第五章　改革时期我国粮食政策的演变

第一节　新的视角：经济改革过程中的粮食政策选择

笔者在阅读了大量关于中国改革开放以后粮食政策研究的文献时发现，许多研究者愿意把粮食政策变化的轨迹称为市场化过程，如果仅从政策演变的基础和结果来看，的确如此。然而当我们对这段历史进行回顾时，却发现这样一个事实：所谓中国粮食市场化并非是一帆风顺的，从某一阶段来看甚至有反市场化的政策出现，政策具有反复性和可逆转性。至今，粮食产业仍是国家管制最严和“计划”色彩最浓的领域之一。可以这样说，在整个经济市场化的进程中，粮食流通仍是处于计划体制下的孤岛。回顾最近20多年粮食政策演变历程，在粮食流通体制问题上政府始终处于一种尴尬的境地——朝令夕改，反复摇摆，政府的权威在粮食问题上大打折扣。政府似乎无视众多学者、研究人员的指责，仍然出台一些看起来不符合经济规律、效率低下的政策。于是产生这样一个问题：政府在粮食问题上存在“无知”或“信息不完全”吗？答案是否定的。因为对于中央政府来说，这么大一个国家粮食问题不可谓不重要，也不可谓不重视，从20世纪80年代开始每年的中央一号文件中几乎都涉及了粮食问题，可见政府对粮食问题的重视。是政府不熟悉情况瞎指挥吗？也不是。中央政府在作决策的时候一般都进行调查研究，有很多的研究机构和学者为政府决策提供参考依据。如果说政府在粮食政策决策上存在一定的信息不对称和信息不完全的问题，那么在其他行业或其他农产品决策中也会存在，为什么在粮食问题上表现得如此突出和持续呢？究竟是什么因素在影响中央政府在粮食问题上的选择呢？为了理解这个问题，首先要跳出现有研究的一个误区：现有的研究主要是以局部观来考虑粮食问题，即主要探讨政府与粮食产业之间的关系，或者是利益集团在粮食问题上博弈，很少将政府和粮食问题放在整个国民经济中加以考虑，尤其缺乏把政府对粮食政策的选择与调整放在整个经济体制改革进程中加以研究。显然，树立一种动态、全局观念对于深入探讨我国政府在粮食政策中的行为是十分必要和有益的。

从根本上说，中央政府面对的是整个国家，面对的是所有行业和所有地区。从1979年经济体制改革开始，中央政府又是一个处在改革进程中的政府，粮食关系到国计民生，粮食流通体制是整个经济体制的重要组成部分。因此，1979年以后粮食政策的演变实际上是政府在经济改革进程中就粮食问题所作出的决策。

必须深刻理解粮食政策与经济体制改革的关系。粮食政策的演变与整个经济体制改革的关系主要体现在以下两个方面：一是粮食流通政策的选择必须符合国家整体经济改革的方向，从大的方面看粮食流通体制改革的几个阶段与整个经济体制改革相吻合；二是由于粮食这种产品的特殊性，又决定了其在改革过程中可能滞后于其他领域的改革，甚至在一定时期与整个经济体制改革进程不同步。粮食流通体制改革与其他商品改革的主要不同之处在于，它不仅仅是生产者、消费者之间的经济利益重新调整问题，而且还涉及政府的政治目标——社会稳定。历史的经验告诉我们，没有稳定的社会环境，不要说改革，就是经济发展也会遇到问题。粮食是关系到城乡每一个人基本生活的特殊商品，在整个物价体系中具有基础性地位，因此对人民生活影响最直接、最明显。在改革过程中，尤其在改革初期，粮食市场不稳定和粮食价格不稳定很容易给人民生活带来影响，因为这时人们收入水平、心理承受能力都十分有限，更为重要的是人们在传统计划经济体制下所形成的依赖不可能在短期消失，一旦粮食供求和价格出问题，很容易带来社会的恐慌甚至混乱，这样就会导致社会不稳定，使其他经济改革无法顺利进行。在改革的进程中，“一是要吃饭，二是要建设”这样的排序无疑是正确的，体现在粮食流通体制与整个经济体制改革的关系上，就表现为粮食要为其他改革提供稳定的社会条件。在中央政府看来，为了保障其他改革顺利进行，可以损失粮食生产和流通效率，这些效率的损失可以视为推进整个改革的成本，其他领域改革的顺利开展可以为政府带来更大的效用。

我国经济体制改革的一个重要特点，就是从农村改革开始的，是从解决吃饭问题开始的。粮食问题，即吃饭问题，既是农业的基础，也是整个国民经济的基础。所以，我国粮食政策与经济改革形成了一个特殊的关系，即不调整粮食政策必然要影响到总体经济体制改革的进程。但是由于粮食这种商品的特殊性，粮食政策改革又明显滞后于总体经济改革进程。

第二节　改革开放以后粮食政策的演变过程

从1979年粮食收购价格提高开始到1998年粮改政策出台，我国粮食政策发生了很大变化。随着微观农业经营组织的变更，粮食生产的激励问题得到了有效解决，政府的粮食政策选择难题主要是在流通领域，核心是购销和价格政策。这20年的政策演变实际上是对过去传统粮食政策选择的改革，这种改革是渐进式的，是在原有政策基础上进行的政策边际调整，许多学者对这一政策演变过程分阶段进行了描述，由于依据和立足点不同，在阶段划分的起止年份上略有差异，但阶段划分基本相同。柯炳生（1999）和宋洪远等（2000）将过去20年粮食流通政策的演变划分为五个阶段：第一阶段从1978年到1984年，在维持原有购销政策不变的情况下，调整粮食价格政策，对长期以来过低的国家粮食收购价格进行大幅度调整，但改革还没有触及统购统销体制本身。第二阶段从1985年到1990年，“双轨制”的建立和稳定阶段，这个阶段的改革主要是通过价格“双轨制”的确立，废除粮食统购制度，扩大市场对生产的调节，促进农业产业结构的合理化。第三阶段从1991年到1993年，继续市场化改革阶段，改革的重点是国家平价销售政策，主要是通过购销同价和“保量放价”的政策安排，废除了粮食统销制度，试图让市场在调节产销上发挥主要作用。第四阶段从1994年到1997年，这个阶段的改革主要是国家试图通过建立宏观调控手段，保证粮食生产在国民经济发展中的稳定器作用和农民收入的调节作用。第五阶段是从1998年开始，改革的重点是“四分开，一完善”，国家在粮食供求格局得到根本改善的背景下，试图通过对粮食购销体制的全面改革，建立适应市场经济要求，适合我国国情的粮食流通体制。

