第四章　我国粮食政策的传统选择（1953～1978年）（下）——不均衡制度的维持与绩效分析

30多年的粮食统购统销政策尽管在“购”与“销”的数量以及中央和地方购销权限等方面进行过反复调整，^[1]但是总体看，由国家负责“购”和“销”的基本内涵却没有改变。政府作为政策的供给者并没有使政策的需求者——农民和城镇居民满意，这种损害粮食生产者利益的政策安排，从长期来看也最终导致消费者福利水平下降，不符合城镇居民的长期利益。粮食政策的供给不能满足需求，政策在相当长的时期处于不均衡状态。本章首先对政策不均衡状况进行描述，然后对制度不均衡状态维持的原因进行分析，最后对统购统销、低价政策的绩效进行评价。

第一节　统购统销与低价政策的演变——不均衡制度的维持

一、制度均衡与制度不均衡

所谓制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而无意也无力改变现行制度。从供求关系来看，制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时，制度供给适应了制度需求。

制度均衡实质上是指制度达到了“帕累托最优”（Pareto Efficiency）。“帕累托最优”是指：此时所考察的经济已不可能通过改变产品和资源配置，在其他人（至少一个人）的效用水平至少不下降的情况下，使任何别人（至少一个人）的效用水平有所提高。反之，所谓“帕累托无效率”（Pareto Inefficiency）指的就是一个经济还可能在其他人效用水平不变的情况下，通过重新配置资源和产品，使得一个或一些人的效用水平有所提高。在存在经济无效率的情况下，若进行资源重新配置，使得某些人的效用水平在其他人的效用不改变的情况下有所提高，这种“重新配置”，就称为“帕累托改进”（Pareto Improvement）。制度均衡类似于帕累托最优的地方在于：现有的制度安排和制度结果已达到了理想状态，再也没有调整的必要了。

所谓制度非均衡就是人们对现存制度的一种不满意和不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。之所以出现不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会，这时候就会产生新的、潜在的制度需求和制度供给。从供求关系看，制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致。在社会经济发展过程中，制度非均衡是一种“常态”。如前所述，帕累托最优式的制度均衡只是一种理想的状态。

制度非均衡的类型主要有：

（1）制度供给不足。对新制度需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，从而造成制度有效供给不足。这种制度供给不足实际上是制度供给的“时间滞后”问题。除此之外，还有许多类型的制度供给不足，如诱致性制度变迁的外部效果、“搭便车”等问题出现制度供给不足；在强制性制度变迁中，由于上层统治者利益方面的原因而出现制度供给不足。

（2）制度供给“过剩”。这里的制度供给过剩是指相对于社会对制度需求而言，有些制度是多余的，或者是一些过时制度以及一些无效制度仍在发挥作用。尤其是在供给主导性或强制性的制度变迁中，制度过剩问题就显得特别突出。

二、传统粮食政策供求不均衡的表现

粮食生产者和消费者作为粮食政策的需求主体，对这种制度安排都表现出了不满：

（1）从生产者来看，粮食的统购统销、低生产者价格政策是与农民的根本利益相冲突的，强迫命令、乱批乱斗、逼死人的现象都发生过，个别地方还发生过聚众闹事的事件。^[2]尽管政府封闭市场，但是在民间从来没有停止过交易，黑市交易一直存在，甚至在发生自然灾害，粮食最紧张的时候也不例外。面对统购政策，农民采取少报数量的方法，降低征购比例。在一些地区也发生农民抗粮的行为，比如在广东，1973～1976年，每年都有1000多万人月平均分配口粮在15公斤（原粮）保护线以下，每年农村出现水肿病人、讨饭、卖孩子和逃亡港澳的在10万人次以上。^[3]

（2）从制度安排的短期效果来看，消费者是这一制度安排的利益获得者，因为他们毕竟在粮食紧张情况下，以较低价格买到了粮食，获得了基本的食物保证。但是，从长期看，正是这种制度安排导致我国粮食生产发展缓慢，同时也影响了其他农产品的生产，最终而损害到消费者，城镇居民只能长期在低水平进行单调的农产品消费。

三、政策不均衡状态维持的原因分析

（一）相配套的农业生产微观组织——合作社和政社合一的人民公社

制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以规范人们相互交流行为的框架。而组织则是为一定目标所组成的，用以解决一定问题的人群。如果说，制度是社会游戏的规则，那么组织就是社会玩游戏的角色。组织对制度具有吸附和同化作用，如果在制度变革的同时，没有配套的组织创新，那么任何优秀的制度由于将承担巨大的交易成本，将被原来的组织所同化。粮食统购统销政策与低价政策只是从理论上找到了一种为工业化提供积累的方式，这种政策设计只提供了可能性，如何能够保证这种方式顺利实施，就需要相应的组织和其他制度安排与之配合。继统购统销制度形成后，为了便于执行低价收购，并在低价下增加农产品数量的政策，农业集体化速度便骤然加快（林毅夫等，1994）。笔者认为，低价和统购统销政策在农村实施的组织基础，就是合作社和以后政社合一的人民公社。农村经营主体的再造，从微观上为统购和低价政策的实施提供了组织保证。

