第十一章　完善我国食品安全监管体制的对策

从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。这种协调表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但通过较为明确的分工来避免机构间的扯皮问题。其重要特征就是根据食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“农田到餐桌”全过程的监管。

中国有必要总结发达国家的经验，吸取其教训。对中国来说，目前多部门监管体制存在的问题是显然的，必须对其进行改革。就中国实际情况来说，在近期内不可能建立一个单一机构体系，也没有任何一个部门能够在短期内挑起确保13亿人口的食品安全的重任。比较现实的选择是通过加大协调力度和完善协调机制，处理好部门之间、不同级次政府之间、政府与消费者组织和产业界以及其他相关利益方之间的关系，将多部门体系转变为综合部门体系。主要解决两个问题：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区，明确哪个部门负责。在制定分工方案时要充分考虑各个部门已经建立的监测网络的实力，实力弱的退出或充实到新的负责机构中去。

第一节　多部门监管模式的协调与完善

食品安全领域存在的严重市场失灵是各国政府介入食品市场的重要依据之一。随着食品产业链条的不断延长和国际贸易量的日趋扩大，食品不安全因素越来越复杂、风险越来越大。各国政府都不得不重新审视自己多年来经过修修补补而形成的既定食品安全管理体制。以消费者健康与安全为核心，重新建立足以控制各环节风险的食品安全体系是发达国家食品安全管理体制变化的总趋势。从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。以科学的风险性评估为基础、通过各部门之间协调一致的行动来防范“从农田到餐桌”全过程中可能出现的各种风险，最终确保消费者的食品安全。这种协调表现为两种类型：一类是以加拿大、丹麦、爱尔兰、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。另一类是以美国和日本为代表，虽然食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，但是通过较为明确的管理主体分工来避免机构间的扯皮问题，通过明确分工基础上的协调来实现食品安全。其重要特征就是根据食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“农田到餐桌”全过程的监管。值得注意的是，即使在美国也一直存在着要求食品安全管理机构完全统一到一个部门的声音。美国国家科学院曾专门就建立统一的食品安全管理机构问题向政府提交研究报告，其国家审计署（GAO）更是每年都向国会提交有关食品安全管理经费及其效果的报告，极力主张借鉴其他国家经验把美国的食品安全管理机构统一起来。阿根廷、智利和荷兰等国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性。

为保护消费者健康安全、促进国际贸易，必须完善我国现有的食品安全管理体制，最终建立一个以科学的风险评价和食品安全评价为基础，以法律为保障，政府、中介组织、企业和消费者各负其责，政府各监管机构之间分工明确、协调配合，反应敏捷，能够实现由“农田到餐桌”食品安全的食品安全管理体制。为此，需要着重解决以下几个方面的问题：

1．成立国家食品安全委员会

从国外的情况来看，成立食品安全委员会具有很重要的意义。美国在多个部门共同监管的基础上，1998年专门成立了总统食品安全委员会。美国国家食品安全委员会目的是制定联邦食品安全行动的综合性战略计划，考虑公众对于如何提高现存食品安全体系有效性的意见和建议。委员会负责就如何提高食品供应的安全和促进联邦机构、州及地方政府和私有部门之间的协调向总统提供建议。

我国对食品安全的管理多达八九个部门，各部门之间缺乏统一协调。由于职责划分不够明确，在生产过程和市场流通中常出现“谁都管和谁都不管”的现象。鉴于此，建议我国尽早组建由相关政府职能部门组成的食品安全委员会，专门负责组织协调政府各主管部门对我国食品安全的监管，并为政府制定食品安全政策提供建议，为企事业单位培训食品安全管理人才和提出食品安全保障机制，进行食品安全政策法规知识的宣传和普及，调查评估食品安全状况并提出改进措施。