上面阶段划分只能反映粮食政策演变的大致轨迹，中国粮食政策的演变是非常深刻和复杂的，只有既把握住它的全貌，又深刻理解它的每一个具体过程，才能揭示其内在联系和固有的规律，并据此做出恰当的选择和决策。在以下的分析中，首先回顾1979年到2000年这段时期粮食政策的主要变化过程，这样做并非是简单的资料堆积与重复，主要目的在于不仅要将政策变化的来龙去脉讲清楚，还要分析政策变化所引起的利益结构变化，从而为进一步的研究、分析和讨论奠定基础。其次本章将对粮食政策演变的线索、基本特征和粮食政策演变的动因进行分析，以此来解释粮食政策演变中政府的逻辑行为。

一、1979年提价——一次“帕累托改进”的政策调整

（一）粮食价格调整情况与原因

1979年国家仍然继续实行统购统销制度，但对粮食价格政策作出了重大的调整：粮食收购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在新的统购价格基础上加50%。全国六种主要粮食平均统购价格，由每50公斤10.64元提高到12.86元，实际提高幅度20.86%（具体情况见表5-1）。

表5-1　1979年全国粮食统购价格调整

资料来源：韩志荣等：《新中国农产品价格四十年》，水利电力出版社1992年版，第97页。

关于这次提价的原因，林毅夫（1996）认为，1979年改革开始的时候，我国政府领导人一致认识到农民收入太低，粮食产量几乎不足以满足生存需要，粮食和其他主要农产品的统购价格需要提高。在20世纪70年代末80年代初有一件事情引起了中国领导人的警觉，那就是粮食的净进口迅速增加，以前的粮食净进口量都在500万吨以下，1976年只有60万吨，但1978年却达到了695万吨，1979年为1071万吨，这意味着在粮食价格偏低的情况下农民的种粮热情已经下降到冰点，粮食供不应求局面日趋严重。

（二）粮食价格调整的内涵

这次粮食价格调整在整个粮食政策演变中是一个重要转折点，不同于后来其他年份价格调整，具有特殊重要意义。这次粮食提价的深刻内涵在于以下几个方面：

1．揭开了利益结构调整的序幕

这次提价调整了25年以来所形成的国家、农民、城镇居民的利益关系，最大受益者是粮食生产者。回顾历史，在1953～1978年，尽管也几次提高过粮食统购价格（包括超购加价），但由于粮食生产成本提高，这一时期种粮处于微利甚至亏赔状态，^[1]农民利益长期处于受损的地位。根据有关研究，1979年提高粮食价格使全国农民当年大约增收40亿元。根据全国农产品成本调查资料，1979年农民种粮的每亩减税收入，由上年的0.96元增加到11.77元。尽管1980～1984年主要是巩固调价的成果，但农民卖粮实际所得的收购价格，随加价比重的提高年年自动提高。1984年的粮食实际收购价格，按超购加价粮食的比重占70%计算，已经比1979年国家规定的统购价格提高了35%，长期受损的农民利益得到恢复。

2．标志农业（尤其是粮食）为工业提供积累时代的终结

根据本书前面的分析，1953～1978年长期冻结粮食价格、实行低的生产者价格和低消费者价格政策是服从于重工业发展战略的需要，为工业化提供积累。1979年的这次提价反映了一个重要的信号：农业（粮食）为工业化积累提供服务的任务已经结束，农业发展进入了一个新的时期。

笔者认为这次提价是一种“帕累托改进”的政策调整。在这次利益调整中涉及了三个利益主体：政府——政策的设计者，城镇居民——原有政策下的既得利益集团，粮食生产者——原有政策下的利益损失集团。实际上，1979年粮食政策调整一开始就使政府处于两难的境地：一方面，不提高粮食收购价格，难以增加粮食供给，不能弥补巨大的粮食供求缺口；另一方面，长期享受低价供应的城镇居民无论从经济承受力还是心理承受力都比较脆弱，恩格尔系数较高，城市改革尚未开始，提高粮价会遭到城镇居民反对，况且国家政府机构也设在城市，提高粮价会使政府工作人员自身利益受损。于是政府采取了既提高粮食收购价格——保护生产者利益，又不提高粮食销售价格——保护消费者利益，购销差价由国家财政补贴的政策。因此，提价所带来的利益结构变化可以概括为农民利益复位、消费者利益不受损与政府让利。这样的政策设计，在保证城镇居民既得利益没有减少的情况下，提高了农民利益，符合“帕累托改进”。所谓“帕累托改进”就是新的体制为人们提供一种新的机会、新的可能，使人们能够获得更大的利益，而没有人在此过程中受到损失。从理论上说，严格意义的“帕累托改进”是没有阻力的，由于这次提价没有利益的损失者，基本不存在利益摩擦和社会震动。^[2]但这并不意味着这样的政策选择没有成本，这一政策的成本就是国家对购销价格倒挂的补贴。购销差价加上经营费用由国家财政补贴，政府背上了沉重的财政负担。有关研究表明：这一时期是粮食补贴增长最快时期，年平均增长速度高达35.5%（见表5-2）。

表5-2　1978～1984年我国粮食价格补贴增长情况

资料来源：吴硕：《中国粮食购销政策的演变及评价》，《中国农村观察》，1995年第6期，第37页。

更为重要的是，从此中央政府在粮食政策的演变中开始扮演了利益调节者角色，在各时期粮食政策的安排中，政府本身并非利益结构的局外人，政府一度成为利益的让渡者——损失自己的利益（主要是采取财政补贴原有利益者的办法）换来粮食流通体制改革的进展。对政府让利行为的经济含义可以通过其偏好函数加以说明。政府让利是为了换取其他方面的利益，因为在政府的目标函数中不仅有经济收益，还有政治稳定，让出某种经济利益来实现改革，并由此赢得一定的政治稳定，这对政府来说是合算的。因为在现实中，政府目标函数的构成是最为复杂、多元的，除了经济利益，还有政治稳定、统治方便等，即不仅要算经济账，还要算政治账。

二、统购统销政策改革与“双轨制”形成

（一）统购统销政策改革的原因

1985年是农村经济改革中具有重要意义的一年，国家对实行了30多年的统购统销政策开始了改革。1985年进行统购政策改革的直接原因是粮食产量的增长改变了长期粮食供不应求的局面，并由此引发了诸多问题。显然，主要为了解决粮食供给不足问题的政策设计已经不能适应新的粮食流通状况，改革原有的粮食流通体制已经具备物质基础。