1．保证了农民按国家的计划生产粮食

生产决定流通，要保证农民完成统购任务，首先必须让农民种那么多的粮食，否则谈不上完成统购任务，对粮食实行垄断政策，只赋予政府低价收购的权力，如果要同时扩大粮食收购数量，则必须对农业生产进行直接控制。因此，必须让农民按政府的要求来安排农作物的种植，不能自己想种什么就种什么，而要实现这一点的最简单、最有效的办法就是将农户所有的土地都集中起来，实行集体统一种植。以集体化为根本特征的合作社和人民公社便是提高政府对农业生产直接控制程度的一种安排。从初级社到高级社，实际上走的就是这条路子，最后一直演变到政社合一的人民公社体制，那就是由政府来直接安排生产。^[4]

2．降低巨大的交易成本

统购政策真正实施起来后，若没有新的组织作为载体，政府面对千百万的农户家庭如何来实现统购统销，无论是人力、物力、财力上都无法实现，交易费用高昂。如何降低交易费用是一个很大的问题。陈云指出：“我们面对着这样为数众多的个体农户，在粮食的统购和统销方面，是遇到了困难的。困难不单来自我们对于统购统销缺少经验，主要的是对这样众多的农户，要估实产量，要分清余缺及其数量，很不容易。”^[5]温铁军（2000）认为：在小农经济条件下单一推行统购统销政策没有操作的可能性，这是因为政府与土改以后高度分散且剩余太少的“小农经济”之间的交易成本高到无法交易的地步。在1953年10月召开全国紧急粮食会议的同时，中央于同年10月26日召开全国第三次互助合作会议，毛泽东在会上指出：“个体所有制与大量供应是完全冲突的。”他把根本解决农产品供求矛盾的希望寄予以合作化改变小农经济的私有制。^[6]温铁军（2000）的研究表明，当时中央主要领导人不是在理论上，而是在实际工作中意识到，必须依靠合作化作为组织载体，才能大幅度降低交易成本。当时毛泽东与陈云谈话中有一段关于“满头乱发没有法抓，编成辫子就好抓”的提法，就是讲只要把4亿农民组织成为几百万个合作社，就可以大幅度降低交易费用的道理。当政府不必再直接面对4亿分散的农民要粮食，而是对着四五百万合作社进行交易的时候，交易成本也就大幅度下降了。所以至少应该了解，粮食统购统销的交易制度必须在像合作社这样的组织载体上才得以运行。^[7]通过1956年合作化运动和1958年人民公社化运动以后，一方面使交易对象数量大量减少，统购对象由1.5亿农户变为5万多人民公社；另一方面，改变了交易关系，将个体农民与政府的关系变成合作组织与政府的关系，特别是人民公社本身就是一级基层政府，这种双重性的身份更利于控制生产领域和流通源头。从个体农户到合作社和人民公社这种粮食生产组织形式创新使得粮食统购有了强大组织保证，粮食统购集中、迅速而有效，统购统销较高的实施成本也因此下降。

3．解决农民利益与国家利益的冲突

粮食实行低价统购的最初几年，对农民种粮积极性打击并不是致命性的。因为农民仍然是独立的商品生产者，交够统购粮后，剩余的粮食可以向市场出售。但是统购统销政策毕竟剥夺了农民对产品的处置权，侵害了农户利益，农民作为财产完全独立的经济主体，不愿意按国家低价来缴售粮食。史料表明，在实行统购统销的第一年就遇到农民隐粮不报或少报的问题；第二年度许多农村地区虚虚实实地闹粮荒，人人谈粮食，户户要统销。^[8]这些问题反映了政府提取农业剩余和农民利益之间的矛盾，没有匹配的组织安排来弱化或掩盖这种矛盾，政府是不可能从高度分散的农户手中获得希望的剩余量。政社合一的人民公社在国家和农民之间形成一个利益缓冲体，既能在国家与农民发生利益冲突时起到缓冲作用，又便于政府贯彻自己的意图，落实生产计划和收购计划。农村人民公社这种组织体系是以人民公社、生产大队、生产队三个层次不断平均收入、税负和天灾人祸所造成的损失，来缓解政府与农民、工业与农业之间的利益矛盾，模糊粮食收购上不平等的交换关系。这种组织安排更深的含义在于，从此取消农民经营自主权、产品处置权，把农民变成单纯挣工分的劳动者。作为一级经营单位，生产队取代了农户。统购剥夺了农民对其剩余产品的支配权，而合作化又使其失去了从事家庭生产经营的权利。

