第七章　食品安全政府监管的理论分析

第一节　外部性理论与食品安全管制

一、外部性的含义

市场经济的外部性，是指一定的经济行为对外部产生影响，造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的方向不同，外部性可分为正的外部性（Positive Externalities）与负的外部性（Negative Externalities）。正的外部性是指一种经济行为对外部造成积极影响，使他人和社会成本减少，收益增加，即外部经济。负的外部性是指一种经济行为对外部造成消极影响，使他人和社会成本增加，收益减少，即外部不经济。

二、食品安全的外部性问题

食品安全的外部性主要体现在两个方面：

一是生产、销售安全食品的厂商对消费者和生产、销售不安全食品的厂商产生的正外部性。

对消费者而言，生产、销售安全食品的厂商所生产、销售的符合卫生、质量标准的安全食品，不仅可以解决消费者的饥、渴问题，还会给消费者带来消费安全食品的信任感、愉悦感等正外部性。

对生产、销售不安全食品的厂商而言，由于长期生产、销售安全食品的厂商所生产、销售的符合卫生、质量标准的安全食品，在广大消费者中产生了信任感、愉悦感甚至是美誉度，因此，当消费者不能准确区分安全食品与否时，生产、销售不安全食品的厂商就可以利用消费者对安全食品企业和品牌已形成的信任感、愉悦感和美誉度，以次充好，以假充真，获取不法利益。生产、销售不安全食品的厂商由此获得的不法利益，就是生产、销售安全食品的厂商对生产、销售不安全食品的厂商的正的外部性在起作用。

二是生产、销售不安全食品的厂商对消费者和生产、销售安全食品的厂商产生的负外部性。

对消费者而言，生产、销售不安全食品的厂商生产、销售的不符合卫生、质量标准的非安全食品，不仅不能达到安全食品的正常食用功能，而且还会给消费者带来如身体健康的损坏、生命安全的威胁、心理上产生的不信任甚至是恐慌等负外部性。

对生产、销售安全食品的厂商而言，由于生产、销售不安全食品的厂商所生产、销售的不符合卫生、质量标准的非安全食品，在广大消费者中产生了对所有同类食品的怀疑、不信任，甚至是恐慌，这就势必影响生产、销售同类安全食品的厂商的生产和销售，从而损害生产、销售安全食品的厂商的合法利益，导致出现负外部性。

三、食品安全的外部性与食品安全监管

解决食品生产、销售中生产、销售安全食品的厂商对生产、销售不安全食品的厂商产生的正的外部性和生产、销售不安全食品的厂商对消费者、生产销售安全食品的厂商产生的负的外部性，只靠市场的力量是不够的。因为外部性是非排他的，如果仅仅依靠价格等市场机制，不法食品生产、销售厂商不仅不会承担给消费者身体健康、生命安全和生产、销售安全食品的厂商的合法权益带来损害的机会成本，反而还会获取生产、销售安全食品的厂商给其带来的边际收益。要克服食品生产、销售过程中的外部性，就必须依靠政府管制，必须求助于政府这只“看得见的手”。可以说，食品生产、销售中的外部性造成的市场失灵是实行政府食品安全管制的必要条件。

第二节　信息不对称理论与食品安全监管

信息不对称现象是指交易双方占有的有关交易的信息不均衡，一方比另一方占有较多的信息，处于信息优势地位，而另一方则占有较少的信息，处于信息劣势地位。经济学研究表明，存在市场交易的地方，都不同程度地存在信息不对称问题。商品市场就是典型的例子。商品市场的交易者一般由生产者、销售者和消费者组成。其中，生产者一般只生产少数几种产品，能够充分掌握自己所生产产品的过程、质量、性能和成本等方面的真实信息，对销售者和消费者而言，明显处于信息优势地位。销售者虽然不可能像生产者那样占有第一手的完全、充分的产品信息，但经过多年的销售活动，对自己所经营商品的质量、可靠性、性能价格比等也有相当的了解，这对消费者而言，就形成了较大的信息优势。对于消费者而言，日常生活面对林林总总商品的交易，想要成为方方面面的专家几乎是不可能的，即使买者有搞清所有事情的愿望，也会由于时间、精力、物力等因素的限制，即交易成本过高而无法实现。由此，在商品市场上，消费者完全处于信息劣势地位。