1．粮食供求状况的根本扭转

提价政策、家庭联产承包责任制的实施以及其他因素综合作用的结果是使我国粮食产量高速增长。^[3]从1978年到1984年我国粮食产量由3亿吨增加到4亿吨，中国粮食总产量增加1/3左右，年平均增长5%。在人口增长较快情况下，人均粮食生产量由1978年的319公斤增加到1984年的393公斤，增长23.2%，首次接近世界平均水平。从此，中国突破了人均粮食生产量长期徘徊的局面，持续30年的粮食低水平定量供应紧张的状况得到了根本缓解。我国粮食生产形势表明，粮食生产发展速度已经提高到足以保证国民经济向前发展的水平，商品粮增长落后于需求增长的局面已经根本扭转过来。粮食供求形势的根本扭转说明取消粮食统购制度的经济基础和物质条件已经具备。在品尝到政策成功带来的喜悦的同时，政府也首次尝到了粮食多了的难处，生产力发展所引起的流通领域不适应马上表现出来：1983～1984年出现农产品第一次卖难，由局部地区的卖难迅速演变成全国性“卖粮难”。按当时的政策，政府有责任把农民要卖的粮食按超购价格全部收购起来，但库容能力有限，仓储设备严重短缺。1983年国家粮食库存比前一年增加了7%；1984年末库存超过能力的一半以上，粮食露天存放超3000万吨，国家已无力将农民要卖的粮食全部收购下来，出现“收不起、存不下、调不出、销不掉”的局面。

2．财政负担沉重

根据当时的规定，农民完成统购任务以后，政府有义务以超购加价收购农民的全部粮食，结果随着粮食的增产，粮食收购资金大幅度上升，政府财政补贴开支庞大。超购粮数量早已超过征购粮，在大多数地区甚至超过了70%（主要是新的粮食生产基地）。而城市粮食供应价格则一直未动，粮食收购价格高于零售价格，国家必须动用大量财政资金补贴政府部门经营粮食的费用和补足“购销倒挂”的差价。粮油副食品补贴从1978年的56亿元增加到1984年的321亿元，占当年政府预算支出的21%。这使得针对过去集中体制下粮食一味紧缺状态形成的政策有效性面临挑战。^[4]到了这个时候，由于流通领域改革的滞后所引发的矛盾，不仅影响到了农村经济的长期发展，而且对国民经济正常运行也带来了影响。

笔者认为，除了粮食供求状况的直接原因外，这次粮食购销体制改革也具有一定的必然性，表现在如下方面：

（1）组织与制度的不适应。家庭承包责任制对人民公社的取代似乎与粮食购销体制改革无直接关系，其实正是它决定了粮食购销体制的改革方向。因为家庭承包责任制奠定了粮食市场运行的微观经济基础，这种取代使得强制性低价收购粮食失去了组织基础。从1979年中央政府承认了“家庭联产承包责任制”到1983年末，几乎全国所有的农村地区都实行了这一新制度。农业生产经营的基本单位由生产队变为农户家庭，农民由单纯的劳动者变为独立的商品生产者，从而粮食市场的第一主体——粮食生产者已经从高度集中的统购统销体制中分离出来，统购统销的组织基础被瓦解。在政社合一的公社组织体系解体、农户家庭拥有生产经营自主权后，如果仍要保持对农产品的全面统购统销政策，政府又将面临与合作化以前一样的状况，即与数亿小农间交易成本过高的问题（林万龙，2001）。但是几十年来国家已经建立起一个遍布城乡的国有粮食收购体系——各级的国有粮库、粮站，使得政策执行成本过高的矛盾已经远不如20世纪50年代国家刚开始实施统购统销时那样突出。尽管如此，从根本上讲，随着统购统销政策目标的改变和与之匹配的组织基础变化，统购统销已经失去了存在的根基。

（2）意识形态的调整。统购统销这样的政策具有典型的计划经济特征，党中央关于计划经济的新认识为改革做了思想和理论上的准备。党的十一届三中全会开拓的有中国特色社会主义道路已经深入人心。党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》，明确指出：“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”，“商品经济的充分发展，是社会经济发展不可逾越的阶段，是我国经济现代化的必要条件”，“实行计划经济同运行价值规律、发展商品经济，不是互相排斥的，而是统一的，把它们对立起来是错误的”。这为取消粮食统购奠定了理论基础，做好了思想准备。

（二）粮食政策调整的内容

1．取消统购，实行合同定购

在粮食生产连年增长和部分农产品市场已经逐步放开的基础上，1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，对实行了近30年的粮食统购进行了改革。这个文件指出，农产品统购派购制度，过去曾经起了保证供给、支持建设的积极作用，但随着生产的发展，它的弊端日益表现出来，目前已经影响农村商品生产的发展和经济效益的提高。因此，在打破集体经济中的“大锅饭”之后，还必须进一步改革农村经济管理体制，在国家计划的指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场的需要，促进农村产业结构合理化，进一步把农村经济搞活。为此，文件规定，粮食取消统购，改为合同定购。由商业部门在播种前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食国家按“倒三七”比例计价（即三成按统购价，七成按原超购价），定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，以保护农民的利益。

2．打破国有粮食收购企业的垄断，放开流通渠道

《关于进一步活跃农村经济的十项政策》还规定，取消统购派购后，农产品不再受原来经营分工的限制，而实行多渠道的流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同；农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订销售合同。在市场从事粮食经营活动的主要有：①国家粮食议购议销系统；②供销社系统；③个体商贩；④各种用粮的工业企业。根据高小蒙等1987年对93个县的调查，各种商业组织、个人及其他部门在非统购统销市场上的收购份额如表5-3所示。

表5-3　非统购统销市场上的收购份额

资料来源：高小蒙等：《中国农业价格政策分析》，浙江人民出版社1992年版，第78页。

经过这次政策调整，原来粮食统购统销政策中统购政策被废止了，统销政策并没有取消，仍然保留了下来，但做了局部调整。在销售方面，国家供应农村的各种用粮，销售价格都调整到购销同价。对城镇居民口粮的供应，仍按原销价不变。这次购销政策调整是我国粮食流通体制市场化的开始，合同定购制度废除了统购统销政策下政府向农民下达具有强制收购任务的做法，政府所需要的粮食通过与农民在双方自愿基础上签订经济合同的方式收购，不足部分从市场上采购。改革的核心是为了将市场机制引入粮食供求的调节中，这是粮食收购政策改革中的重大突破，其重要意义在于正式确立了自由市场交易的合法性（柯炳生，1997）。粮食流通体制经过1985年的改革进入政府直接控制与自由交换并存的“双轨制”时期。