2．对政府的食品安全管理机构进行合理分工

政府食品安全管理机构的合理分工，是建立协调的能够实现由“农田到餐桌”食品安全的食品安全管理体制的核心。可供选择的改革方向有三种，每一种都需要国家食品药品监督管理局充分发挥其综合协调作用。第一种是把现在分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一放到一个独立的食品安全管理机构，彻底解决机构重复和管理盲区问题。该方案符合国际趋势，但是需要一定的准备和时间，对现有行政体制的冲击最大，改革的难度也最大。第二种是借鉴美国现有的食品安全管理体制模式，由国家食品药品监督管理局牵头组织有关部门按照食品的类别在各个部门进行分工。每个部门独立地对自己所分管食品从“农田到餐桌”进行全过程监管，其他部门无权干涉。至于具体的类别分工，可以根据卫生、农业和质检等部门现有的监测体系和能力进行划分。该方案可以为第一种方案奠定基础，又保证了各个部门都有一定的监管权力。但是，该方案与目前我国的行政管理体制有一定冲突。各部门现有的食品安全监管职能是按照食品产业链条的环节来划分的，类似于日本的模式。农业部门管初级产品生产，卫生部门管加工和流通，质检部门管进出口。因此，改革力度较大，也存在一定难度。第三种则是在现有的管理体制基础上进行小的调整，依然按照食品产业链的环节进行分工。由国家食品药品监督管理局牵头组织卫生、农业和质检等部门研究制定分工方案。主要解决两个问题：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区进行明确的分工，确定哪个部门负责那些尚无人监管的盲区。在制定分工方案时要充分考虑各个部门已经建立的检验监测网络的实力，实力弱的退出或充实到新的负责机构。这个方案最接近现有管理体制，但是必须解决好分工后各环节之间的协调和衔接问题。解决衔接问题的关键之一在于都应该服从于一个统一的食品安全标准体系。因此，可以在国家食品药品监督管理局下设一个由卫生、农业和质检部门共同组成的食品安全标准协调小组或委员会，经过该委员会协调后才可以提交国家标准委员会制标。或者直接下设食品安全标准或中国食品法典委员会，专门负责食品安全标准的起草工作并与国际食品法典委员会保持沟通与协调。

3．充分发挥地方食品安全管理体系的作用

中国地域辽阔，地区间差异明显。应借鉴美国经验实行食品安全机构联合监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网，在县市、省区和全国全面监督食品的生产与流通。由于中国尚缺乏完整的由上到下独立的垂直监管系统，只有质检总局的商检系统属于垂直管理，其余的均为分级管理，各级监管机构的组织和任命由本级政府决定，因此必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制。中央和地方在食品安全标准上要保持很好的协调。国家标准的领先性和及时修订是确保全国各地食品安全监管机构相互配合的重要前提。凡是存在国家标准的，地方监管机构必须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通，以国家标准或国际标准进行监管，各地不能变相设置阻碍或降低标准。没有国家标准的，各地可以按照地方标准进行监管。

4．建立消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制

食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。政府和社会的监管仅仅是外在的约束，生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验监测才是内在的决定因素。这些主体内在积极性的发挥也有赖于消费者的支持，消费者只有珍视自己的食品安全投票权，把钱投给那些提供优质安全食品的企业而从不购买无证商贩的食品、自主维护良好的市场秩序，那些为提供安全食品而付出额外代价的食品生产者和企业才能够得到补偿，才能够激励继续维护食品安全。各种形式的中介组织对于食品市场的监督以及相关信息和食品安全技术的推广也具有重要的作用。行业协会可以约束行业内的企业，权威的非官方质量认证机构也为优秀的企业提供了社会声誉保障，农业生产者组织可以对组织内部成员的生产过程和产地环境进行自主监督。目前，发达国家的食品安全监管呈现出从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。

为了充分地发挥社会各方面维护食品安全的积极性，有必要建立一个消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制，通过沟通来加深理解、寻求共同解决食品安全关键问题的办法。

第二节　建立统一、高效的食品安全监测体系

检验监测体系是食品安全管理的核心环节。根据我国食品行业发展以及食品国际贸易发展的需要，应借鉴国外经验，按照统筹规划、合理布局的原则，力争用5～8年的时间，初步建立起一个相互协调、分工合理、职能明确、技术先进、功能齐备、人员匹配、运行高效的食品安全检验监测体系。

一、整合现有检验监测机构

为建立高效权威的食品安全检验监测体系，必须对我国现有官方检验监测机构进行整合。在充分利用现有各部门及各地方已经建立的监测网络、发挥各自优势的基础上，通过条块结合的方式实现中央机构与地方机构之间、中央各部门机构之间、针对国内和进出口食品安全检验检疫机构之间的有效配合。

