第八章　我国食品安全监管体制的现状及问题

食品安全监管在实践中就是对食品安全和质量进行检测和执法，根据世界卫生组织（WHO）和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。”对食品安全监管的分析需要明确监管的主体——谁来监管，监管的依据——依据何种法律法规监管，监管的措施与手段——如何监管，监管的效率——能不能保证食品安全等问题。

食品安全监管的首要职能就是执行食品法规，通过禁止销售那些与购买者所要求的特性、物质或质量不符的食品，来保护消费者，使其免受不安全、不纯和欺骗性的食品威胁。食品中潜在的危害物可能出现在从农户到零售商的食品供应链的任何一点。如果食品链的各个环节都承担了各自相应的操作责任，而且食品监管系统覆盖了食品供应链的每一个环节，消费者才能得到保护。如果没有食品供应链中各个利益相关方的积极参与，这个由强制性监管活动构成的系统也不可能达到其目标。因此，食品安全监管体系就是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略相结合而成的产物。

第一节　我国现行食品监督机构及职责分配

目前，我国政府在对食品安全的管理上，基本采取以政府多个部门实行切块分段共管的模式，具体见图8-1。

中央政府一级的食品安全管理工作主要由食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部共同负责。这些部门则向国务院报告工作。以上几个机构（部委）都各成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构都有自己的具体结构和管理范围。这十几个部门主要是按照分段监管的原则对食品进行监督管理，食品从原料到加工成成品的过程，一个环节有一个部门负责。农业部负责的是原料种植养殖环节，质检部门负责食品的生产加工环节卫生监督，工商部门负责餐饮、食堂等公共食品环境卫生，国家食品药品监督管理局实施综合协调、查处重大事故。

图8-1　中国食品监管体制的现状

食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责食品、保健品和化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处，负责保健品的审批。

卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理工作，主要职责是：负责拟定食品卫生安全标准；牵头制定有关食品卫生安全监管的法律、法规、制度，并对地方执法情况进行指导、检查、监督；负责对重大食品安全事故的查处、报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统。

农业部主管种植养殖过程的安全，负责农田和屠宰场的监控以及相关法规的起草和实施工作，负责食用动植物产品中使用的农业化学物质（农药、兽药、鱼药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农业投入品的审查、批准和控制工作，负责境内动植物及其产品的检验检疫工作。

国家质检总局主要负责食品生产加工和出口领域内的食品安全控制工作。负责食品安全的抽查、监管，并从企业保证食品安全的必备条件抓起，采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对食品加工业进行监管，建立与食品有关的认证认可和产品标识制度。特别是出口食品加工厂的注册、出口动物和植物性食品检查、活体动物的进出口检疫、出口检验检疫证书的发放等。

商务部侧重于食品流通管理，主要职责是通过积极开展争创绿色市场活动，整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管上市销售食品和出口农产品的卫生安全质量。

工商行政管理局负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查，审核其主体资格，执行卫生许可审批规定。同时，查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营农副产品与食品等违法行为。

科技部主要负责食品安全科研工作，具体工作主要由农村与社会发展司负责。除了以上部门外，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作。这样，中国就形成了部门按照食品链环节进行分工为主、品种监管为辅的监管框架。随着食品安全问题受到广泛关注，目前，商务部、国家发展与改革委员会、财政部、宣传、公共安全等部门也从不同角度参与食品安全监管工作。

第二节　我国现行的食品安全监管体系存在的问题

一、我国食品安全监管部门设计的逻辑性与矛盾

从表面看，我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门、多级别架构的体制。这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性和社会性交叉等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。中国2003年机构改革以后，为了“加强食品安全和安全生产监管体制建设”，在国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局，成为食品安全领域的统一的监管机构。^[1]这种设置方式的初衷在于保障在多部门分享管理权力的条件下，有某一部门可以协调权力分配后在运作中的矛盾充分发挥多元体制的效率。

食品安全问题涉及经济、政治、社会、科技多层面、多角度、多方位，特别是安全食品的生产、销售、监管是一项综合性强的系统工程，广泛涵盖农业、环保、市场、质量监督等多个管理和技术学科，必须多部门、多学科共同配合。中国政府监管模式的设计在行政权分解状态下最大程度寻求行政资源的整合，这一体系运营的效率主要取决于两方面问题的解决：一是中央各部门的合作，如中国食品药品监督管理局与卫生部等合作对食品卫生的监督检查；二是中央与地方的合作，如中国农业部和下级农业部门合作对农产品市场的调查等。

然而，我国的食品安全监管体系的设计主要是从行政本身的角度来划分的，是建立在行政学的基础上，对各部门职能的描述是概括化、政策化的语言，其模糊性和可解释之大不得不让人怀疑我国食品安全监管理念的根基。2003年，在中国的政府机构改革中，在原国家药品监督管理局基础上组建国家药品监督管理局，并授予其综合监督管理食品安全的权力，这无疑是实现综合监管的重大举措，对于理顺现行行政监管体制和加强关乎公众健康安全的措施有着特殊重要意义。但是它所能起的作用有多大，这才是必须深刻思考的问题。中国食品药品监督管理局要履行自己的综合管理的职能至少会遇到双重的阻碍：第一，从机构设置来看，食品药品监督管理局属于国务院直属机构，在地位上不比其他国家机构高，在中国这样一个有着严格的等级的行政体制下，它有什么力量去“综合管理”？第二，从职能划分来看，几乎所有的中央国家机关在某种程度上都被授予“综合监管”的职能，当它们的监管领域发生重叠和碰撞时，每个部门都名正言顺地有理由来捍卫自己的“领地”，从行政组织法的角度来说，这完全是正当的。

二、部门之间的协调性有待进一步提高

我国目前食品管理模式表面上看几乎调动了许多力量来齐抓共管，但实质上是没有一个部门真正在管。这是一种分权共治的模式，它最大的特点是权力被分散而无法形成绝对的权威管理。