3．生产政策的调整

生产决定流通，流通反作用于生产。政府不但从流通政策来解决粮食的卖难问题，还从粮食生产政策上加以解决。政府从1984年开始了新一轮的农业产业结构调整，这一轮的农业产业结构调整实际上是国家发出了粮食限产信号，即不得不对供给过剩的粮食和棉花采取限产措施，政府大力倡导发展养殖业和销路好的经济作物，山区25度以上的坡耕地要退耕还林。1985～1988年粮食播种面积累计下降4141万亩，年均下降1053万亩，为改革后18年间年平均下降幅度的1.6倍。

（三）存在的问题

这次统购政策改革在当年就遇到了一系列问题：①定购价格缺乏足够的吸引力，仅凭自愿协商难以实现国家粮食收购计划。②面对数以亿计的小农户，合同定购的管理成本太高，而保证手段又不足。③改革几乎没有触及销售体制，当时我国平价粮食开支的数量约占粮食商品总量的80%，这部分粮食销售在价格和数量上都没有弹性。为了保证平价粮食供应，国家必须收购到足够的粮食。在这种情况下，许多地方不得不重新使用强制手段来落实定购合同，用封锁市场等办法来保证合同实现。④由于当年粮食较上年大幅度减产（减产6.92%），市场粮食价格迅速回升，牌市差价重新拉开，而国家又无力提高粮食合同定购价格，进一步失去了在粮食收购上与农民进行商品交换的价格条件。

三、粮食统购政策改革的第一次反复

粮食市场的放开、合同定购制度的实行，揭开了我国粮食市场化改革的序幕，但是粮食市场化之路并没有就此走上一条坦途。合同定购制度实行不到一年便中止了。这次政策反复的起因是1986年开始的“买粮难”。1986年是一个丰收年，全国粮食增产1240万吨，然而在这一年的秋冬季，粮食价格却迅速上升，并在1988由粮食、肉禽蛋、水产品涨价发展成为全部农产品的价格上涨。在三年内粮食类农产品价格上涨119.9%。这次买粮难是由诸多原因造成的，^[5]在粮食供求紧张的情况下，把这次买粮难解释为粮食危机的观点很快流行。^[6]为了稳定市场，政府淡化合同定购，重新赋予合同定购以“国家任务”的性质，恢复国家任务，实际上放弃了实行不到一年的粮食合同定购制度。

从1986年开始，粮食购销进入了比较稳定的“双轨制”时期。粮食购销“双轨制”，是指政府通过带有一定强制性行政手段直接控制一部分粮食购销，以稳定粮食供给。另一部分粮食购销由生产者、消费者和流通组织自主进行，实行完全的商品交换，由市场机制调节。“双轨制”的基本内容为：①在粮食购销方面，政府的强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；②在粮食经营方面，政府的粮食机构与非政府的流通组织并存。

实行“双轨制”政策，是为了保证政府能够稳定地掌握一定数量的粮食以稳定城乡供给，在不对国民收入分配格局做大的调整前提下，促进市场发育，逐步形成稳定的市场调节机制。其基本思路是通过保留一部分旧有的利益关系，缓和价格体系变动中的矛盾，从而换取全局的稳定。

虽然“双轨制”的存在造成了价格体系的一定扭曲，但是多数研究者认为，“双轨制”作为粮食购销体制改革的过渡形式，利大于弊。笔者认为粮食政策的“双轨制”设计是过渡性制度安排，是我国粮食经济逐步由计划向市场转变的推进方式，它是由此达彼的桥梁，是迈向目标模式的阶梯，相对于过去实行多年的统购统销体制无疑是一个重大的进步。一方面，通过定购国家掌握了必要的粮源；另一方面，通过对定购外的粮食实行市场调节，不仅可以使农民增加收入，还能够通过市场的变化灵活地调节供求。但是，随着市场粮食价格上升和牌市价格差距重新拉开，由这一制度本身所引发的矛盾日趋尖锐。

从1986年到1989年，由于宏观经济环境存在剧烈的通货膨胀和经济过热等问题，国家开始对经济进行治理整顿，改革步伐和市场化进程放慢了。同时加之我国粮食生产一直徘徊，供求紧张的局面没有根本扭转，使得政府没有对“双轨制”进行调整，一直维持下去。

四、统销政策的改革——1991～1993年

1990年下半年，农业生产形势好转，粮食生产丰收带来充足的粮食资源和稳定的粮食市场。与此同时，宏观经济环境开始出现好转，通货膨胀得到了有效控制，人民生活不断改善。基于这样的背景，并在充分借鉴和吸收各改革实验区的经验教训的同时，国务院出台了调整统销政策的改革措施。1991年5 月1日，国务院出台了调整粮食统销价格的措施。这是自20世纪60年代中期以来，国家第一次对定量供应城镇居民的粮食统购价格作调整，这次改革的主要内容是：

1．适当提高粮食的统销价格

三种粮食（面粉、大米、玉米）中等质量标准品全国平均统销价每500克提高一角，其他粮食品种的统销价格也相应调整。

2．对居民给予适当的提价补偿

为了使城镇大多数居民的实际生活水平不因粮食提价受到较大影响，决定按照国家、企业、个人共同负担的原则，给城镇居民适当的补偿，具体办法是把对职工及其家属的补偿纳入职工基本工资，对个别特困户、有关单位酌情给予适当照顾。

1991年的粮食提价在一定程度上缓解了粮食价格严重扭曲的矛盾，为进一步理顺粮食价格迈出了关键的一步。通过这次提价，定量购销价格倒挂的矛盾得到缓和。1991年全国的“粮改”，对于理顺价格、减轻国家财政负担、促进粮食节约起了重要的作用。

1992年4月，全国在1991年改革的基础上，又继续迈出了新的一步，实施了粮食购销同价的政策，其改革的主要内容是：①提高粮食定购价格，以进一步调动农民种粮、售粮的积极性，增加对粮食生产的投入，保持粮食生产稳定发展；②在提高购价的同时，相应提高统销价格，实现购销同价；③对城镇居民的补贴仍依照1991年的原则执行。

1991年、1992年的全国粮改是自1986年“双轨制”粮食购销体制确定以来，迈出的真正意义上的一步改革。从1992年起，中国经济体制改革的步伐加快，粮食价格政策也随之发生重大变化。1992年已经有部分省市开始作为放开粮价的试点（四川广汉、内蒙古卓资）。1993年初，国家确定了放开粮价的改革目标，各市（县）陆续放开粮食价格，到1993年底全国98%的市（县）放开了粮食的价格和经营，这就是所谓的“保量放价”政策。需要指出的是，从这时候开始全国粮食销售价格基本放开，至此，实行了40年的城镇居民粮食供应（统销制度）被取消。