针对目前多部门分割的实际情况，作为负责我国食品安全体系协调管理工作的国家食品药品监督管理局，迫切需要牵头组织有关部门就检验监测体系的分工进行协调。通过协调来明确各部门各地方的监测环节分工与职责，充分利用已经建立的各种网络，实现优势互补，形成统一高效的食品安全检验监测体系。根据现有监测体系实际，考虑今后的发展，可以按如下思路进行机构整合：食品药品监督管理局负责组织食品安全检验监测体系的协调工作，就各部门在实际监测中遇到的新问题和必须通过协商解决的问题进行沟通，商定解决办法，建立关于食品检验监测体系协调工作的制度，定期进行；农业部负责产地环境监测、农业投入品监测、初级农产品生产过程监测、农副产品批发市场监测和国内动植物检验检疫工作；卫生部负责食品加工和流通的过程监测，并负责食品污染物监测以及食源性疾病与危害监测；质检总局负责产品质量监测（包括初级农产品、加工食品和餐饮业中的各类食品。农业部门负责的农副产品批发市场除外）、动植物进出境检验检疫和进出境食品安全检验监测；工商和公安部门负责相关秩序的维持工作。

二、加强检验监测机构的能力建设

根据“入世”承诺，2004年以后检验监测市场将逐步开放，我国检验监测机构将面临挑战，需要一批高水平的质检技术机构携手联合，发挥龙头作用，提高同国外检测机构的竞争能力。同时，面对国际贸易中技术壁垒影响日趋严重的形势和国外食品的冲击，迫切需要国家级食品技术机构通过引进高科技人才，加快研究和掌握前沿的技术、先进的检测方法和技术手段，为有效破除国外技术壁垒，促进我国食品顺利出口提供保障。

三、加强企业食品安全的自我检验监测

一个高效的食品安全检验监测体系应该做到政府监测、中介组织监测和企业监测相结合。发达国家食品安全检验监测体系发展的一个重要趋势就是充分发挥食品业者自主进行检验监测的积极性，如推广良好生产规范（GMP）、良好卫生规范（GHP）和危害分析与关键控制点（HACCP）体系等。我国现有的检验监测体系以政府机构为主，今后应注意加强企业自检和中介组织监测。以行业监测为代表的中介组织监测既可以对食品企业进行监督，也可以对政府的检验监测机构进行监督并提供建议。企业食品安全的自我检验监测则对从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，是食品行业检验监测体系的基础力量。

四、对食品供应链进行全程监控

1．健全食品污染物监测网络

食品污染物数据是控制食源性疾病危害的基础性工作，是制定国家食品安全政策、法规、标准的重要依据。建立和完善食品污染物监测网络，对化学和生物污染物进行连续主动监测，有效地收集有关食品污染信息，有利于开展适合我国国情的危险性评估，创建食品污染预警系统。食品污染物监测体系的建立有利于确保消费者避免遭受食品中过高化学污染物或有害微生物的暴露危害，同时此体系还可以检测田头控制对于减少杀虫剂和农药残留暴露水平是否有效。

2．健全食源性疾病监测网络

建立与WHO全球沙门氏菌监测网接轨的、具有世界先进水平的国家食源性致病菌及其耐药性的监测网络，对食源性致病菌进行连续主动监测。建立我国食源性致病菌分子分型电子网络，强化我国对食源性疾病暴发的准确诊断和快速溯源能力。

3．加强动植物检疫防疫体系建设

要建立符合国际规范、高效的兽医实验室体系，完善的诊断标准体系。加大疫情监测力度，以主动监测和疫情快速报告为主，目标监测、特定区域监测、暴发监测、哨兵群监测和平行监测等多种方法共用。改革现有疫情报告体系，对常规的旬报和月报的内容进行详细化、标准化。要严格评估、建立无病认证体系。有计划、有步骤地建立健全植物有害生物监测网络体系。

4．要结合产地认证制度，加强农业、环保等部门的产地环境监测站（室）的建设，建立健全产地环境监测网络

要对影响食品安全的土壤污染（包括化肥污染、农药污染、污灌等）、大气污染（主要包括氟化物、重金属飘尘、酸雨等）、水体污染（主要包括：无机有毒物如各类重金属、氰化物、氟化物等；有机有毒物如苯酚、多环芳烃、多氯联苯等）和病原体（如生活污水、医院污水和畜禽污水中含有的病毒、病菌和寄生虫等）进行严密监测，为严格控制各类污染物的排放提供基础数据。(www.daowen.com)