中国在食品管理上形成的多部门管理格局是不同部门仅仅负责食品链的不同环节的结果。目前，食品安全管理权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保、法制、计划和财政等部门，形成了“多头管理，无人负责”的局面，严重影响了监督执法的权威性。这主要是因为我国食品安全监管实行分段监管原则，分段监管的本意是将食品安全监管细化，让食品制造的各个环节都能充分得到政策主体的管理与指导。但在我国各执行主体间工作不协调，各个部门之间权限界定不清楚，只能相互交叉，政出多门，管理重叠和管理缺位现象突出，政策实施的通道被切成了不相连接的几段。当出现食品安全事件需要追究责任时，所涉及的各有关方面都会本能地推卸责任。这种情况常常导致管理活动的重复、法律实施的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区的出现等，还可能导致公共健康目标和贸易便利化及产业发展之间出现矛盾。为了更好地协调上述各机构的食品安全管理工作，我国成立了国家食品药品监督管理局，但是仍然没有从根本上解决部门职能交叉和多部门执法问题。

下面以生产环节为例看食品安全监管部门职能的交叉：

目前，仅食品生产企业的监管部门就包括卫生部、国家食品药品监督管理局、国家质检总局、国家工商总局这四家。卫生许可权由卫生部门掌握；质检总局控制质量标准；工商总局负责企业登记和食品流通；食品保健品的审批和注册由国家食品药品监督管理局负责。自2004年4月震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件发生后，社会各界对因多头管理而漏洞频出的现行食品安全监管体制提出了质疑。据悉，国务院有关部门曾多次召开会议酝酿调整我国食品安全监管制度，其中一项成形的方案是“卫生部将现有的食品生产企业的卫生许可权移交给国家质检总局”，但是这一讨论方案并未最终获得国务院批准，食品生产企业的卫生许可证仍由卫生部门负责。

三、中央与地方的关系有待进一步理顺

中国现行的食品安全监控工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央政府一级的食品安全管理工作主要由卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门共同负责，这些部门则向国务院报告工作。这几个机构都自成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。大部分省、市和县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。一般情况下这些食品安全管理机构直接对当地的本级政府负责，但接受中央机构的管理和技术指导。也有些情况下地方的食品安全管理机构直接接受中央机构的领导，比如省级的进出口检验检疫局。

但是，地方政府也有权制定自己的规章和标准，而地方的食品安全管理机构都是地方财政自给，因而很可能更多地关注于本地区利益而不是国家的标准。目前，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理。质检总局的商检系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理。原药监局中央和省一级部门属于分级管理，而省以下部门属于垂直管理。食药局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管，依然是未知数。

四、食品安全监管行业参与不够

产业界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障体系，离不开产业界包括生产者和进口商、加工者、销售商（零售和批发）、食品服务、贸易组织等有关各方的密切配合。在发达国家，行业参与是保障食品安全的基础。产业界在食品安全管理体系中的作用主要通过以下途径实现：一是与政府沟通，将行业信息传递给政府，为政府完善管理制度提供服务；二是通过行业自律加强行业内部管理；三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。但是，目前这几个方面的作用没有得到充分发挥。

目前我国的食品安全管理体制是一个自上而下的体制。法律法规的出台、标准的制定、检验检测体系的建立、认证认可体系的建立并不是根据行业的现实情况出发的，这样就容易造成管理“虚化”的问题，很多具体管理制度实际上执行不下去。

从行业自律来看，在发达国家，行业自律是保证食品安全的重要方面。从我国目前的情况来看，食品行业组织还没有得到充分的发育。^[2]即使有些行业成立了行业协会，但运行还很不规范，没有充分发挥作用。食品行业与消费者的沟通也比较少。作为企业，理所当然地应当追逐利润。作为消费者，理所当然希望使用安全、营养和卫生的食品。要将两者的目标结合起来，企业必须在提高消费者福利的前提之下获得盈利。但是，目前一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会，制假售假，给食品安全造成了极大隐患。

五、食品安全监管中消费者的作用没有得到充分发挥

消费者在有效的食品安全保障体系中，扮演着很重大和关键的角色。但目前，我国大多数消费者对于食品安全问题没有引起足够的重视。即使一部分消费者对食品安全问题比较重视，由于消费者组织还不健全，也缺乏有效地参与监督的途径。

第三节　我国食品安全政策体系及存在的问题

我国的食品安全政策体系是以一系列法律法规和规范性文件为基础建立起来的，已经形成了一个由国家、部门、行业和地方的食品安全法律法规组成的体系。截至2005年底，我国有关食品安全法律法规和各种政策性文件共有800余件。有由全国人大制定颁布的法律，如《中华人民共和国食品卫生法》，它是各部门、各地区制定相关食品安全法规的依据；有针对各种类别的食品的法律法规，如《茶叶卫生管理办法》；有针对学生食品的法律法规，如《学生饮用奶标志使用暂行管理办法》；有针对加工过程的法律法规，如《保健食品良好生产规范》；有针对储运和包装领域里的法律法规，如《铝制品容器内壁涂料卫生管理办法》、《食品容器内壁卫生管理办法》；有针对食品消费领域的法律法规；有针对食品安全标准与检验检测环节的法律法规；还有食品进出口环节的法律法规，如《中华人民共和国国境卫生检疫法》等。

尽管我国在食品监管方面法律法规数量众多，但这并不表明目前我国食品安全法制建设就十分完善，相反食品安全方面的法制建设还相对滞后。目前我国食品安全监管的法律体系主要存在以下的问题：

1．法律体系缺少系统性、完整性

我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量众多，如《食品卫生法》、《产品质量法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、《散装食品卫生管理规范》、《农药生产管理办法》、《生猪屠宰管理条例》、《消费者权益保护法》、《刑法》，以及国务院及各部委相继出台的有关规章、两高的司法解释等。这些法律法规及规章虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，调整范围较窄，如作为食品安全核心保障的《食品卫生法》就未能体现从农田到餐桌的全程管理，留下了执法空隙和隐患。此外，因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象同样存在。如《食品卫生法》规定“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款……”；而《产品质量法》规定“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额50%以上3倍以下的罚款”。这样一来，对同一具体的食品制假售假行为，处理结果就会出入较大。