从土地改革到互助组、初级社、高级社直到人民公社，只用了6年时间，虽然不能说主要是为了实行统购统销，但是，实行统购统销却是非要在农村建立起这样的一种组织体制才能运行却是一个事实。因此，在实行统购统销与加快合作化进程之间存在着密不可分的内在联系。

政社合一的人民公社体制在相当长的时期保证了粮食统购统销政策的实施。然而人民公社这样一种组织体制，最大的缺点是缺乏激励机制，导致农业生产效率低下，粮食的增产受到限制。政府的政策并没有让粮食这张“馅饼”做得更大，那么只能在“分饼”的环节上下工夫了，这又成为粮食统购统销长期执行下去的一个重要原因。

（二）意识形态的作用

从制度演化的角度来看，意识形态实际是关于制度的广告。它能够降低制度演化中的若干费用（张旭昆，1993）。在需要维持现有制度时，它能够有效地降低实施费用；在制度需要创新时，它能有效地降低创立成本；同时意识形态还有一种保护新制度的功能。新制度建立初期时的短期中，给个人带来的净收益有时会大大低于其长期中的实际净收益，以致使人们感觉不到它对旧制度的优越性。这时意识形态会起到保护作用，使人们对新制度的长期效应持乐观态度，从而拥护它。意识形态之所以具有支配人们行为的作用，根本原因在于它使人们形成利益预期。这种利益预期在短期中确能使人们不经实践而相信某些制度比另一些制度更符合自己的长远利益。当利益预期是错误的时候，它成为利益幻觉。在短期中，由意识形态引起的利益预期和利益幻觉对制度演化有着重要影响，在长期中，一切预期会得到检验，一切幻觉会消失。

为了使人们能在利益受损的前提下仍然接受和支持已有的制度安排，通过不断发动大规模的思想运动和政治运动，以统一人们的世界观，从而使人们能够自觉自愿地为实现政府的意志作出奉献与牺牲。当时除了通过各级行政部门来贯彻粮食统购统销政策外，还利用其他各种形式，配合宣传。根据《当代中国的粮食工作》记载：如四川省文化事业管理局出动了82个电影放映队，携带幻灯机，把有关宣传内容制成幻灯片，走村串户进行放映，该局还组织大批戏剧工作者、音乐工作者和民间艺人等文艺队伍，深入居民区和田间地头用演唱等艺术形式，向农民宣传粮食统购统销政策。

尽管这种体制框架在较短历史时期内可以实现政府的政策目标，但经历了近30年变迁后，这一整套的制度安排仍不能给全社会带来普遍收益，人们实际感受到的经验与意识形态长期灌输形成了极大反差，不免产生了极大怀疑与困惑。

（三）其他制度安排的协调

在一个制度结构中，由于各个制度安排之间存在着某种“共生关系”，部分制度安排的变迁就会影响到其他制度安排（苗壮，1992）。没有同时期其他相协调的制度安排，传统粮食政策是难以长期维持的。蔡昉（2000）认为，政府选择推行重工业优先发展战略，主要实施机制可以概括为一个制度“三套马车”：农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。

在统购统销政策的框架下，政府垄断了农产品的收购，并通过城市的票证制度控制了食品和其他农产品销售。由于这一政策安排实际的目的是为了降低城市居民生活成本，政府必须实施相应有效的政策来限制地区间和部门间的劳动力流动，即必须规定哪些人能够享受到政府给予的福利，因此一个正式的城乡户籍管理制度在20世纪50年代后期建立。这一制度的推行有防止农业人口大量流失的作用，更为重要的是可以有效防止受益群体——城镇居民无序增长。因为，如果农业人口转为非农业人口，粮食将由自给转为吃国家的“商品粮”，不仅国家会减少从农业生产中的巨大经济收益，相反，国家用于粮食等补贴的支出还会大大增加，导致粮食供求缺口进一步扩大。只有通过严格的城乡户籍管理制度把农业人口紧紧地束缚在耕地上，严格限制农业人口转入城镇户口，才能保障和维持低水平与相对稳定的城市农产品供给水平，才能真正“统得起来、销得下去”，国家财政才不致因此而增支减收。