5．完善进出口食品安全监测体系

在进口食品安全管理方面，要积极借鉴和学习发达国家先进的管理模式，合理利用WTO规则，加强进口食品注册制度及对进口国的检验检疫评估制度。

第三节　建立健全食品安全法律法规与食品安全信息交流体系

一、进一步完善法律法规体系

目前，与食品安全有关的部门包括卫生、农业、质量监督检验检疫、商务等都在根据各自业务的需要颁布法规。这些法规的实施的确对加强各部门的食品安全监管起到了明显的作用。但由于缺乏协调，不同部门的法规存在明显的不一致甚至冲突，而且进一步强化了重复监管。因此，有必要通过加强协调提高一致性。要解决这一问题，必须强化综合监管部门——食品药品监督管理部门的作用。各部门在颁布法规以前，必须通过食品药品监督管理部门的审核。食品药品监督管理部门应该组织相关部门进行讨论，在达成一致意见后颁布部门法规。

二、建立应急指挥系统

为了及时、迅速和有效地采取行动，很多国家成立了专门的机构，明确责任主体，并建立了机构之间和中央与地方政府之间的协调机制。

应当借鉴2004年处理禽流感的经验，在发生重大突发性食品安全事件时，可以由国务院成立专门的食品安全事件应急指挥部，国务院主管领导担任总指挥，下设救治、疫病防治、监管、科技、保障、宣传、外事、办公室等机构。应急指挥部对总体工作进行决策和部署，提出紧急应对措施，并对地方予以指导和支持。作为国务院处理突发事件的应急处理组织，享有法规授予的特别行政权力，它既是应急处理全国突发事件的统一指挥机构，同时也是应急处理突发事件的各个行政部门的协调和领导机构。省级政府成立地方突发事件应急处理指挥部。省级政府主要领导担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

三、食品安全信息公开、及时及一致性的协调

目前，卫生、农业、国家质量监督检验检疫、商务等部门都在发布食品安全信息。由于各部门发布的信息不一致，导致消费者无所适从。比较好的办法是由食品药品监督管理部门统一组织信息收集、加工、分析和发布。食品药品监督管理部门可以根据各部门的业务分工与各部门进行协调。各部门的信息应当统一汇集到食品药品监督管理部门，经过审核和协调以后由食品药品监督管理部门统一发布。

第四节　加强教育和培训

实施对从“农田到餐桌”各环节进行有效的教育与培训，可以从根本上改善食品的安全状况。过去几十年来我国食品安全教育一直未能得到有效的重视，大学缺乏相关的专业设置，政府决策者与行业从业人员也缺乏应有的安全培训，消费者有关食品安全的自我保护意识还比较弱。因此，教育、培训在食品安全提升中起着相当关键的作用。

一、针对不同参与者，教育内容应有差异

1．针对决策者的食品安全教育

要加强对政府决策者的技术培训和职业道德教育，特别要加强县市一级的相关机构的人才培训。对决策者应该注重食品安全观念培训，目的是为了增强决策者们对以下问题重要性的认识：食品质量、安全的政策、程序；对消费者权益保护的影响；食品贸易和经济发展。

2．对食物链产业界从业人员的教育

中国从“农田到餐桌”的教育培训比较薄弱，应加强从“农田到餐桌”的食品安全教育培训，培训的对象首先是从事食品生产的群体。生产者是食品生产的主体，加强生产者的教育培训，引导他们生产安全食品，则从源头上把住了食品安全关。在西方一些国家，生产者必须参加由国家组织的统一学习，经过一年多的科技知识与相关规程的培训，方可从事种植、养殖业。而我国，对生产者的培训基本处于自流状态。特别是一些农民种两块地、养两圈猪，把安全的食品留给自己，而把喷过量农药、灌工业污水的食品直接送进市场。因此，首先加强对生产者的食品安全培训，对确保食品安全具有开创性意义。其次是从事食品生产加工的群体。最后是从事食品管理的群体。为加强对产业界从业人员的教育，政府还应发展一套提高国家食品质量和安全系统效率的工具，如食品质量控制手册，其主要内容是覆盖多种食品控制流程的操作指南等。