然而遗憾的是，这次针对“双轨制”中计划经济一轨进行比较彻底的改革因为条件不成熟、对实行市场调节出现的问题缺乏周密的考虑，以及缺乏必要有力的调控手段，而没有完全进行下去。当1993年、1994年粮食减产、粮价上涨以后，政府只能出台“新”的政策——实际上是恢复了粮食双轨制运行，改革就此转了一个圈。同时，为了保证粮食供给（也有受布朗“中国粮食需求威胁论”的影响），国家出台了“米袋子”省长负责制这样与市场化取向逆道而行的政策。这表明，实际上政府仍将调控市场的希望寄托在“计划”这一轨，在以后的几年中基本维持了这一政策，同时逐渐建立了以粮食储备制度、粮食风险基金和粮食最低保护价制度为主要内容的粮食保障体制。

五、国家垄断粮食收购市场——1998年粮改

1998年出台的粮食流通体制改革主要是迫于财政压力。1998年8月底，由国家审计署实施的全国范围审计结果显示，从1992年4月至1998年5月31日，在整个粮食系统的财务挂账中，亏损挂账1200多亿元，挤占挪用800多亿元。这意味着自1992年4月1日以来，粮食系统平均每月产生29.7亿元的窟窿，平均每天一个亿。^[7]由于国有粮食企业管理落后、政企不分导致经营亏损和财务挂账的剧增，已经到了中央财政不堪重负的地步。^[8]1998年国务院在出台的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中明确指出粮食流通体制改革的重点是“贯彻三项政策、加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革，转换经营机制，提高市场竞争能力。关于这次粮食政策调整政府公开的目标有两个：一是减轻挂账，二是提高农民收入。然而政府在政策设计上表现出矛盾性，一方面政府期望通过粮食流通体制改革来进一步稳定我国的农业和保护农民利益，逐步减轻国家财政补贴负担和粮食企业经营亏损压力，从而建立起与市场经济体制相适应的粮食流通机制；另一方面，却试图通过垄断收购市场来使国有粮食收购企业获得利润。笔者认为，1998年实施的粮食流通体制改革方案并没有使粮食流通市场化有实质性进展。这个改革方案虽然提出要解决国有粮食企业政企不分这一深层次问题，但由于它继续强化国家垄断粮食收购体制，所以与市场调节的粮食购销体制还有相当大的距离。这次粮改方案更侧重于解决粮食企业巨额亏损挂账这样的短期政策目标，而对发育粮食市场、培育竞争性的粮食市场这样的长期政策目标重视不够。

从两年多的实践效果来看，减轻挂账和提高农民收入两个目标都没有达到。^[9]从理论上来讲，国有粮食企业垄断原粮经营权后，只有国有粮食企业可以敞开收购原粮，并可以通过垄断批发价格来实现顺价销售。但是，从我国国情来看，上述理论至少脱离了三个实际。其一，粮食企业垄断粮源的设想不可能完全实现，这是由我国农村的地区差别、多年的计划经济观念和粮食企业的官商作风决定的，短期也难以得到扭转。既然粮源无法完全垄断，那么顺价销售的效果也必然会大打折扣。其二，即使在国有粮食企业拥有大部分粮源的情况下，顺价销售也只有在粮食收购成本低于市场销售价格的状况下才容易达到，而在目前粮食市场供过于求、收购成本高于市场销售价格的情况下，顺价销售的政策目标是很难达到的。其三，收购的计划性与销售的市场化矛盾难以调和。国有粮食企业敞开收购农民粮食必须按政府制定的定购价和保护价无条件收购，这是沿袭我国多年计划经济的传统做法，此前国家对粮食销售采取计划调拨、亏损补贴的办法来调和粮食企业的购销差价矛盾，也就是国家对购销两头都管。但是，目前国家除了出台定购价格和保护价格以及用财政补贴包干政策弥补一部分超储费用和销售补贴之外，对粮食的销售市场和价格采取的是不管策略，这种管理模式下的粮食企业是难以解决收购计划性与销售市场化之间的矛盾的。

第三节　粮食政策演变的线索：市场化与利益调整

对于粮食政策变迁的阶段性划分，为我们描绘出了一条清晰的政策演变轨迹，但对于政策的分析，仅停留在此是不够的，必须对改革进程中粮食政策演变出现的各种问题、各种现象有一个系统理解，把一些表面上的东西揭去，归结为一些最基本的要素。实际上，20年来粮食政策的演变包括明暗两条线索，从表象上看市场化改革——市场导向是一条明的主线，国家20年来改革所走过的道路就是从计划经济走向市场经济的过程，尽管在过去的改革过程中出现过种种的曲折和反复，但是市场导向无疑是贯穿其中的主线，改革过程包括原有政策的“破”与新政策的“立”，我国粮食政策调整把相当大的力气用在旧政策的“破”——通常所说的“放”上。利益结构调整是粮食政策演变的一条暗的线索，根据制度经济学，在制度变迁过程中，无论是现有制度安排的继续维持和运行，还是新制度安排出现与引入，都是人们为了追求自身利益而互动和互惠的结果，即使是政府强制作出的安排也是如此，其中，不仅包含着政府自身的利益追求，而且，还包含着对社会其他方面利益要求的考虑、照顾、让步、补偿和满足。

一、粮食政策演变的市场化导向(www.daowen.com)

总体上看，1978年以来我国粮食流通政策的演变是沿着市场化改革不断深化进行的，归纳起来主要有以下几方面的重大转变。

（一）粮食统购制度转变为“双轨制”

改革以前的粮食统购政策使国家成为粮食的唯一买家和卖家，粮食生产者和消费者完全隔离开来，基本不存在粮食集贸市场，粮食的价格也不是根据供求关系形成的。以后的改革，国家并没有完全放弃对粮食收购的控制，只是控制的范围在逐渐缩小，将市场调节机制引入粮食的收购过程。这一改革是渐进式推进的，一般认为1985年国家实行的合同定购政策取代统购政策是改革的转折点，但是实际上国家对于统购政策的调整首先是从调整粮食征购基数和恢复议购起步的。根据中共十一届三中全会关于调减粮食征购基数的决定，全国粮食征购指标在1971～1975年“一定五年”的基础上逐渐调减，1979年是377.5亿公斤，几年内陆续调减，到1982年减为303.2亿公斤，共减少74.3亿公斤。由于粮食大幅度增产和粮食商品量急剧增加，从1982年起，粮食征购任务确定为500亿公斤，一定三年不变，并实行定量统购制度。1985年开始，粮食定购保留的品种只有小麦、稻谷、玉米、大豆这四种，根据粮食商品量的进一步增加和1983～1984年发生卖粮难的情况，以及地方政府提出追加征购数量缓解卖粮难的要求，定购基数调高为790亿公斤。1986年由于上年粮食产量锐减将粮食征购基数降为615亿公斤，1987年进一步减少为500亿公斤，明确三年不变（1988～1990年，政策实际延续到1993年）。从1979年开始调减征购基数并在1987年将征购基数稳定在500亿公斤的水准上，其目的是减轻农民负担和为调整农业生产结构创造条件，同时也起到扩大市场调节的政策效应。1994年，在500亿公斤的征购基数上，又增加了400亿公斤议购计划落实到县级政府。