2．条款笼统滞后，伸缩性太大，缺乏可操作性

一些法律中的有关规定比较原则和宽泛，缺乏清晰准确的定义和限制，如《刑法》对于生产销售假冒产品金额5万元以上的有相对明确的处理措施，而对于销售金额5万元以下的甚至4.99万元的算不算犯罪就没有明确界定；有些条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款多年不修订，如有些地区“注水肉”的检测依据还是依照20世纪60年代制定的标准，《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》对诸如“瘦肉精”等有毒有害化学物质竟只字未提；有些条款已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时，对当前复杂的市场经济条件下的实际问题约束力较小，操作性不强，如涉及罚金问题，罚金标准是以制定法律时的物价水平为参照的，多年以后，物价水平早已变化，但执法依据仍然只能是法律当时规定的标准，故有些因生产有毒有害食品被罚没的款项相对于其攫取的高额暴利来讲已微不足道。

3．法律中罚则较轻，连带责任不强，威慑力不够

《食品卫生法》对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款”。对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”。《刑法》规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额50%以上2倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处销售金额50%以上2倍以下罚金”。但实际上，有毒食品生产者被查处后向司法机关的移送率很低，判刑的更少。那些见报的有毒食品事件处理结果大多不过是捣毁、查封加工点和停业整顿等，而主要责任人多数都逃脱了法律的制裁。

第四节　我国食品安全标准与认证认可体系

食品质量安全特性不同于其他产品质量特性，食品市场买卖双方面临着食品安全信息的不对称，特别是对于食品的信用特性，即食品是否超标或超范围含有抗生素、激素和化学毒素、农药或兽药残留超标、微生物污染及其量的多少等方面的特征，因消费者无法判断，使生产者很难建立质量声誉，食品市场甚至会出现劣货（低质量、低成本、不安全）驱逐良货（高质量、高成本、安全）现象。这就需要由足够令消费者信任的第三方介入市场，如HACCP认证，真实、准确地将生产者的信息向外界传达，当然也包括向社会揭示信誉不好的企业相关信息，所以认证机构在食品安全管理中的地位是由食品的质量特性决定的。

认证机构根据有关法律法规和国家标准、行业标准及其有关国际标准、准则或者规范等对企业的食品安全管理体系进行客观公正的评审，对符合要求的企业颁发证书，并对企业食品安全管理体系的有效性进行跟踪审查。向消费者和相关方（包括政府主管部门）证明企业建立和保持了食品安全管理体系，可确保其食品的安全性，对企业建立了信任，增加企业的市场机会，是消费者获得食品安全信息的重要途径，是企业和政府、消费者信息沟通的“桥梁”与“纽带”，在食品安全管理中具有举足轻重的地位。

一、我国食品安全标准的现状与问题

食品安全标准体系是食品安全的基础，也是与国际接轨的依据和标准，完善的食品安全标准体系，是食品安全监管的重要目标和依据。由于定标工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题。例如，质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。

目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级，其中，国家标准和行业标准均有1000余项，这些标准大多数是2000年以前制定的，其中最早的制定于1981年。当前，我国食品标准体系存在的主要问题是，总体水平偏低，国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于相应的国家标准或行业标准，部分标准的实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施。

我国的食品安全标准和发达国家及国际组织相比接轨程度不够，从而导致标准的可信度在国际上不高。1961年召开的第十一届粮农组织大会和1963年召开的第十六届世界卫生大会均通过了创建食品法典委员会（CAC）的决议，现今食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准。虽然我国1986年就已正式成为成员国，但对食品法典的研究、评估与应用工作开展得并不十分理想。

近期国家有关部门已经开始组织实施食品标准的制定及修改，这一重要的基础工作的开展将对提高我国食品安全水平有非常重要的作用，将会大大提高我国食品安全水平。^[3]

二、我国食品认证体系的建立与发展

我国认证认可工作是在改革开放初期，在计划经济体制下各部门根据各自的职责建立起来的，对各部门履行行政职能和行业管理起到过积极的作用。但受计划经济体制的影响，不同部门各自为政，不同认证体系互不认可，导致多头管理、多重标准、重复认证、重复收费的现象比较普遍。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，也为了适应WTO的要求，国务院于2001年3月决定正式成立国家认监委，并授权统一管理、监督和综合协调全国的认证认可工作。

2002年，国务院办公厅发出《关于加强认证认可工作的通知》，坚持统一规划、强化监管、规范市场、提高效能和与国际接轨的原则，建立在国家认监委统一管理、监督和综合协调下，各有关方面共同实施的工作机制，建立全国统一的国家认可制度和强制性认证与自愿性认证相结合的认证制度，积极推进认证机构及相关机构的改革，逐步实现认证机构的社会化。指导思想明确了国家认监委与各部门在认证认可方面的统一领导和相互协作、共同实施的关系。

国家认监委等九个部门于2003年2月联合下发了《关于建立农产品认证认可工作体系实施意见》的通知，确定了农产品认证工作的重点和主要任务，为统一全国农产品认证认可工作提供了框架性实施方案，对推动农产品认证认可体系的发展和法制建设、维护消费者的权益具有重要意义。为了规范认证认可活动，提高产品、服务的质量和管理水平，促进经济和社会的发展，国务院第18次常务会议2003年8月20日通过《中华人民共和国认证认可条例》，并自2003年11月1日起施行。该《条例》规定，国家实行统一的认证认可监督管理制度。国家对认证认可工作实行在国务院认证认可监督管理部门统一管理、监督和综合协调下，各有关方面共同实施的工作机制；认证认可活动应当遵循客观独立、公开公正、诚实信用的原则；国家鼓励平等互利地开展认证认可国际互认活动。该条例的出台，对促进我国认证认可活动朝着统一、协调、高效、国际化的方向发展具有重要的作用。

我国食品认证形式较多，属于自愿性认证。由国务院有关部门推动的认证主要有无公害农产品认证、有机食品认证和绿色食品认证三种形式。三种认证方式的渊源和发展历程各不相同，适用标准和认证规范程度也有很大差别。体系认证主要是ISO9000、ISO14000和HACCP（危害分析与关键控制点）认证，主要在食品加工企业，特别是部分出口食品加工企业中开展。