3．针对消费者的教育

虽然我国不少成熟的消费者已经了解了食品安全的重要性，有意识地加强自我保护，但整体来看，我国具有食品安全意识的消费者还比较少，公众对食品安全的意识还比较差，购买不安全的食品使许多不法商人有利可图。教育是对消费者发挥效力的最有效方式之一。为此，需要提高公众的食品健康安全意识，需要强大的教育与宣传，加强相关人员的教育培训。

政府应该致力于教育和告知一般公众下列问题：标签（包括健康和营养信息）、标准和说明、技术的变化和广告。食品监管部门应该有目的、有计划地组织一系列相关的活动来向公众传递有关食品安全的信息。首先，要通过媒体的宣传作用，使国民的食品安全意识逐步得到增强。其次，可以举办“食品安全日”活动，大力宣传食品安全方面的知识与法规。最后，可以设立消费者热线针对消费者有关食品安全、食品准备、食品分配的咨询。国家相关机关还应该准备有关食品安全、准备和消费的影碟及小册子给高风险人群，例如免疫失常者、怀孕者或者年长者。

二、食品安全教育体系的建设

要开展多形式、多层次的教育与培训工作，扶持有关院校设置食品安全相关学科专业，加强在职人员的培训、考核工作，加快培养食物安全管理方面的专门技术人才，逐步建立起我国食物安全的人才队伍。采用多种教育和培训形式：学校教育包括大学开设食品安全专业、发展职业技术教育专业教育、中小学食品安全课程教育、行业内培训等。

第五节　食品安全监管配套措施：行业组织、消费者协会与媒体的作用

食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。目前，发达国家的食品安全监管呈现出从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用等的总体发展趋势。因此除了政府、产业界和消费者外，行业协会、媒体等也应该发挥应有的作用。

一、充分发挥行业协会、消费者团体与专业性组织的作用

我国食品安全各相关环节已成立不少行业协会，并发挥了重要作用。针对目前中国食品企业存在经营分散、规模小、无序竞争严重等问题，应进一步通过建立和完善食品行业协会来整体提升良好操作规范，帮助协会成员加强食品安全和达到管理要求。应该发挥行业协会在宣传国家的法规法律，组织农户、农场进行标准化生产，推广各项适用的先进技术，组织农户、农场推销产品等方面的作用。

专业性组织对研究和管理提供了专业技术协助。因为成员都是某个学科（行业、政府、科研）各个方面的专家，这些组织就比个别部门的某个专家能对具体问题提供更全面的建议。目前，我国专家力量分布在各部门、研究机构、大学和企业之中。由于缺乏专业性的组织，这些专家力量非常分散。而且，受部门分割和各自为政的管理体制的影响，专业性组织的独立作用很难发挥。今后，应鼓励各种专家组织的发展，一方面为专家提供发挥作用的途径，另一方面避免部门和地方利益的影响。

二、要充分发挥私营机构的监管作用

一些民间机构特别是一些大企业的实验室检测能力非常强，如果能让其承担检验监测任务，可以节省资源，也利于建立起第三方公证的认证系统和认证监督机制，使政府部门从这方面的具体事务中解脱出来。政府应该让计量部门、公证部门进行实验室认证，通过认证以后就可以授权来完成政府所委托的任务。同时，政府要通过法律、经济的手段加强对非政府组织进行规范化管理，使它们拥有相应的责、权、利，并规范它们只能通过有效的专业工作开展。

三、要充分发挥消费者组织的作用

消费者组织直接参加监管有利于强化产业界对消费者的责任意识，也有利于安全食品供给者获得更好的经济效益。鼓励和支持消费者组织积极参与食品安全监管，让消费者获得足够的知情权。

四、充分发挥社会力量的监管作用，形成良好监管氛围

关于食品危害的客观、准确的报道以及向普通大众及时的信息传递是很重要的。要鼓励新闻媒体和消费者开展深入广泛的舆论监督工作，鼓励媒体提供生产者和加工者存在安全隐患的线索，为政府监管创造更加有利的工作条件。同时，新闻媒介间接承担了帮助教育公众的责任。