一、食品交易市场中的信息不对称现象

食品作为一种特殊的商品，其生产、销售过程中的信息不对称现象更为突出。学者尼尔逊（Nelson）按消费者获取商品质量信息的途径，将所有商品分为三类，即搜寻品（Search Products）、经验品（Experience Products）和信用品（Credit Products）。搜寻品是指购买前消费者就能大致掌握较充分质量信息的商品，如服装、家具等。经验品是指只有购买使用后才能判断其质量的商品，如电脑、空调、照相机等。信用品是指购买使用后也不能准确判断其品质的商品，如药品等。

食品兼具搜寻品、经验品、信用品的三重特征。食品的搜寻品特征主要指消费者在购买之前就能够直接了解到关于食品安全的部分信息，如食品的颜色、光泽、大小、肥瘦、品牌、商标、包装、价格、产地等。食品的经验品特征主要指消费者只有在亲身食用之后才能了解到关于食品安全的部分信息，如食品的新鲜程度、口感、味道等。食品的信用品特征主要指消费者在亲身食用后也无法了解的关于食品安全的部分信息，如农药、兽药残留指标、重金属含量指标、菌类总数、是否含有抗生素和激素、各种营养元素是否达标等。

对食品的搜寻品特征，消费者可以凭经验直接从市场上获得，除了假冒商品外，出现信息不对称的可能性较小。而食品的经验品特征尤其是信用品特征则存在严重的信息不对称现象。如农民知道农作物种植、养殖过程中农药、兽药的使用情况，而食品加工企业和消费者却不知道；食品加工企业知道食品加工过程中的各种添加剂、营养剂的使用情况和加工质量控制过程，而食品销售者和消费者却不知道；食品批发零售商知道食品在储运和销售过程中的质量保障情况，而广大消费者却不知道等。

二、食品安全信息的不对称与食品安全监管

由于食品作为搜寻品出现信息不对称的可能性较小，消费者可以凭经验保护自己，市场一般不会出现失控现象。对此，可主要依靠市场调节，政府需要做的仅仅是对食品广告、商标等的管制，以防止假冒食品出现。

与食品作为搜寻品出现信息不对称现象导致的后果不同，食品作为经验品特征和信用品特征导致的信息不对称现象，则均可导致市场的混乱，给消费者带来损害。要减少食品作为经验品和信用品的信息不对称，防止市场混乱，避免损害消费者利益，就必须实行政府管制。

由于消费者受自身专业水平的限制和食品检测成本的制约，即使在食用食品后，也没有能力对食品的信用品特征做出判断，只有听任食品生产者和销售者的单方面介绍和宣传，处于绝对弱势地位。因此，市场调节在食品作为信用品出现的信息不对称现象面前变得完全无能为力。政府食品安全管制正是要弥补这一市场不足，缓解食品作为信用品特征出现的信息不对称是政府食品安全管制的重点。

三、食品安全信息不对称现象下的逆向选择机制与食品安全监管(www.daowen.com)

食品作为经验品和信用品出现的信息不对称现象对市场的扰乱和冲击，主要通过信息不对称条件下劣质食品驱逐优质食品的逆向选择机制来实现。

逆向选择的经典案例是阿克洛夫设计的以二手车为例的次货市场模型。在这一模型中，逆向选择是指由于买卖双方对旧车质量信息的不对称导致这样的结果出现：质量较好的二手车退出市场，只留下质量低劣的二手车充斥市场。这一模型从根本上揭示了市场交易中由于信息不对称引起的劣质产品驱逐优质产品的逆向选择机制。日常生活中人们时有耳闻的一些名牌优质食品，由于大量的同类假冒伪劣食品的出现而经营困难，甚至破产倒闭，就是典型的劣质食品驱逐优质食品的现象。政府食品安全管制恰恰是通过在全社会定期或不定期公布食品卫生、质量监测信息等手段，来缓解食品市场上的信息不对称现象，以此解决劣质食品驱逐优质食品的逆向选择问题。