三、我国食品认证中存在的问题

我国认证体系发展的时间还不长，在认证体系的完整性和协调性、认证技术和能力、认证的普及程度以及与国际接轨方面还存在较大的差距。具体而言，主要表现在以下几个方面：

1．认证体系严重“残缺”

从国外的情况来看，认证体系是比较完整的。除了认证机构以外，还有认证咨询机构和培训机构。它们是认证机构高效运转的基础，也利于保持认证机构的权威性。目前，我国只有认证机构，没有认证咨询机构和培训机构，缺乏对申请认证的农业企业和农户在标准化生产、科学化管理、规范化申报方面的培训和指导。由于缺乏这方面的支持，很多需要认证的企业和农户无法获得认证。

2．各部门和各地方各自为政

很多认证机构前身是由各行业部门组建，认证过程中不能充分体现第三方认证机构的客观公正性，同时带有明显的行政色彩。由于食品安全是消费者日益重视的问题，于是很多机构随意炒作“安全”、“绿色”、“无公害”等概念，并形成了名目繁多的认证形式。这样的认证机构往往画地为牢，既不承认其他认证机构的结果，自己的结果也不能为他人所接受，与建立统一、开放、竞争、有序的大市场的要求背道而驰。

3．认证专业技术和人才短缺，认证结果缺乏权威性

有的认证机构在人员、资质方面不能满足认证要求，认证水平较差，认证结果缺乏科学基础，自然也就没有权威性。目前国家认证人员注册类别中缺少农业类检查员（审核员）、咨询师和培训师系列，农产品认证专业化队伍难以建立。

4．知识普及程度差

目前，我国公众对认证概念很模糊，认证产品不能得到广泛认同，同时认证中存在的虚假认证使消费者没有对认证产品建立起足够信心。这样，认证市场不能得到充分发育，认证产品所占市场份额极低并且与非认证产品价格差距不大，不能为申请认证企业带来预期经济效益。

5．食品认证与国际接轨程度相当低

受认证技术和水平的制约，在国内认证的结果不能得到国际认可，企业为使产品出口还需高价请国外认证机构进行认证。

第五节　现行食品安全监测体系存在的问题

我国虽然已初步形成食品安全检验检测体系，但食品检验监测机构仍存在着许多突出问题，导致我国对食品安全的状况“家底不清”。目前，我国食品中农药和兽药残留以及生物毒素等的污染状况尚缺乏系统监测资料。更令人担心的是一些对健康危害大而贸易中又十分敏感的污染物，如二咽恶英及其类似物（包括多氯联苯）、氯丙醇和某些真菌毒素的污染状况至今仍然不清楚。之所以出现这种情况，原因有以下几个方面：

一、体系不健全

从检测体系的构成来看，企业的自我检测应当是食品安全检测的主要方式，行业中介检测和政府检测是企业检测的补充。我国主要是政府机构的强制性检验检测，而食品业者自身的检验监测意识不够。一部分企业甚至以制假售假作为获取利润的方式。目前我国相当数量的食品企业不具备产品检验能力，产品出厂不检验。国家质检总局“两查”调查的60085个企业中，有82.5%的企业不具备食品检验能力，没有相应的检验手段，产品出厂完全不检验的占61.9%；其中，小麦粉、酱油、食醋、食用植物油、大米五类食品生产企业对原材料进厂不进行任何形式质量把关的分别占37.8%、28.0%、31.3%、56.2% 和39.4%，出厂前不进行任何形式检验的分别占57.4%、45.2%、45.7%、79.4%和57.6%。我国行业组织还未得到充分发育，检测力量还比较薄弱，其作用也还非常有限。

二、检测方式不合理

从监管方式来看，发达国家通常都建立食品安全例行监测制度，对食品实施从“农田到餐桌”的全过程监管。而我国目前对食品安全监测的投入十分有限，食品质量检验检测体系不健全，传统式、突击式和运动式抽查较多，监管监测工作不能全程化、日常化，导致有害食品生产销售依然普遍。市场准入性检测费用大都由食品生产者或经营者支付，既影响了政府监督职能的发挥，又增加了成本。

三、重“尾”轻“头”，起不到源头控制的作用

从监管环节来看，目前监管的重点放在最终产品监督上，对过程控制还不够重视。从监管对象来看，管理检查的大都是好企业，没有人愿意监管不合规范的企业，对分散的农户的食品的监管，更是无人问津。从地域分布来看，现有质检机构在各地分布不均衡。特别是中西部地区食品安全监测体系的建设滞后，面向广大市场准入急需的地（市）级和县级基层综合性食品检测机构几乎是空白。从检测对象来看，现有的检测机构数量与社会需求尚存在较大差距，特别是食品中农药、兽药残留等安全类检测机构的数量和检测能力均不能满足目前我国食品安全监管的需要。

四、部门分割，机构重复，互不认账，浪费资源

1．不同部门各自执法，口径不统一

目前，农业、卫生、质检和工商四个部门各自执法。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，农业部门管行业规范，工商部门管违规经营，质检部门查质量标准。在实施食品卫生质量抽检方面，四家检测机构都有权依据法律的规定，各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检；在信息公布方面，四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果；在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。虽然监管如此密集，成本巨大，然而成效并不明显。(www.daowen.com)

2．不同部门检测结果差异较大

由于依据不一，对于食品卫生和食品质量问题的检测结果，部门之间差异较大。例如，卫生部2002年公布了2001年对全国粮食、植物油食品添加剂等21类定型包装和散装食品的检验结果，认为全国食品卫生检测平均合格率高达88.6%。而根据质检总局2002年对全国米、面、油、酱油、醋五类食品的质量抽查和质量保障条件调查，发现64%的出厂产品检验不合格或没有进行检验，25%的厂家没有相关标准或不执行标准。其中，酱油合格率仅略超过31%，醋的合格率仅为47%左右，植物油合格率为79%，大米合格率为85%。