政府试图通过限制城镇人口数量来控制粮食消费，以此保证统购统销政策有效实施的意图，这还可以从“上山下乡”运动中得到佐证。为了调整城乡关系，减轻国家粮食负担，中共中央从1961年至1963年采取了减少城镇人口和精简职工的重大措施。据《当代中国的粮食工作》一书记载：1965年5月，中共中央在北京召开的工作会议上，陈云就精简职工和城市人口下乡的问题讲了话，他指出：当时国家掌握的粮食，下年度还要紧张，因为库存减少了，而下年度就没有什么库存好挖了。应该承认，动员城市人口下乡是一件很困难的工作。但是，如果不这样做，那就会产生一些更为严重的问题和困难，必须下决心动员城市人口下乡，这个决心早下比晚下好。这一措施很快得到了贯彻执行。根据统计，^[9]1962年全国吃商品粮的非农业人口减少到10941万人，比1960的13635万人减少了2694万人；而农业人口从1960年的52572万人则增加到1962年的56354万人，增加了3782万人。城市吃商品粮人口减少了，农村的劳动力增加了，在一定程度上减轻了国家的粮食负担。

第二节　粮食政策传统选择的锁定状态

在制度变迁中，存在着自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，在既定方向会在以后发展中得到自我强化。诺斯指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径下滑；如果弄不好，它们还会被锁定在某种无效率状态之下。一旦进入锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。

应该承认，在经济落后的农业大国，在没有或很少有外部资金输入的封闭型经济中，要实现工业化，只有依靠本国的积累，而且大部分靠有限的农业积累。国家可以凭借政权的力量采用行政手段从农业中汲取剩余，但当工业发展基础初步建立以后，国家就必须要把发展城市工业的战略转向利用发展起来的城市工业和科技条件来加速发展农业的战略，这既是对过去无偿取走农民利益的补偿，又可以为进一步发展城市和工业化打下基础。历史地看，粮食政策服从和服务于工业化这一选择起点并没有错，然而，统购统销在此后的演变过程中，变成了维系传统经济体制的主干支撑物。主要的问题在于国家并没有根据工业化的进程来对粮食政策进行调整，而是一直执行下去，甚至愈演愈烈。笔者认为，这并非决策者不愿意进行调整，只是20世纪六七十年代中国经济、政治所发生的种种始料不及的问题，使粮食政策调整丧失了机会。传统的粮食政策到后期已经进入无效率的状态，这种无效率状态是由以下原因造成的。

一、一系列政治运动对粮食生产、流通造成的影响

1958年发动了“大跃进”运动和人民公社化运动，使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误严重泛滥开来，对粮食的生产产生了巨大影响。粮食生产上的高指标、浮夸风，逐级虚报粮食产量，导致高征购的错误。当时的报刊报道^[10]“河南省西平县和平农业社放的‘小麦高产卫星’亩产达到7320斤”，“湖北省麻城县溪河乡早稻亩产为36900多斤”。连续几年的高征购，导致产、购、留的比例严重失调，农村占有的粮食大幅度减少。有些地区，为了完成国家的征购任务，对维持再生产所必需的饲料粮、种子粮也未留够，特别是由于饲料粮的短缺，牲畜死亡严重（见表4-1）。

表4-1　1957年与1961年全国牲畜存栏情况（万头）

资料来源：《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第108页。

大办钢铁的群众运动，导致农村青壮劳动力不足。违反科学规律，大搞深翻土地，不仅使土壤受到破坏，也耽搁了秋收，在粮食丰收的1958年竟然出现成熟的粮食丢在田野里没人收的情况，造成了丰产不丰收，群众把这种情况称做“棉花吊了孝，豆子放了炮，没有见过这样种庄稼的”。^[11]

粮食供求紧张本来更应该合理安排消费，提倡节约，反对浪费，但在1958年开始的“大跃进”运动中，却出现过度消费和浪费粮食的现象，加剧了粮食的供求矛盾。1958年“大跃进”开始以后，各地普遍地组织群众大炼钢铁、修筑公路、大搞水利建设，被称为“三路大军”，这“三路大军”走到哪里就吃到哪里，严重地浪费粮食。特别是在农村粮食分配上大搞平均主义，实行“供给制”，吃饭不要钱。从1958年大办公共食堂一开始，浪费粮食的情况越来越严重，有的食堂半个月就吃掉了三个月的口粮。尽管这一错误决定在1961年得到纠正，但是这一做法加剧了粮食供求紧张的局面。

1966年5月开始“文化大革命”，动乱持续10年，国民经济陷入混乱之中，政治动乱对粮食的生产流通也产生了影响。在“极左”思潮的影响下，对粮食工作中出现的问题，不做调查分析，不是从经济的角度来分析和研究，一概归为没有抓好“阶级斗争”这个纲。一些地方把“阶级斗争”渗透到粮食生产领域，例如批判“农民埋头种地，不抬头看路（线）”，甚至说“吃饭重要，路线更重要”，“只要突出政治，三年不打粮食，也算红旗”，“收不了粮食，收稻草，收不了稻草，收思想”等。有的地方甚至把农民交售粮食的多少，作为“斗私批修”的一个内容。在“左”倾错误思想的指导下，对粮食集市贸易加以限制，乃至取消。把农民到集市上互通有无，当作“走资本主义道路”来批判，关闭市场，封闭流通渠道，不但使农民受害，国家也失去了取得商品粮的一条辅助渠道。