在调整粮食征购基数的同时，开始恢复粮食议购议销和粮食集市贸易。1978年12月，中共十一届三中全会决定：“在完成国家征购任务后，允许社员通过集市，进行少量粮食、油料买卖，粮食部门也可以议价收购和出售。”从此以后，粮食的集市贸易和议价经营逐步恢复和发展起来（见表5-4）。

这一时期全国农贸市场恢复发展较快，1984年底全国农贸市场已经发展到了5.65万个，其中农村5万个，根据商业部粮食议购议销局掌握的197个

表5-4　1978～1984年议购粮食数量

资料来源：《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第186页。

集市粮食成交量推算，从1978年到1984年全国集市粮食成交量是逐年上升^[10]（见表5-5）。

表5-5　1978～1984年粮食集市成交量

资料来源：《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第183页。

农贸市场的恢复发展和议购议销政策的恢复是粮食流通体制渐进改革中的一个重要阶段。

（二）粮食统销转变为放开销售

自1979年恢复议价销售后，统销范围缩小（见表5-6），1984年7月1日取消酿酒用粮的平价供应，1985年4月1日取消全部工业用粮的平价供应，之后又陆续取消铁路、轮船、飞机旅客用粮和高档饭店、高档糕点用粮的平价供应。将农村返销粮改为按比例价供应，口粮返销数量不变。

表5-6　1978～1984年议销粮食数量

资料来源：《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第187页。

尽管如此，粮食销售制度改革步伐仍然较小。这一时期平价粮食开支的数量约占社会粮食商品总量的80%。每年政府的粮食机构要将市场议购一部分转作平价销售或作库存，以弥补平价粮食的购销缺口。1982～1983年，议转平的数量每年约为50亿公斤。1984年，为了减少国家的平价库存积压，政府也曾把大量平价粮转为议价粮出售，该年粮食议价销售的数量约有85%是平价粮中转来的，占全年平价粮食总开支的20%。1986年以后，定购任务的数量几经削减，而平价粮食的开支没有明显下降，平价粮食收支缺口不断扩大，议价收购转为平价开支的数量上升到每年125亿～150亿公斤。粮食购销价倒挂，使得国家财政在粮食价格上的补贴量增大，粮棉油财政价格补贴由1979年的54.9亿元增加到历史最高值1990年的267.6亿元，增长3.87倍。

进入20世纪90年代，粮食销售制度改革步伐加快。1991年提高冻结长达26年之久的粮食销价，1992年进一步提高粮食销售价格实行购销同价政策，解决了由于不断提高粮食收购价格而销售价不动所造成的财政补贴增加问题。1993年，中央决定分散决策，年底全国有98%的县放开粮食价格和购销，粮票随之消失。但是，针对1993年第四季度粮价大幅度上涨的状况，国家为了抑制通货膨胀，采取抛售储备粮和对粮食实行最高限价的政策，不少城市在很短时间内恢复了凭票供应居民口粮的办法，时隔不久又予取消。迄今为止，平价供应居民口粮的范围缩小，仅有军用粮和保障最低生活线水平居民平价用粮，数量极小。

（三）建立粮食市场体系

1978年决定恢复农产品集市贸易和议购议销后，除国营粮食部门统购、定购和议购议销外，还允许供销社、企业、个体粮食经营者等非国有粮食企业进入市场经营粮食。进入20世纪90年代，开始建立粮食批发市场和期货市场。现在，从市场形态看，有零售市场、综合市场、批发市场及期货市场。其中，省、地市以上的大中型粮食批发市场有数百个，县及县以下的小型批发市场有数万个。粮食期货交易的试点共有14家，其中10家交易所开设了农产品期货，进行交易的品种有十几种。

表5-7　1990～1998年全国城乡集贸贸易情况

资料来源：各年《中国市场统计年鉴》、《中国农业统计年鉴》。

（四）粮食由中央直接负责省际间的计划调拨制改为分省负责自求平衡

实行粮食统购统销政策后，粮食省际间调动由中央直接进行计划调拨，省间的粮食调拨由国务院或主管部统一组织和安排，省内县间的粮食调拨由省统一组织和安排。改革开放以来，对中央和省政府在粮食事权方面逐步进行了改革。1982年，中央对各省、自治区、直辖市实行“粮食征购、销售调拨一定三年”的管理办法。1986年中央规定：“对各省、自治区、直辖市实行粮食调拨包干，并对调拨价格和财政补贴办法作适当调整。包干以外需要调出、调入的粮食，由各地区自行商议议价购销。”1993年2月15日《国务院关于加快粮食流通体制的通知》规定，“各省、自治区、直辖市人民政府要切实加强粮食管理，搞好本地区粮食数量、品种平衡，确保城乡市场粮食供应”，并且从这一年起取消省际间的计划调拨，省际间的粮食流通全部通过市场进行。1994 年5月9日的《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》进一步明确规定：“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、稳定粮食产量、稳定库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定。”1995年2月中央农村工作会议明确提出，中央要求省一级政府把责任担起来，党政主要领导要实行严格的责任制，哪个省“米袋子”出了问题，由哪个省的书记、省长负责。1996年1月《中共中央、国务院关于“九五”时期和今后农村工作的主要任务和政策措施》又明确规定，要认真落实国家宏观调控下的“米袋子”负责制。