3．食品安全检测机构低水平重复建设严重

我国食品安全检验监测机构数量众多，总体具有一定实力，但由于检验机构分属不同部门，缺乏统一的发展规划，低水平重复建设情况比较普遍。各部门竞相购置检测设备，并有愈演愈烈之势。各级质量技术监督、检验检疫、农业、商贸、卫生防疫及疫病控制、工商、环保部门，以及科研院所、大专院校及企业都设有食品检验监测机构。这些机构相互交流不多，工作不协调，检测数据不能共享，影响了检验检测体系整体作用的发挥。近年来，农业、卫生、工商等部门都投入大量资金购置了相同或相近的检测设备，造成设备利用率不高，严重浪费资源。

五、支撑保障体系不完善

1．标准数量不足，质量不高，配套性差

我国现有与食品有关的国家标准、行业标准所涉及的食品种类与我国上市产品的检验需要相比严重滞后。现有的食品安全标准有相当部分已过时，其中的参数设置以及指标要求不尽合理，与国际标准难以接轨。产品质量标准与检测方法标准的配套性差，检测方法标准缺乏。由于标准的不合理以及有很多项目不能检验，造成了我国食品在进出口贸易方面处于不利局面。

2．食品安全管理的法律依据不足

我国现有法律法规体系中还缺少一部专门针对食品安全监管的法律法规，现有的《食品卫生法》和《产品质量法》均不能涵盖食品的监督管理。

3．检测手段落后，缺乏速检方法和手段

我国食品检验检测仪器设备数量虽多，但多为小型和常规设备，自动化和精密程度较低。拥有原子吸收仪、气（液）相色谱仪、气质联用仪等先进仪器设备的检验机构不多。质量检验机构受经费限制，设备维护和更新的投入不能得到完全保障，一些国家质检中心还处于用20世纪七八十年代的仪器设备，检测90年代末产品的落后状况。检验设备落后已成为检验机构扩大规模、提高水平的“瓶颈”。由于缺乏速检方法和手段，不仅抑制了食品检验检测体系效率的提高，甚至造成不得不放弃严格检验的程序。

4．检验监测技术落后，缺乏对可操作技术的掌握

与国外同类质检机构相比，我国质检机构的检测能力亟待提高。国外的农业环境质检机构在大气、水、土壤和污染源等方面的可检测项目有680个左右，而我国同类质检机构能检项目约140个，差距明显。我国现有的质检机构缺乏相应的技术储备和适应市场需求的应变能力，缺乏对可操作技术的掌握。迫切需要在加强引进和消化国外先进检测技术及方法的基础上，结合中国实际情况，研究制定适合不同层次检测的技术和方法，并形成一定规模的技术储备，缩小与国外发达国家检测技术水平的差距。

5．专业人员素质亟待提高

食品质量检验是一项涉及多门学科，科学性、技术性都很强的工作。然而由于长期以来对从事食品检验检测人员没有一定的资质要求，造成了目前食品检验人员素质参差不齐的状况。

第六节　我国食品安全典型案例分析

一、安徽阜阳“杀人”奶粉事件

2004年4月以及其后数月，全国及世界各主要媒体纷纷以《阜阳惊现“杀人”奶粉》、《中国劣质奶粉致大量婴儿死亡》等夺目标题，从不同角度详细报道我国安徽省阜阳市的劣质奶粉事件，内容大致是：

2004年4月前，大量营养素含量全面低下的劣质婴儿奶粉通过郑州、合肥和阜阳等地批发市场流入阜阳农村销售点。经过检测，在这些奶粉中，绝大部分的蛋白质含量仅为2%～3%，还有的奶粉蛋白质含量只有0.37%，钙、磷、锌、铁等含量也普遍不合格，奶粉基本没有营养可言，比米汤还要差。这些劣质奶粉在生产时故意在产品中掺入大量的不含任何牛奶成分的廉价原料，通常用糊精等掺入制成。劣质奶粉导致婴儿生长发育停滞，免疫力低下，进而并发多种疾病甚至死亡。阜阳市发生了189例婴儿患轻中度营养不良、13名婴儿死亡的恶性事件，在国内外造成恶劣影响，使世人对中国食品安全的信心遭受重创。

在这起震惊全国的劣质奶粉事件中，共有19名涉案人员被逮捕，其中有7人被移送检察机关起诉。

（一）事件所反映出的食品安全监管的问题

1．产地和销地之间的监管欠缺协调，监管环节不连贯

阜阳的劣质奶粉大都来自外地，地区限制使工商部门在封堵源头方面无能为力。阜阳的劣质奶粉都是由外地流入的，要想从源头加以遏制，就涉及管理权限问题。根据阜阳市工商局公平交易局副局长所说，他们只能从奶粉包装上了解企业所在地，然后联系当地工商部门协助调查。但是，许多包装上标示的厂址和电话根本不存在。因此监管的链条就从中折断，如果产地的质量监察部门能从源头上把关让这些劣质奶粉不能“出生”，如果流通中销地工商部门和产地的工商部门能真正联起手来，坚决追查，如果生产环节的监管和流通环节的监管（无论是产地还是销地）有一个好的协调和信息传递机制，那么这样的人间悲剧都不会如此上演，或者危害的面能更小一些。

2．流通环节监管职权重叠，谋取部门利益现象严重

就在阜阳劣质奶粉如同过街老鼠人人喊打的时候，一地竟然报出两家执法单位在查处假奶粉时大打出手的闹剧。据2005年2月3日大河报网络版报道：2005年1月31日，郑州市工商局的8名执法人员与该市卫生防疫站的数名执法人员在一家副食店门口厮打起来。郑州市警方调查后发现，两家单位的执法人员之所以当街群殴，原来是争该谁查处一箱有质量问题嫌疑的奶粉。

流通领域的食品质量究竟该哪个部门监管？当地工商部门的负责人依据的是《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，该文件明确规定，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。卫生部门的负责人依据的是卫生部转发的中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》，该文件明确规定：“卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管。”卫生部门的人员认为这意味着他们有权对流通领域食品进行监管。