尽管受到干扰，在这一时期，全国的粮食总产量仍然保持了比较稳定的增长，第三个五年计划期间，全国粮食总产量从1965年的3890亿斤（原粮，下同）增加到1970年的4799亿斤，每年平均增长4.3%；第四个五年计划期间，粮食产量又有所增长，到1975年，全国粮食总产量达到5690亿斤，五年平均每年增长3.5%。对这一时期产量稳定增长的原因，可以归纳为化肥的大量施用，农田基本建设的成果和比较高的农业机械化程度。^[12]可以设想，如果没有这场“文化大革命”的动乱，我国的粮食生产肯定会有更大的增长。

长期以来严重的“左”倾错误和剧烈的政治动乱，造成了粮食局势的持续紧张，粮食分配和流通领域出现一些混乱的现象，客观需要维持统购统销和低价政策。因此中国粮食政策的传统选择得以长期存在，既是工业化发展的需要，也与我国特定历史时期的政治事件有密切关系。

二、人口政策的失误

人均粮食占有量是指一个国家的粮食生产量和人口总数的比例关系。粮食总产量除以人口总数，所得商就是人均粮食占有量。这个指标有重要经济含义，它能够确切地反映一个国家粮食生产的实际水平，以及粮食供求之间可能达到的平衡状态，大体能反映一个国家出口和进口粮食的具体可能性。人均粮食占有量受到粮食产量和人口数量两个因素制约，而这两个因素又都处于发展变化之中。1949～1958年粮食产量平稳增长，人均粮食占有量不断提高，从1949年的209公斤增加到1958年的303公斤。1958年以后，粮食生产遇到波折，发展速度缓慢，而人口自然增长率却进一步提高，人口的基数越来越大，全国城乡每年新增加人口绝对额不断加大，粮食生产和人口比例越来越不协调，人均粮食占有量一直徘徊不前。考察粮食产量增长率与人均粮食占有量增长率变动的关系，可以发现大多数年份粮食人均占有量增长幅度都小于产量增长幅度（见图4-1）。如果说新中国成立初期，在粮食生产方面取得了一定成绩，那么这一点成绩被后来人口过快增长所抵消。粮食供求矛盾一直没有解决，正如《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》所指出的：“我国农业近二十年来的发展速度不快，它同人民的需要和四个现代化的需要之间存在极其尖锐的矛盾。从1957年到1978年，全国人口增长了3亿，非农业人口增加了4000万，耕地面积却由于基本建设等原因不但没有增加，反而减少。因此，尽管单位面积产量和粮食总产量都有增长，1977年全国每人占有粮食大体还只相当于1957年。”^[13]

图4-1　粮食产量增长率与人均占有量增长率变化

资料来源：根据《中国统计年鉴》各年数据整理。(www.daowen.com)

中国自20世纪50年代以来的人口高速增长与当时对人口问题的认识有密切关系。“人多力量大”、“人定胜天”等看法使主张控制人口增长的马寅初先生及其他一些正确的人口观点受到错误批判。人口增长的结果，抵消了粮食增产的效果，林毅夫（1996）的研究表明，在1952～1979年，粮食增长率年均为2.4%，仅高于同期人口增长率0.4个百分点。按总人口计算的人均粮食产量仅仅保持了与人口增长相近的幅度。粮食紧缺的局面没有改观，统购统销政策也就难以发生变动。

三、工业和国民经济对粮食低价统购统销政策的依赖

我国工业发展是建立在粮食低价统购统销政策基础之上的。工业和国民经济的发展对低价统购统销政策产生了强烈依赖性，这种依赖性由于下述两个原因得到强化：

（1）经济的封闭性。在开放的经济中，工业化所需的资金可以从国外获取，可以缓解和减轻国内积累的压力。然而我国在20世纪70年代以前，由于外部国际环境和本国意识形态的原因，经济是封闭的，除了50年代苏联的技术外援外基本没有外来资金，在“一五”计划时期，国家财政中来自外国的贷款，只占国家财政的2.7%，^[14]因而工业化所需的巨额资金只能依靠国内，正如前文分析的那样，主要依靠粮食积累。长期的经济封闭强化了工业化和国民经济发展对粮食统购统销和低价政策的依赖。