四、食品安全信息不对称现象下的道德风险问题与食品安全监管

道德风险这一概念，最初是在研究保险合同时提出的。其原意是指某些人在购买保险、签订保险合同后，产生依赖心理或麻痹大意思想，在主观上降低了防范风险的努力程度，从而使风险发生的概率加大，使保险公司蒙受损失。食品市场中同样存在道德风险问题。这里所指的道德风险是指，每一个市场交易主体都具有机会主义和谋取不当利润的动机以及由此产生的相关行为。如前述由于食品交易过程中的信息不对称，食品生产者、销售者为了自己获得利润往往产生机会主义的动机和行为，导致道德风险问题。食品交易中的道德风险问题表现为多种形式，轻者片面夸大食品质量，重者放任或者人为增加食品不安全因素，甚至直接生产、销售假冒伪劣食品，严重损害消费者利益。抑制社会和经济中的道德风险问题，根本手段在于强化制度约束。市场经济是法制经济，更是制度经济，政府食品安全监管正是通过一系列强制性的管制政策和手段，强化对食品生产、销售者个人利益最大化的制度约束，使之形成正确的价值取向和价值判断，做出符合社会总体利益的行为，从而从根本上消除食品安全领域的道德风险问题。

对于公众而言，发现不安全食品的途径主要有政府食品安全部门的调查结论、食品生产和销售企业的主动报告和消费者或相关新闻媒体的揭露三种。其中消费者或新闻媒体的揭露具有太大的偶然性而难以依赖，而如果依靠食品企业的主动报告也难免要求企业有很好的诚信素质。政府作为企业纳税人的“守夜人”，担当食品安全保障的责任责无旁贷。政府对食品的安全调查既是政府的职责，也是最有资格的权威的调查。同时，一国政府也应该建立及时、透明的食品安全信息网络，尽最大努力消除食品交易过程中的信息不对称问题。

五、转轨经济条件下的信息约束问题与食品安全监管

中国处于由计划经济向市场经济的转轨时期，经历着由封闭走向开放的过程，存在一般性的信息约束问题，而信号传递过程中经济主体之间的侵权获利致使产生人为的信息不对称与失真现象。政府体系中的不协调与官僚主义、地方保护主义等因素加剧了食品信息传递的凝滞甚至信息真实性的扭曲。我国中小食品生产者、经营者多，市场透明度较低，信息传播和扩散速度较慢，失信的经济主体即使在某个地方、某个市场被甄别和逐出，却改头换面进入另一地方、另一市场继续谋取利益。

第三节　公共产品理论与食品安全监管

一、公共产品的含义

公共产品（Public Goods）主要指那些在消费上具有非竞争性或非排他性的物品。非竞争性，是指一个人对某一物品的消费不会影响和减少他人对该物品的消费。非排他性，是指消费者在消费某一物品时，不能够排除、阻止和影响其他人对该物品的消费。

对公共产品的认识和含义阐释是与政府和市场的关系的理论探讨紧密联系在一起的。从古典经济学自由主义对“政府——守夜人”的角色定位，到凯恩斯主义的政府全面干预角色的转换，再到新自由主义经济学的适度政府干预角色，尽管政府作用的最佳范围在理论界始终没有形成统一的认识，但其中有一个共识就是，公共产品必须由政府来组织提供。^[1]这是因为，由于公共产品具有非竞争和非排他的共享特征，在其供给上往往出现“搭便车”现象，即作为理性的经济人，缺乏主动提供公共产品的动力，市场机制难以在公共产品的提供上起作用，公共产品的需求与供给无法通过市场机制实现自我调节。

二、食品安全的公共产品属性

食品安全的公共产品属性主要体现在以下几个方面：

首先，食品安全不仅影响消费者个体的身体健康，而且随着经济的发展、食品新技术的应用、新的食品安全风险因子的出现以及贸易的全球化，食品安全日益成为一个国家乃至整个世界面临的一个带有根本性的公共卫生问题。而公共卫生，无论在经济学领域，还是在公共行政学领域，无论对政府干预理论来说，还是对自由主义经济理论来说，都毫无争议地被认为是政府必须提供的经典的公共产品之一。