各有各的依据，各自又都是在执法，看似合理的背后却隐藏着不合理的地方：卫生部门监管到底是对食品流通领域场地的卫生、从业人员健康证的办理等进行监管，还是也包括对产品质量监管呢？如果是前者，那么卫生部门执法部门为什么要越权？其实道理很简单，在一些地方把查处假冒伪劣商品当成是“唐僧肉”，谁都想罚一笔，为部门或职工谋取利益，因此一些监管部门在收费、罚款上积极踊跃，甚至是越位。如果是后者，那么说明部门之间缺乏明确的分工，部门分割严重，政出多头，中央部委的本位主义造成了基层执法的窘境。

3．地方保护主义在一定程度上默许和纵容制假企业的存在

生产劣质奶粉的厂家为什么能够生存？一来它们十分隐蔽，二来很可能与地方保护有关。一些乡镇企业注册资金只有几十万元，起个好听的名字包装一下就成了“名企”。地方政府只要企业按时缴纳税金，很少过问产品质量。这些年一些地方把打假变成了假打，追求财政收入，追求政府的政绩。

4．成本与收益的衡量：造假者的利益驱动器

制假售假成本过低也是食品安全亮起红灯的重要原因。应当对制假、售假者处以高额的惩罚性罚款，将赔偿金支付给消费者个人。要提高不法商人制假售假坑害消费者的成本，用高额赔偿处罚到让他们不敢再犯为止。目前，除《消费者权益保护法》第49条规定“经营者因欺诈造成消费者损失的，增加赔偿金额为消费者购买商品或接受服务费用一倍的赔偿”外，中国缺乏单独的惩罚性赔偿制度，法律规定只对实际损失进行赔偿。这让大多数受害消费者“自认倒霉”，而在客观上又纵容了不法商人。

据阜阳市工商部门公平交易局副局长介绍，他们在办理赔付投诉时依据的是《消费者权益保护法》，赔付额度一般止于5000～6000元，若是患者要求赔付的数额高于这个标准，他们是没有权限的，一般会建议受害者向法院提请诉讼。

在这次事件调查中，一位从事奶粉批发多年的经营户向记者算了这样的一笔账：经营中，低档正牌奶粉利润较薄，平均一箱奶粉只有四五十元，雀巢等高端奶粉的利润才会达到八九十元，而一些假冒奶粉的利润也可达到六七十元，并且因为价格低，销售很快，所获收益也非常可观，像他所经营的这个约20平方米的店铺，一年下来仅奶粉一项就有五六十万元的收益，其中销售假冒奶粉可占三成以上。

5．重事后打击，轻平时防范——食品安全监管机制的本末倒置

“阜阳劣质奶粉”事件最初是被中央媒体披露的，继而受到我国中央政府高度重视，温家宝总理要求严肃追究相关人员责任。随后，由国家食品药品监督管理局局长带队，公安部、监察部、卫生部、质检总局、工商总局等部门参加的国务院调查组抵达安徽阜阳，数天后即公布了初步调查结果。从销地、产地齐抓共管一下子将这些奶粉驱逐出市场。令人反思的是，这种灭火式的处理方法并不能从根本上铲除火灾隐患，一定还要等下一次发生火灾造成损失再来一次灭火吗？“天天防火，夜夜防盗”——妇孺皆知的道理。笔者通过上网查找资料发现，阜阳劣质奶粉事件以后，安徽亳州、河南郑州、福建厦门、湖南株洲等地又发现劣质奶粉，由于危害性较轻和媒体关注度下降，已经不再像阜阳事件那样引起重视。另外，中国的媒体又一次显示了它的力量，同时也反映出了中国的一种独特的监督模式——“媒体监督和舆论监督”，这是中国百姓的幸抑或不幸？

6．农村市场：食品监管的盲区

在这次事件中，我们看到，劣质奶粉所侵害的大多是农村的婴幼儿。受到收入水平、信息传递等因素的约束，农村居民成为这场博弈中的真正的弱势群体。农民自身的封闭性和维权意识淡薄，更给不法经销商和厂商提供了生存空间。当阜阳奶粉事件震惊全国的时候，市民几乎都知道劣质奶粉害人的事。可在农村，相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸，因为在一些贫困落后地方电视还是一种奢侈品，网络简直是天外来物，现代信息传递的渠道在部分农村地区中断。

低收入者和农民——这些弱势群体的利益保护更多地要依赖政府的监管部门给予保证，但是我们看到，对于一些搞游击战术的推销商和经销商，工商局有关领导表示无能为力。而且，阜阳实行市场准入制，并不妨碍劣质奶粉流入其他农村市场。

7．重人治轻法治，法律法规执行难的问题严重凸显

在我国现行的行政体制内，重人治轻法治，有领导重视，有领导批示，事情很快就能得到很好的解决，而不顾事前是否有相关的法律法规。尽管我国食品安全领域有很多的法律法规和政策性文件，但这些政策能落到实处的能有多少？因此，食品安全领域的法制完善不仅仅是停留在立法的环节，而应该是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

（二）安徽阜阳“杀人”奶粉事件的几点启示

启示一：当前建立跨地区、跨部门的信息资源共享平台和案件深挖机制已是当务之急。如果管流通市场的工商行政管理部门和管生产的技术监督、食品监督部门间互通信息，遏制劣质奶粉会容易得多。

启示二：当前中国食品安全执法主体面临着两大难题：一是执法监督体制尚未完全理顺，职责分工不明；二是各部门在食品安全制度建设，检验、监测体系建设，风险分析、风险控制体系建设中缺乏统一协调和统筹规划。