（2）粮食低价购销使工业获得超额利润，国家外延式发展工业的超额利润使用方式对粮食低价供给依赖性加剧。国家为了加速工业化步伐，采取外延的方式将压低粮食收购价格取得的超额利润用于扩大低效益工业企业的数量和规模，从而使工业就业人数和城市人口迅速增加。从1953年至1960年城市人口增长了67%，年递增7.6%；同期工业职工增长率2.2倍，年平均递增18.1%。工业职工和城市人口迅速增长，产生了对粮食的巨大需求，年平均需求增长速度为2.3%。同期粮食供给平均递减速度却为-2.1%，供给减少和需求扩大反向运动绝对速差是4.4%。^[15]

中国城市经济发展在相当大的程度上依赖于统购统销，实行统购统销的综合结果是形成了一种独特的中国经济流程图。它是由下面几个环节构成的：低价收购农产品——低价供应城市的生活和生产消费——城市经济以低工资、低成本、低效益的三低方式运行——由于城市经济的低效益特征，它无法反过去大力支持农业的发展，相反，其维持和发展还得不断地依赖来自农业的积累——于是，又必然要求继续低价购销农产品。这种经济运行方式的一个突出特点是具有内在刚性。

从长期来看，增产粮食是解决供求矛盾的根本办法，是保证工业和国民经济进一步发展的关键。国家应该考虑“养鸡生蛋”的政策，适当地降低工业投资率，提高粮食投资率，提高粮食价格，减少统购量，使资源向有利于粮食增产的方面转移，增加粮食供给量。然而国家却采取的是“杀鸡取卵”的办法，向农民强行征购“过头粮”。如果以1950年至1952年三年平均征购率17.0%为比较合理的标准，那么从1953年至1962年累积超征了12086万吨，即超购了41%。^[16]

因此，如果将1949年至1976年我国粮食政策所经历的轨迹纳入到制度与制度变迁的分析框架中去考察，就不难发现，这是一条闭锁的路径，即制度向好的方向转化的通道已经被关闭。有必要指出的是，一个国家一旦在制度变迁过程中形成了闭锁的通道，往往很难改变。因为已有的制度安排是相互关联的，牵一发而动全身，不仅要受到既定的利益格局的制约，而且会受到传统意识形态的强烈抵制。这既预示着中国未来前途的复杂性，同时也说明当今一些国家仍在闭锁通道的泥潭中不能自拔的原因。

第三节　粮食政策传统选择的绩效

粮食统购统销和低价政策的实施，一直服务于两个目标：一是保证国家粮食供给，二是为工业化提供启动资金。因此，在这一部分粮食政策的绩效分析中，首先分析这两大目标的实现程度，其次分析这一时期粮食政策安排所形成的利益格局，最后对粮食统购统销与低价政策对粮食产量方面的影响作一分析。

一、保证国家粮食供给，为工业化发展提供资金积累

1．保证国家粮食供给

粮食统购统销的意义在于：通过这一高度强化的计划经济制度，使国家掌握充足的粮源，从而有效地缓和了粮食产需之间的矛盾，进而达到由国家统筹兼顾，适当安排，保证了社会各方面正常的粮食需要。《当代中国的粮食工作》前言这样评价：“中国的粮食问题，是全中国人民关心和举世瞩目的重大问题，新中国建立30多年来，在大力发展粮食生产的基础上，通过合理的分配和流通，基本上解决了全国人民的吃饭问题。”粮食实行统购统销之后，不仅保证了每一个人的粮食消费，而且在不同年龄层次、不同职业之间，进行了比较合理的粮食分配。主要做法是，对于每一个城镇居民，在办理了户口登记后，按供应标准，都能得到一份口粮，由国家粮食部门发放票证到户，凭证供应粮食。

2．为工业化发展提供资金

统购统销为工业化服务首先体现在它保证了物价稳定，“一五”计划规定的基本建设投资为427.4亿元，其中工业基本投资占58.2%。^[17]只有物价稳定，国家财政才能保持基本平衡，大规模的工业建设投资计划才不会落空。因为当时粮食供求紧张，人均占有量处于较低水平，每年国家还要出口一部分粮食来换取工业设备，在这种条件下的确是“粮食稳，市场稳；粮食定，天下定”。如果不采取统购统销政策，正如1953年10月16日中央《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》指出的：“将不可避免地出现一个严重的供销脱节的混乱局面，以至于牵动全面的物价波动，影响整个国家建设计划。”由于统购统销的实行，“一五”时期尽管国民经济以平均每年11.3%的速度增长，但物价指数平均上涨幅度却只有1.1%。^[18]