其次，食品安全信息也是公共产品。如前所述，由于食品生产、销售者的信息垄断和消费者的信息搜寻成本制约，消费者和食品的生产、销售者处于信息不对称的状态，因而需要政府在这里组织提供一个最重要的公共产品——信息服务，即政府利用其所处的特殊地位，通过强制性的法律法规和制度，迫使食品生产、销售者如实公布其食品的真实卫生、质量、安全方面的信息。通过建立公共食品安全监测体系，定期监督，并将监测信息公之于众，由此提高全社会的信息分享程度，使消费者知情，从而从制度层面降低消费者的交易成本和健康风险，避免由于信息不完全而造成的无效率。

最后，在恐怖势力猖獗、世界动荡不安的环境下，食品安全已成为国家安全这一公共产品的重要组成部分。保障国家食品安全，防止恐怖、犯罪分子等不法势力利用食品制造社会突发事件，维护社会和谐，是各国政府义不容辞的责任。

三、食品安全的公共产品属性与食品安全监管

正是由于食品安全具有如上公共产品属性，而市场机制在公共产品的提供上又往往难以有效发挥作用，因此食品安全这一公共产品的提供就成为各国政府的重要责任。实际上，政府食品安全监管行为本身就是一种公共产品。政府食品安全监管不是针对某一个经济主体，而是针对众多的食品生产和经营的经济主体。政府食品安全监管提供的不是一般的有形的公共产品，而是一整套法律、法规、制度和规则，是食品安全状况的改善和良好市场秩序的维护，是无形的公共服务。

第四节　企业行为理论与食品安全监管

从食品生产者和销售者的经济行为分析有助于认识食品安全监管的必要性。任何一个食品生产和销售企业都是以盈利为目的的，从事生产经营活动的人财物的结合体。对于企业经营者而言，风险和收益的考虑是商战中的必然课题。食品生产者和销售者在不安全食品的生产和销售活动中，对于被查获的风险和不法收益之间权衡是影响其行为的主要因素。例如，在辣椒类食品中添加苏丹红可以增加色泽光鲜度，在啤酒中添加甲醛可以降低成本增加口感等做法可以给企业带来超额利润。因此，巨大的经济利益是促使食品企业制造不安全食品的内驱力。同时，必须看到正规的食品企业也不是打一枪换一个地方的游击队，追求长期发展的食品企业还是会在追求利润的同时，考虑未来的长期的利润，要顾及被发现并受到查处的风险。如果企业经过分析后认为，制造、销售不安全食品被查处的风险远远小于获得的收益，那么企业选择销售不安全食品就不难理解了。因此，基于企业的微观考虑，政府只有加大违法的风险，提高违法的成本，甚至一旦被查处就倾家荡产，那才能从源头上控制不安全食品的生产，而这也正是完善食品安全法律制度，加强食品监管的必要所在。

第五节　市场失灵、政府失灵与食品安全监管

市场经济是一种高效率的经济体制。市场机制能最有效地激发企业和个人的创新能力，在实现其利益最大化的同时创造社会效益，实现社会资源的有效配置。然而市场经济自身也是存在缺陷的，有效经济领域的问题，单靠市场机制不能很好解决。理论上，市场失灵的问题一般通过政府的调控来弥补，但中国正处于经济转轨过程中，政府失灵的情况也时有发生。中国市场经济的发展正处于由计划经济向市场经济的转轨时期，在市场有效调节的领域，政府正逐步退出市场，让市场自动调节形成良好的食品市场秩序，但是实际情况是目前我国市场发育不充分，表现为市场主体发育不良，现代企业组织不发达，市场体系不健全，价格和竞争机制不完善，政府退出后，市场机制不能正常发挥作用。与此同时，由于政府功能定位不当，对于市场不能有效调节的领域，本应通过政府职能作用来调节，但是由于政府调控没能及时跟上，如法律法规体系的建设滞后、食品安全标准的协调机制和食品安全信用体系没有建立，监管机制存在漏洞，以及有关引导食品工业发展尤其是食品科技创新能力方面的产业政策的欠缺等，食品市场秩序的管理出现真空状态，食品安全质量普遍偏低。

【注释】

[1]随着历史的变迁和市场发育程度的不同，需要政府组织提供的公共产品的范围和组织提供公共产品的具体方式有所不同。