二、利益调整

粮食统购统销及低价政策是城镇居民获得利益、农民（粮农）利益损失的设计，国家作为政策供给者所付出的直接代价就是为粮食购销差价和经营费用提供财政补贴。改革开放以来，这种格局逐渐得到调整和改变。根据新制度经济学，在原有的制度下受益的利益集团为了维护既得的利益必将阻碍改革进行。在我国，尽管利益集团对政府决策的影响程度并不像西方发达市场经济国家那样明显，但对既定利益集团既得利益的考虑是体现在政府政策考虑中的。总的说来，改革以来粮食政策调整涉及粮食生产者、城镇居民和国家（主要体现在财政补贴）三方的利益。每一次政策的调整就是一次利益结构的变化，总体趋势是，生产者由原来利益受损的地位向正常利益回归，城镇消费者的既得利益逐步减少，国家财政根据自己的利益得失来促进改革进行。

第四节　粮食政策演变的特征与政府行为逻辑

演变的阶段划分可以从整体上把握和了解粮食政策变迁轨迹，但这种描述却不能给所研究的问题带来更多突破，当重新翻阅大量的文献时，笔者发现对粮食政策变化特点的归纳更有助于理解中央政府在粮食政策中的行为。改革开放以来我国粮食政策的调整具有如下的特征：

1．在政策调整方式上，增量革命与边际创新相结合

20多年来中国粮食政策能够在艰难曲折中逐步深入，初步构建了市场调控的基本框架体系，增量革命与边际创新方式功不可没。所谓增量革命，就是在不损害或不触动原有利益格局与制度框架的状态下，对新增的资源、收益网开一面，让其采取全新的方式运作、创设。所谓边际创新则是在原有组织、制度、政策的边缘进行边际改进。

2．在政策调整的成本上，内部化、向后推移与外部转移相结合

政府在推动我国粮食政策的变化上比较注重改革成本内部化、向后推移和外部转移相结合。所谓内部化是指政府成为政策变革成本的承担者，向后推移是指将一些可能引起尤其是在改革初始阶段，那些影响较大、会迅速产生巨额成本及其减少私人净收益的改革措施，要么被化整为零，通过分步实施来向未来分摊成本，要么向后推移，推迟到以后阶段，等到实施的阻力已显著下降，或者大多数社会成员的累计改革收益远远超过这些成本为止，再来分摊。如粮食流通体制是等待城市改革开始，城镇居民有了一定的承受能力以后，才开始慢慢实施的。在20世纪90年代以后则是把成本向外转移，由于工业有了一定的基础，因此，在改革中采取了成本向非农产业转移的趋势，即“以工辅农”和“以工补农”，但是幅度不大。

3．渐进改革路径符合“帕累托改进”

20多年来，中国粮食政策大体上是按照“帕累托改进”的制度演进路径进行的。改革的重点、力度的权衡、范围的界定，一般均依据能否导致大多数社会成员获得利益、没有多少人受损来设计。

4．改革模式在基本目标清楚的基础上进行动态修正

粮食流通政策改革的基本目标就是突破计划经济的桎梏，引入市场机制，但是改革的具体模式比较模糊，在改革的进程中进行动态调整，滚动修正。

5．在改革顺序上，先易后难，从外围向核心突破，并且先试点后推广

首先，在粮食政策调整上采取先解决较容易的制度，再啃硬骨头，即先扫清外围障碍，再向核心制度突破。具体说，无论是提高价格还是改变体制规则，都是从收购方面入手，然后再调整销售方面的政策。粮食收购是先保持主要品种和基本数量的计划收购和计划价格不变，放开次要品种和剩余数量，由市场议价收购；粮食销售也是先保证基本口粮不动，再把工业用粮、副食用粮、饮食业用粮等逐步推向市场，这是渐进式改革中一个很重要的政策选择，它能够稳定住大局，符合先易后难的精神。其次，在具体制度上，一般都是采取先试点后推广的办法，试点或者选择在农业部的改革实验区，或者选择在具备改革条件的地区，如近期在东南沿海省份进行的放开粮食购销改革试点就是如此。通过这些地区摸索积累经验，再对相关政策做以修正，最后在面上推广，这样做可以避免一哄而上所带来的重大经济损失，同时试点可以有效地起示范带头作用。

通过对粮食政策演变特征的分析，可以得出政府在粮食政策选择中的一些行为逻辑：

第一个层面，中央政府的粮食政策调整主要取决于对粮食的稳定目标和效率目标的追求。改革以后，我国粮食政策是在统购统销政策基础上进行的边际调整，时至今日仍能在现行政策中看到统购统销的痕迹。每当粮食由短缺转化为过剩（结构性或阶段性）时，原有的政策安排就表现出了巨大实施成本，中央政府可以通过调整政策获得潜在收益，这时候国家就会从粮食生产和流通效率出发调整政策，表现为市场的放开，“统”的程度有所放松；当粮食出现紧张时，政府马上放弃效率目标，而求粮食市场粮食价格的稳定，加强对粮食生产、流通的行政干预，回归到原有的政策，之所以如此，一个合理的解释就是因为已有的政策实施成本比较低，可以在短时期内实现稳定的目标。

第二个层面，在稳定与效率目标选择的优先顺序上，稳定目标是居于首位的，可以为了稳定而损失粮食本身的效率，以此换来整个社会的稳定和经济的平稳运行。

第三个层面，政府在具体政策调整中，尽量选择震动小的方式，从方式看，主要采取了渐进的形式，先增加生产者福利，等时机成熟再减少消费者福利。

第五节　粮食政策调整的边界和影响因素分析

一、约束条件

从表面上看，粮食生产、流通、贸易领域出现的新情况、新问题是改革以后粮食政策变化的主要动因，然而我国粮食政策最近30年的变化具有特殊性，这种特殊性就是这一政策变化过程是发生在国家经济体制改革大背景之下。^[11]改革开放以来粮食政策的安排与变化，并非一个孤立的过程，它与国民经济发展战略以及国民经济整个体制的变革有紧密联系，经济发展战略实际上从宪法秩序层面改变了制度环境，因此经济发展战略转变以及经济体制变革构成了粮食政策选择的约束条件。

（一）经济发展战略

工业化发展阶段的变化，从客观上改变了粮食（农业）为其提供积累的关系，因此，工业化中期的农业与工业的关系是粮食政策变化的一个大前提。在粮食等主要农产品流通制度方面，发展中国家大多经历了比较相似的变迁过程，大致分为以下的几个变化阶段：发展初期的国家低价强制收购、发展中期的自由购销、发达阶段的国家保护性收购。不同阶段政策选择的实质反映了经济发展阶段工业与农业的关系：从工业剥夺农业，到工农并举，再到工业支援农业。