一个不容抹杀的客观事实是，中国从20世纪50年代初期十分弱小的工业基础起步，到1976年，已从传统落后的农业国转变为初具规模的工业国。有资料显示，国民经济的产业构成序列已经发生重要变化。1952年，以农业为主要特征的第一产业占国内生产总值的50.5%，以交通运输、仓储、邮电通信业、批发零售贸易和餐饮业等部门为特征的第三产业占28.6%，以工业和建筑业为特征的第二产业仅占20.9%；而到1976年，以工业为主导的第二产业已占到45.4%，第一产业占32.8%，第三产业占21.7%。1952～1976年，国内生产总值从679亿元跃居到2943.7亿元，增长了4倍多。^[19]

中国的工业化速度与成就为世界所瞩目，得到国际上的承认。美国威斯康星州大学教授莫里斯·迈斯纳在《毛泽东时代的中国与后毛泽东时代的中国》一书中作出了如下的评论：“毛泽东时代基本上是一个趋向工业化的时代。”“工业总产值增加了38倍，重工业产值增加了90倍，从1950年到1977年，工业产量以每年平均13.5%的速度增长，即使是从1952年算起，每年的增长速度也在11.3%。与世界上发展中国家及主要发达国家的早期发展相比，中国经济的增长率是较高的，与现代世界历史上任何国家实现工业化的周期相比，中国的发展速度也是较快的。”^[20]与世界上工业化发展的成功范例诸如德国、日本和苏联相比较，中国经济发展速度则更快（见表4-2）。尽管中国为工业化付出了较大的代价，但毕竟为后人留下了具有10多个大工业门类、30多个行业的工业体系和价值近3000亿元（GDP）的国民经济再分配和再调整的操作空间。

表4-2　工业化发展速度的国际比较

资料来源：《中国改革与发展报告》专家组：《透过历史的表象：中国改革20年回顾、反思与展望》，上海远东出版社2000年版，第151页。

二、利益格局的形成

从制度经济学的角度来看，一种制度安排意味着一个利益格局的形成。尽管中国发展战略的形成不是来自城市利益集团压力的结果（蔡昉，1998），但是统购统销、低价政策却是一个城市利益集团受益、农民利益集团受损的政策设计。在粮食生产者看来，粮食经常是得利最少的产品，1953年到1978年中有相当多的年份，粮食生产者价格低于生产成本，种粮处于亏赔状态，因而抑制了粮食供给的扩大，粮食生产发展缓慢。而在城市消费者看来，粮食则是付出代价最小的生活必需品，长期的低消费者价格，一方面造成粮食浪费；另一方面使人们在不自觉中形成了这样一种观念：粮食的消费者价格是万万不可以轻易改变的。从某种意义上讲，正是这种观念才使得我国粮食流通体制改革十分艰难，尤其是粮食销售方面的改革一拖再拖（柯炳生，1995）。由统购统销及低价政策而派生出的粮食价格补贴政策，使政府从此背上了负担，这为以后政府巨额财政补贴负担埋下了隐患，也成为日后粮食购销政策改革的一个主要因素。

这种利益格局是后来粮食政策演变的一个重要约束条件，因为改革开放以后的粮食政策演变毕竟不是在一张白纸上勾画蓝图，而是对已有的体制进行改革。由于一定的政策遗产总是与特殊的政治规则与利益结构相联系，从而影响从政府角度测量的制度变迁的成本与收益，这不仅使以后的粮食政策选择与演变显示特殊的“路径依赖”性，而且使政策演变具有某种连续性、反复性和曲折性。

