应急预案存在的问题，及时修改完善应急预案，以适应突发事件发生时的快速处置。泰晤士河防洪大坝主要防止海水倒灌淹没伦敦市区，每年大坝的维护费用600多万英镑，每月演练关闭大坝一次，一次费用就是5000英镑，检验设备是否始终处于正常状态。涉及英国多佛尔港与法国加来港之间的海底隧道，肯特郡与瑟罗克郡之间的泰晤士河底隧道，每年都举行国与国、郡与郡之间的应急联合演练活动，以此检验应急通道和应急设施的畅通和完好，持续提升两地之间的应急联动和协作能力。

5.先进精良的应急救援设施和装备。我们通过拜访参观英国政府东南局消防局、伦敦医疗急救培训中心，梅德斯通消防局演示的大型专业消防设备，肯特郡消防与救援服务总署的指挥训练演示等，英国全副武装的应急装备，先进精良的应急设备给我们留下很深印象。在应急指挥的大型车辆上，装载着电子信息显示屏和先进通讯信息网络，准确显示着各类事件的应急程序、指挥命令、救援步骤和联动部门；同时将事件现场和相关方面的信息及时传导、汇集到指挥车上，让指挥官快速作出准确的判断。急救中心设备先进齐全的医疗救助车辆，消防局的大型设备运载车、生命探测仪、气割机、气压千斤顶、超高救援梯等，加上培训精良的医疗救助和消防队伍，为实施有效救援提供了强有力保障。

6.高效公开的应急信息共享平台和发布机制。英国各级政府的应急信息平台由电信运营商负责建设，呼号统一为“999”，电信运营商接线员接到应急呼救电话后，会根据应急事件类型分别转接到警察、消防、医疗救助、防洪等应急专线，拨打应急电话是免费的，并在应急救助指挥车辆上建立了信息交流、汇集、指挥平台，辅助配备车载GPS定位系统和卫星电话，保证应急信息的对称与共享。政府在第一时间准确发布突发公共事件信息，掌握信息传播的主动权；应急部门还与BBC广播公司、电视等新闻媒体签订了应急信息发布协议，保证应急信息发布的准确性和时效性；无论是事故现场警察，还是新闻媒体发布应急事件信息，法规要求均不得掺杂丝毫的个人情感而歪曲事实真相，培养公众通过主流媒体获取真实信息帮助的习惯。

7.快速有效的灾害应急救援实施。英国地方应急部门接到应急求助电话，一般要求在1分钟内组成指挥部，30分钟内人员到达现场。地方警察总长对现场事件救援负总责，若其个人能力有限，造成事态失控，国家最高警察总长有权随时替换地方警察总长，并拥有调动警力和物资的权限。如发生危化品爆炸等紧急事故，要求临时专家组要在20分钟内给总指挥部提供第一份决策参考方案，以后每2小时提供一个后续处置方案，不能把专家组搞成学术讨论会。伦敦医疗急救中心是独立于公立医院之外的国家急救中心，全程信息化管理，现有急救人员4500名，规定接到急救电话，5秒钟内给予回答，8分钟内急救人员到达现场，2008年全中心接到求助电话出车45万次，实现了动态应急，高效处置，得到社会公众的肯定。英国专兼结合的应急救援志愿者队伍，在应急事件中发挥着不可替代的作用。如英国皇家妇女义工协会就是一个社会志愿者义工组织，该组织日常管理人员14人，志愿者义工5.6万人，24小时处于备勤状态，2008年该组织志愿者经常性备勤352人，出勤6000人，为1.2万人提供应急救助服务，主要为受灾者提供生活、食品和心理安抚等服务。同时，英国充裕的救援物资储备和生活食品供应，为实施应急救援提供了极大便利。(www.daowen.com)

8.透明务实的事故评估监督报告。根据英国应急法案规定，所有应急事件处置结束后，由地方警察总长负责对整个事故作出评估报告，包括事故原因、处置中各部门的协同联动情况、事故损失、经验、教训、补救措施、安全防范建议和对国家及地方相关政策的完善意见。事故评估报告必须公正、公开、透明、务实和客观。事故评估报告须先由地方各专业部门、社区及相关人员组成的“地方安全顾问团”监督评议后，由政府部门正式发布，给社会公众一个权威公正的答复，便于社会公众了解事故真相，汲取经验教训。

二、英国应急管理工作对我们的启示

通过考察英国的城市应急联动系统建设情况，我们对英国的应急管理工作有了一个轮廓性、粗线条的感受和认知，同时对加强和改进我们目前的应急管理工作也有一定的借鉴和启示。

1.完善细化地方应急管理法规制度。我国从2007年11月1日起实施《突发事件应对法》，确立了应急工作的基本制度和法律地位，标志着应急工作纳入了法制化轨道。但地方性的应急法规、规章等尚不完善，尤其是各地结合自身应急风险灾害的不同特点，缺乏针对性较强的应急法律的配套实施法规和实施细则。各部门、各单位应建立适应突发事件的权力运行基本程序，结合业务特性和隐含的事故风险，完善细化应急专项预案，做到权力、主体、程序、方法和责任明确，始终保持政府部门应急职能、权力和程序的常态化，为有条不紊地应对突发事件奠定工作基础。