二、“苏丹红”^[4]事件

2005年2月18日，英国食品标准署就食用添加苏丹红色素的食品向消费者发出警告，并在其网站上公布了亨氏、联合利华等30家企业生产的可能含有苏丹红一号的359个品牌的食品。截至2月21日，清单上的产品增加到了419种，很快该清单上的产品又扩大到618种，这些产品包括虾色拉、泡面、熟肉、馅饼、辣椒粉、调味酱等。英国食品标准署不仅要求立即召回这些产品，而且还要求销售这些产品的商家立即将其下架，否则追究法律责任。此消息一经传出，全球哗然，并引起中国的高度关注。2月23日，中国也对苏丹红一号下达了追杀令，一个星期后，含有苏丹红一号的食品首先在北京被查获，由此揭开了中国对苏丹红一号实行从生产、流通、餐饮各环节拉网式围剿行动的序幕。3月29日，国家质检总局和国家标准委正式发布《食品中苏丹红染料的检测方法————高效液相色谱法》国家标准。3月30日上午，包括腐乳、榨菜、鲜辣酱在内的25种涉“红”产品又被北京市食品安全办责令下架。这是继3月17日查出广东亨氏美味源、肯德基、桂林花桥食品有限公司、长沙坛坛乡调味食品有限公司、厦门市呱呱食品有限公司产品含苏丹红一号的又一重大成果。消费者在为标准以迅雷不及掩耳之势出台而叫好的同时，更为食品监管中存在的种种问题而担心。因为毒奶粉、毒大米及巨能钙风波都是在职能部门没有任何警示的情况下被迫曝光的。

（一）事件反映的食品监管中存在的问题

1．企业最大化的利润追求，其行为会危及到食品安全

一些依靠公平竞争不能在市场中打开销路、赢得认可的企业，在监管乏力的情况下，难免瞒天过海。在长达近一个月的苏丹红一号围剿风暴中，在中国市场上，竟无一家企业主动向消费者发布警示、向执法部门通报情况，有的只是刻意的隐瞒，百般的狡辩，千方百计地推卸责任。苏丹红一号事件还表明，我们整个食品行业安全意识的薄弱。在我国对苏丹红一号发出追杀令后头几天，一些行业协会的负责人以及行业专家就众口一词下结论说，苏丹红一号仅在个别国家检出，国内既没有企业制造苏丹红一号色素，也没有食品企业添加苏丹红一号色素。在问及未经具体调查为什么就可以作出这样的结论时，中国调味品行业协会有关负责人的答案“语出惊人”：因为之前我国调味品生产企业从未被允许使用苏丹红一号作为食品添加剂。事实上，直到2005年3月7日，有关行业协会才对外发出紧急通知，要求各地餐饮单位立即停止使用含有苏丹红一号的食品，努力把有害物污染限制在最小范围。倘若职能机构囿于某种利益，对企业对地方财政是否有贡献、查处会不会将头面人物牵涉进去，抑或还没直接的法规条文对相关行为作界定等问题瞻前顾后，互相推诿，多一事不如少一事，真不知道还有多少“苏丹红”会重来。

2．检测标准和方法严重滞后

早在1996年，我国出台的《食品添加剂使用卫生标准》就规定，禁止将苏丹红一号作为食品添加剂用于食品生产。由于苏丹红一号具有毒性较强的致癌物，自1995年以来，欧盟和其他一些国家已开始禁止在食品中添加“苏丹红一号”染色剂。1996年，我国出台的《食品添加剂使用卫生标准》就规定，苏丹红绝对禁止用于食品生产。既如此，为何苏丹红一号仍然大量存在于我们的食品中呢？

首次因“苏丹红一号”而引发的食品召回事件发生在2003年6月。当时，法国发现英国某公司出产的辣椒制品中含有苏丹红一号，因此要求其立即召回这种产品。尽管那次的召回行动规模不及英国的这一次，但是它却改写了欧盟的进出口条例。^[5]2004年6月14日，英国食品标准管理局也曾向消费者和贸易机构发出有关苏丹红一号的警示，重申严禁使用含有潜在致癌物、禁用产品目录中的“苏丹红一号”。

但是，这两次苏丹红一号事件似乎并没有引起我国有关方面的高度重视，因为此后我国一如既往，既没有要求他国的相应产品在进入中国时要出具不含“苏丹红一号”的证明，更没有将其列为常规的检测项目。令人不解的是，既然我国《食品添加剂使用卫生标准》早就规定苏丹红绝对禁止用于食品生产，却从来没有要求企业做过相关的检测。

根据央视国际的报道，中南地区最大的国家级综合实验室武汉质量检验所化验室主任曾爱民透露，尽管我国在1996年就出台了《食品添加剂使用卫生标准》，禁止把苏丹红一号作为食品添加剂使用，但在他十余年的从业过程中，从来没有进行过苏丹红的检测，也没有任何单位提出过进行苏丹红检测的申请，事实上就连曾爱民自己都没有见过苏丹红的标样。很多监管部门的官员坦承，如果这次不是因为英国出现了苏丹红事件，他们甚至从未听说过“苏丹红”这个名词，真让人有点匪夷所思。尤其令人感到吃惊的是，在目前苏丹红一号已成过街老鼠人人喊打之时，即使有关部门查出了苏丹红一号原料及含有苏丹红一号的产品，也无法立即对其进行立案调查，这给查处工作带来一定的困难。

而质检部门认为，目前国家还没有出台统一的检测方法和标准，这给检验苏丹红一号出报告上带来了判定依据上的不足，因此目前他们还没有能力出具检测报告。而一些商家在自己的产品被查出问题之后也是抓住这点不放，宣称“食品安全检验报告上从来没有苏丹红这个指标”、“关于苏丹红的定性，国家还没有出具官方的材料”。

禁而不查，查而无标准可循，无法可依，这使得苏丹红一号在我国明令禁止其作为食品添加剂使用的情况下，依然作为食品添加剂在食品中暗藏达10年之久，同时也给今日的执法查处工作带来尴尬。

3．监管思路的不到位、处理问题的简单化以及监管过程中的若干漏洞

苏丹红一号这种严重危害人们身体健康的致癌物在被我国有关法规禁止达10年之后才因为英国的召回而开始对其进行查处，不知道这是中国人的幸运还是不幸？事实上，时至今日，我们也没有看到有关部门像英国食品标准署那样随时对各地查出的问题食品发布消费警示。

从2005年2月18日英国食品标准署发布召回令到2月23日国家质检总局发出追杀令，时间间隔只有5天，应该说，面对苏丹红一号，我国的反应还是比较神速的。但是，我们也应该看到，在快速反应之后，我们却迟迟未见苏丹红一号的踪影，为什么？