三、粮食产量的损失

国际上一些经济学家认为，欠发达国家的农民长期面临不利的农产品价格，就会减少农业产出，造成食物短缺，从而农业以致整个经济的发展将受到影响。根据美国经济学家威利斯·L.皮特逊估计，发展中国家农民如果得到比较有利的价格，其农业产出可以比实际高出40%～60%，其国民收入可以增加3%以上。^[21]邓一鸣等（1993）的研究认为，长期的低价统购，减少了粮食供给的33.7%，损失了社会总产值的5.1%，粮食产值的50.5%。这些分析存在着不足之处，因为他们的分析是建立在这样的一个假设前提之下，即市场经济条件下的小农生产。在这个假设下，农民是有自主权的经营者，当粮食生产的比较收益降低时，农民可以把资源转移到其他产品生产上，以求获得更高的收益，农民不但可以在农业内部的粮食与其他产品之间进行选择，还可以在农业和其他部门进行流动。但改革以前中国农民的处境并不是这样，因为农民不是自主经营者，而是人民公社中的社员，生产上没有选择的自主权（在“以粮为纲”的指导思想下，就连农民自留地上的经济作物和自家饲养的家畜、家禽也被视为资本主义尾巴，逃脱不了被砍光、杀光的命运）。笔者认为，这一时期粮食产量上的损失并不是由于低价政策造成的，而是由于农业生产的组织形式造成的。正如前文所论述的，政社合一的人民公社作为一种组织形式保证了粮食政策这一制度的有效实施，这一组织形式固然有利于强化国家的行政干预，减轻低价收购政策的难度，但其所付出的代价则是严重地抑制农民发展粮食生产的积极性。笔者认为，这一时期的农业生产单位不是农户家庭，也不是家庭农场，而是以生产队作为基本的生产核算单位（从1960年以后实行的是人民公社、生产大队、生产队三级所有），实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产和收益分配。由于集体劳动缺乏必要的监督机制（实际上是监督成本过高，使有效的监督成为不可能），出现了“出工不出力”、“干好干坏一个样”的现象，这就是通常所说的“大锅饭”，这些问题的原因就在于生产队这种组织形式缺乏必要的激励因素，因为个人努力带来的成果将被众多社员平分和共同享用，最后自己得到的收益甚小，因此，“搭便车”成为社员普遍而又合理的选择——大多数人选择了不努力，正是这种不努力导致农业生产效率低下，反过来又使每一个社员的福利都在下降，大多数人是生活在同一生活水平上的。^[22]另外，很少有人注意到生产队这种组织形式的决策过程可能对粮食生产带来的消极影响。从形式上看，生产队长和生产大队长作为特定社员利益的代表，同时，他们还反映政府的利益。因而，当微观经济组织利益与宏观经济利益发生矛盾时，在一定程度上是会通过牺牲微观经济组织的利益来保证宏观经济利益，因为他们能不能继续保持自己的生产队长或者生产大队长的地位，不仅取决于社员的拥护程度，还取决于政府对他们的满意程度。正因为农村人民公社的组织行为方式，较大程度地偏离微观经济利益最大化，以及与此相联系的弱化了社员个人利益与集体组织利益的密切关系，极大地压抑了农民的生产积极性，造成了粮食产量损失。

【注释】

[1]具体调整阶段如下：一是统购统销政策实施初期，主要采取政治动员，政府颁布控制数字，发动农民群众实行民主评议上级核定的办法；二是1955年8月，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》，开始在全国范围内实行定产、定购、定销（简称三定）的办法；三是1958年3月，为了扩大地方权力，将原来由中央集中统一管理的办法，改为“购销差额管理、调拨包干”的办法；四是1962 年6月，改变分级包干、差额调拨的办法，实行统一征购、统一销售、统一调拨、分级管理；五是1965年10月，开始实行粮食征购“一定三年，不再变动”的办法，并实行超购超奖；六是1972年12月决定实行统一征购、统一销售、统一调拨、统一库存的高度集中的“四统一”粮食管理体制。

[2]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共中央党校出版社1991年版，第273页。

[3]曾伟：《对广东粮食统购统销的历史评价》，《广西粮食经济》，1997年第3期。

[4]从1952年到1958年农业合作社运动期间，农业生产仍然在增长。但从1959年开始，一场连续三年的农业大危机导致因饥饿而死亡的人数数以千万。即使在这场危机发生之后，人民公社也没有取消。只是生产单位被划小，即实行公社、生产大队、生产队三级所有制，以生产队为基本核算单位，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产和收益分配。

[5]《陈云文集（1949～1956）》，人民出版社1984年版，第276页。

[6]参见王立诚主持的研究报告《关于我国农业合作化的理论与实践的研究报告》，农业部农村经济研究中心，1996年，第31页。

[7]温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，博士学位论文，中国农业大学，2000年。

[8]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第84页。

[9]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第118页。

[10]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第107页。

[11]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第106页。

[12]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第153页。

[13]戴谟安：《粮食生产经济》，农业出版社1982年版。

[14]胡绳：《中国共产党七十年》，中共党史出版社1991年版，第352页。

[15]邓一鸣等：《粮食流通：市场主体运行，国家宏观调控》，经济管理出版社1993年版，第41页。

[16]邓一鸣等：《粮食流通：市场主体运行，国家宏观调控》，经济管理出版社1993年版，第5页。

[17]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第285页。

[18]《光辉的35年——统计资料》，中国统计出版社1984年版，第114页。

[19]根据《中国国内生产总值核算历史资料》中有关数据计算，该书由国家统计局国民经济核算司编，东北财经大学出版社1997年版。

[20]莫里斯·迈斯纳：《毛泽东时代的中国及后毛泽东时代的中国》，四川人民出版社1992年版，第537页。

[21]参见农业出版社《农业经济译丛》，1985年第1期，第45页。

[22]一些研究者（如林毅夫）认为家庭联产承包责任制之所以带来了农业生产的突飞猛进的发展，实际就是解决了农业生产中的激励问题。