在经济发展初期阶段，国民经济就像一张白纸，从无到有建立起现代产业的基础，在没有外部资金注入的情况下，必定是对传统农业进行无偿剥夺，表现在农产品流通上，即国家对农民产出物的低价强制收购。当工业化资本原始积累完成以后，工业确立了自我发展的物质基础时，工农之间的等价有偿商品交换便具有了物质前提，农产品流通就应该实行市场购销，使农业的发展得到内在的动力。进入工业发达阶段，由于农产品的“需求—收入弹性”比较低，并且是人们生存的必需品，农业成为外部性很大的特殊产业，国家必须用公共财力来保护和资助农业，表现在农产品流通制度上，就是生产者价格应该包括一定的财政补贴。

（二）经济体制模式

通过对意识形态变化的渐进性和经济理论探索阶段的分析有助于了解粮食政策变化的阶段性和反复性。由于长期以来在意识形态上一直是把市场和市场经济等同于资本主义来看待的，国家没有也不可能从一开始就提出建立社会主义市场经济体制改革的目标，而只是笼统地提出一个含义十分广泛而又非常灵活的“对内搞活经济，对外实行开放”的重要方针。但从整个改革的发展过程来看，始终沿着以市场为取向的路子前进。如在理论表达上，从1978年开始时回避“市场”二字，发展到1982年的“以计划经济为主、市场调节为辅”，发展到1984年的“有计划商品经济”，1987年的“国家调节市场，市场引导企业”，一直到1992年明确提出要建立“社会主义市场经济体制”。在实践上，也从1979年以前的排斥甚至取消市场，发展到改革初期的逐步开放和扩大商品市场，再发展到1985年起不仅建立了商品市场，而且建立了包括资金、劳务、技术和房地产等生产要素在内的市场体系，一直到1992年明确提出要让市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用。

二、粮食政策演变的主要影响因素分析

（一）粮食的供求状况

粮食供求状况是影响粮食政策决策的最基本因素，是粮食经济系统内部的影响因素。从1978年至1998年的20年间，我国农产品出现了三次卖难和两次买难，粮食的卖难和买难反映出了市场的供求关系，笔者根据农业部农村发展研究中心《我国农产品“买难”、“卖难”交替发生的深层原因及对策研究》课题组的研究报告整理出粮食供求状况对政策演变的影响（见表5-8）。通过对每次粮食“卖难”和“买难”出现后的政策调整分析，我们发现粮食供求状况成为政府政策风向标，即在粮食供大于求的时候，粮食政策调整的市场化取向明显，政府加快对粮食流通体制等方面的改革，改革也较为顺利；在粮食短缺，市场供求紧张并引起市场物价上涨的时候，粮食的政治性——保持社会稳定这一特点就体现出来，导致政策的后退和反复，政府更倾向于走回头路，用行政手段控制市场。

表5-8　改革开放以来粮食供求状况对粮食政策演变的影响

（二）财政负担

由于在计划经济时期的粮食政策中，政府财政要对粮食的收购和销售提供补贴，这一政策使“卖粮难”同财政负担的增加如同一对孪生兄弟，每当“卖粮难”发生时，也是国家对粮食补贴负担最重的时候，越来越沉重的财政负担已经使国家不堪重负，尤其在银行形成的巨额挂账，带来了巨大金融风险和通货膨胀压力。因此，国家财政对粮食流通有一个能否负担得起的问题。从另一个角度看，财政负担也是政府实施粮食政策付出的一种成本，如果这个成本大到影响国家的经济发展，那么这样的政策可能就是效率很低或者是无效率的，政府就要寻找一种新的、更有效率的政策来替代。迫于这样双重的压力，财政负担也是政府粮食政策调整中考虑的重要变量。

【注释】

[1]投入、产出详细资料见韩志荣等编著：《新中国农产品价格四十年》，水利电力出版社1992年版，第505～506页。

[2]樊纲（1994）认为在不存在“收益外部效应”，在人们只注意自己的收入水平提高了还是减少的情况下，问题相对简单，较容易实现“帕累托改进”，因为没有获益（但也没有受损）的人这时不会因别人收益提高而感到痛苦。但在存在“嫉妒”之类的外部效应的情况下，实现顺利改革的条件就更复杂、更严格些。

[3]林毅夫（1992）研究认为，家庭联产承包责任制和政府收购价格提高导致了粮食产量大幅度提高。根据他的测算，1978～1984年种植业产量增长了42.2%，其中大约有54%是改革带来的生产效率的提高的结果，在生产率增长中，有97%可以归因于耕作制度从生产队制度向家庭联产承包责任制的转变；郭书田（《粮食政策：理论与实践》）认为能反映提价政策效果的一个突出的例子就是1979年的大增产。当时，除了提价政策之外，其他影响粮食生产的因素变化不大。如家庭联产承包责任制尚未推开，而粮食产量比上年增加了2735万吨。K.H.拉吉认为：中国从1979年后所取得的农业生产高速增长通常可以认为是更有效地实施价格政策的结果，但同时还归结于20世纪60年代里对基本建设、灌溉、化肥和土壤保护的投资（保罗·斯瑞丁：《什么决定粮食价格——发展中国家农产品价格政策》，中国商业出版社1990年版，第24页）。

[4]卢锋：《粮食问题内涵转变与政策效率目标——对传统粮食政策前提假定和认识结构的初步分析》，《农村经济文稿》，1996年第8期，第39页。

[5]《我国农产品“买难”、“卖难”交替发生的深层原因及对策研究》课题组：《我国农产品“买难”、“卖难”交替发生的深层原因及对策研究》，农业部农村发展研究中心课题报告，1999年。

[6]卢锋：《粮食问题内涵转变与政策效率目标——对传统粮食政策前提假定和认识结构的初步分析》，《农村经济文稿》，1996年第8期，第47页。

[7]苗复春等：《国以“食”为天——中国粮食问题的探讨与改革》，广西师范大学出版社1998年版。

[8]国发［1998］15号：国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》。

[9]潘焕华：《对粮食流通体制改革现状反思及调整对策》，《农业经济》，2000年第7期。

[10]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第182页。

[11]经常可以看到一些介绍市场经济国家有关粮食政策方面的文章，许多人因此提出了一些借鉴的方法，但是在我国粮食政策实践中却很难见到，笔者认为中国粮食政策的最大特殊性在于它是体制变革过程中的政策调整，而不是既定完善制度下的政策设计。一些研究人员只是局限于某个部门和产业来分析粮食政策。笔者认为，应该从国家改革过程的各种关系以及各种政策在整个国家决策中的地位来考虑粮食政策安排。首先粮食政策在整体改革的指导思想下进行；其次粮食政策变革取决于整个经济改革中各种制度安排的优先次序；最后由于粮食这一商品的特殊性，决定其在整个经济体制变革中具有谨慎性和渐进性的特点。