2005年3月1日，国家质检总局法规司的一位官员在“央视3·15晚会”新闻发布会现场回答记者提问时说，在获悉英国食品监管部门已对含有苏丹红一号的几百种食品采取下架和召回行动之后，国家质检总局立即向全国发出通报，并立刻在口岸上对通报中提到的有关厂商，像亨氏，严查严管，看有没有含有苏丹红的食品流入到中国境内，检查的结果是没有发现苏丹红一号。对于国内的情况，这位官员介绍说，国家质检总局和国家标准化管理委员会对食品添加剂有一个专门的国家强制标准，按照这个标准，我国是禁止使用苏丹红一号的，而根据国家质检总局当时从北京、上海、广东一些大城市得到的反馈是，就一般情况而言，麦当劳、肯德基、比萨等洋快餐，严格来讲都是在中国国内生产的，目前也没有发现“苏丹红一号”。从这位官员的讲话里，我们看到，面对苏丹红，我们的食品安全意识还不够强，我们织就的食品安全网还不够密，我们对于处理像苏丹红这样突发性的事件不仅知识欠缺，而且经验不足。

4．多头管理令苏丹红溜出监管

苏丹红事件说明，中国的食品安全之战，目前还停留在哪里出现“敌情”，就在哪里开辟战场的被动“防御阶段”。同时也说明，我国目前的食品安全规定都比较粗放，缺乏具体的评判标准，还缺少一个更为完善的食品安全法规。此外，目前食品卫生管理部门的主要工作，仅限于对报送样品进行检查，很少直接到市场上进行抽查，这导致了食品生产企业的屡屡跟风。

正是我国相关职能部门的管理空隙给了苏丹红以生存机会。据介绍，对食品添加剂的管理，最早由原轻工部的食品局专门负责，后来，国家对食品的检验职能调整分工：进出口食品要经过出入境检验检疫局检测；企业生产的食品，出厂要经过质量技术监督局检测；而卫生、农业等部门也关注食品安全。食品安全多头监管的局面导致一些领域重复检测，而一些领域得不到检测。

（二）“苏丹红”事件的几点启示

启示一：国内建立新的食品安全预警反应机制已经迫在眉睫。

这是继2004年劣质奶粉事件以后又一个比较有影响的食品安全事件，我国目前的食品安全预警和应急机制应该尽快从“硬件”和“软件”两个方面加强：在“硬件”方面，要完善食品安全的评价标准。国家虽然出台了不少标准，但是有些标准就目前的社会发展来看，已经太老了，在这方面，我们国家必须考虑尽快与发达国家接轨。此外，食品安全检验技术应该提高，这种技术起码应该可以保证对市场上的各类食品进行迅速和准确的检验。

启示二：执法与技术：食品监管中两手都要硬。

在“软件”方面，国家整体执法队伍的素质亟待提高，国家应该对执法人员加强培训，从技术和经验两个方面提高他们对食品安全的检验和反应能力。同时，国家的食品安全和卫生防疫预警机制以及相关应急制度的建立，应该“依据老百姓和政府两个主体都能接受的标准”。同时，国家有关部门应该培养国内食品企业做“全面质量控制”的意识，要对一个未面世产品在市场规划期就开始做质量控制，这个控制期一直要持续到产品在消费者手中失去使用价值为止。

启示三：需要清查食品安全监管链条的漏洞。

此次苏丹红事件，消费者很关注，政府也很重视，最关注的应该是国家质检总局，因为根据目前政府的职能部门划分，农业部主管农产品的生产环节，工商部门管产品的流通，卫生部抓流通领域，质检部门管食品加工，而此次事件正好属于食品加工范畴。

跳出事件看食品安全，食品安全监管应该是一个完整的监管链条：产品在生产的时候应该有一个生产标准，在进入市场的时候应该有一个市场准入制度作为衔接，另外在流通过程中受到全程的监管，在消费的时候应看它对消费者有没有带来危害，在产生危害时应该采取哪些补救措施等。从此次事件看，我们的补救措施做得很好。但是为什么那么多部门在管、在查，结果食品安全问题还是层出不穷呢？关键在于我国的产品从生产到餐桌没有全程的监控。

达尔文说过，就人和动物的区别而言，只有道德感或者说良心才是意义最大的。也正是从这个意义上说，从猿到人的进程尚未完成。现代社会，仅靠道德或良心来维持良好的社会秩序是不够的，靠“头上三尺有神明”的宣誓是无能为力的。为了对付假冒伪劣，人们已经付出了高昂的代价，人们更希望社会能够为基本生存和发展提供公共产品。工商、质监、卫生、农业、药监、商务等许许多多的行政执法部门，应该更高效、更廉洁、更尽责，应该保证公共产品的消费。

【注释】

[1]全国人大十届一次会议文件，关于国务院机构改革方案的说明。

[2]2004年11月，在北京举行的“全球食品安全论坛”上，竟然没有一位中国知名食品企业老总参加，这样一个由官方主办的论坛，如此高的规格而且与食品行业密切相关的“食品安全论坛”竟不被中国的企业家所关注。

[3]为了从源头上确保食品安全，2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》下发以后，国家标准委员会会同国家发展改革委员会、农业部、商务部、卫生部、质检总局和国家食品药品监督管理局成立了食品安全标准体系建设领导小组，并设立了办公室，共同推进《全国食品标准2004～2005年发展计划》的实施。目前我国已下达了115项食品国家标准的修订计划，随着各项计划的实现，一个比较完善的食品标准新体系于2006年建成。

[4]“苏丹红一号”色素是一种人造化学制剂，全球多数国家都禁止将其用于食品生产。这种色素常用于工业方面，比如溶解剂、机油和鞋油等产品的染色。科学家通过实验发现，“苏丹红一号”会导致鼠类患癌，它在人类肝细胞研究中也显示出可能致癌的特性。

[5]欧盟规定，从2003年7月起，凡进入欧盟各国的辣椒粉都要出具不含“苏丹红一号”的证明。