2.健全应急管理协调组织体系。我国《突发事件应对法》明确，国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，明确了各级地方政府在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的责任。根据应急法律确定的原则要求，我国在建立应急管理协调指挥体系时，各级在地方政府办公厅（室）内设了“应急管理办公室”，作为应急工作日常办事机构，具体负责应急值班、信息汇总、指挥平台、综合协调和运转枢纽等职能。由于应急机构设置的规格不高、人员短缺、职能赋予不全、组织体系不完善，各级应急管理办公室仅仅发挥了应急值班的职能。建议各级地方政府应加强应急管理机构建设，通过地方性法规，确立应急管理办公室在连接上下政府之间、沟通部门单位之间、处理与各专项指挥部之间关系中的权威性和严肃性，强化其常态下的应急值守、信息沟通、制度建设、预案完善、风险征集、业务督查、培训演练、资源整合等职责；突出其战时状态下的组织决策、综合协调、指挥平台、信息中枢、新闻发布、救助追踪等职能。

3.组织专兼结合的地方性专业应急救援队伍和志愿者队伍。2001年4月27日，国家批准建立了第一支城市搜索救援队伍——国家地震灾害紧急救援队（对外称中国国际救援队），同时也是我国唯一一支国家级自然灾害救援队伍。面对地广人众的中国国情，一支国家救援队伍显然难以应对日益频发的灾害事故。根据我国实际和《突发事件应对法》“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍”的规定，建议坚持“专兼结合、军民结合、政企结合、平战结合、一队多用”的原则，由各级政府逐步建立起一支行动快、技术强、装备精、训练有素、作风顽强的地方性专业应急救援队伍。如政府依托公安消防部队组建地方性综合应急救援队，地震部门依托大型企业组建地震灾害应急救援队，安监部门依托矿山企业组建矿山灾害应急救援队；地方政府在财政预算中列支专项经费，补助这些救援队伍用于人员培训和演练。借鉴国外经验，建立应急救援志愿者队伍，实行志愿者登记、培训、资格认证制度，使其成为政府应急救援的有效补充。

4.加强对各专业应急预案的组织演练和完善。地方政府及部门应定期组织对各专项应急预案的实战演练，在演练中完善体制、优化预案、融合机制、锤炼队伍、教育群众、宣传应急知识、强化全体公民的公共安全意识，提高互助自救能力。如在中小学每年组织一次地震、火灾应急演练；在有关企业组织火灾、危化品泄露、矿体坍塌等应急演练；把写在纸上的应急预案与实际现场连接互动起来。

5.构建合作联动的应急信息共享平台。国家应统一规划应急信息平台建设，重点建设省、市、县三级应急信息共享平台，实现纵向和横向应急平台的对接、互通、共享和交流，实时接报各类应急事件信息和现场图像，并逐步具备预测预警分析、检测监控、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商等功能，提高应急处置的效能。

6.高度重视风险灾害的预测征集工作。这是落实“预防为主、预防与应急相结合”应急工作原则的基础性工作。各地应建立综合灾害风险数据库和防灾减灾区划体系，对容易引发突发事件的重点行业、区域和危险源定期调查登记和风险评估，对排查出的风险隐患，限期督促整改，健全灾害风险动态监管机制。分季度或半年开展一次灾害风险预测征集工作，对征集到的灾害风险情况，组织相关部门评估后做好整治和预防工作；对重大事故隐患和危险源，及时提交应急专家组会诊研判。对灾害风险的征集和排查，应建立面向社会公众的便捷渠道和窗口，充分发挥单位、企业职工及社会公众参与应急管理监督的积极性。

7.建立完善的应急救援物资保障机制。我国目前的应急物资紧急生产、采购、储存、调运和配送等环节相对薄弱。国家在加快国家应急物资监测网络和预警体系建设、应急物资生产能力储备建设、应急物资仓储与配送能力建设的同时，应加强对地方应急物资预警体系的信息网络和储备库等基础设施建设，尤其是针对各地不同的灾害风险，应对常规性应急物资和配送能力进行地方储备，并对应急生活用品有事先的制度和协议安排。

8.提高社会公众的应急参与和自救能力。群众是各类突发事件的直接受害主体，也是战胜各类突发公共事件的主力军。应加强对应急法律法规的宣传教育，编发面向不同人群、有针对性的应急自救知识手册，因地制宜地组织开展群众性的应急预案演练活动，开播应急公益广告，张贴应急宣传画，举办应急专题讲座会，组建应急救援志愿者队伍，建立和畅通应急信息报告渠道等，将应急知识渗透到社会的各个层面和角落。应重视面向村组、社区的应急预案、应急体制、机制和法制建设，将应急管理的关口延伸和前移，依靠基层群众的力量增强应急事件的处理能力。

（原刊2009年国家外专局《专家工作通讯》第4期）