第二章　新中国成立初期（1949～1952年）粮食政策的选择

第一节　新中国成立初期粮食问题的复杂性

一、严峻的粮食供求形势

新中国成立初期，粮食产需、供求矛盾十分尖锐。1949年，全国粮食产量急剧下降，但粮食需求量却不断增加。首先，随着解放战争的胜利发展，需要由国家供应的军政人员数量越来越多。其次，全国共有灾民4000多万人，其中需要救济的重灾民大约700万人。此外，一些原来靠吃部分进口粮食的大城市，由于海上被敌人封锁，进口粮源断绝，也由国内供给，这就使得粮食的供求矛盾更加尖锐。

当时国内粮食流通严重不畅。由于在战争期间各解放区长期被分割而形成了财经工作分散管理的状况，一时还难以改变，有的地区又限制粮食外运，加上交通运输方面的困难，很多地区的余粮不能及时运到缺粮地区。一些大城市粮食库存尤其薄弱，全国最大的城市上海解放的时候，政府接管的粮食仅够全市半个月的消费。

由于这一时期粮食市场多种经济成分并存，实行自由贸易，一些存粮掌握在资本家手中，在粮食和其他物资供应紧张的情况下，一些资本家进行投机、囤积居奇、哄抬物价。粮价的上涨成为整个物价上涨的导火索，从1949年4月到1950年2月，不到一年的时间里，掀起了四次大的物价波动，都是从粮食价格上涨开始的。根据统计，北京市1950年3月粮食批发价格总指数比1949年2月份上升70多倍；上海市1949年5月30日每石大米的市场成交价是4200元（指旧人民币，1955年3月1日发行新人民币，1元新币等于旧人民币1万元），到1950年2月27日涨到28万元，上涨了60多倍。^[1]

二、粮食问题：经济问题、社会问题、政治问题的交织

对于一个刚刚取得政权独立的国家来说，这时的粮食是一种具有战略意义的特殊产品，直接关系到人民生活稳定和国家安危。在当时独特的历史环境下，粮食问题的重要性已经不单纯是一个经济问题，它涉及社会的稳定和政权的巩固。这一时期的粮食问题已经成为经济性、社会性和政治性交织在一起的问题。

（一）粮食问题影响经济发展

供不应求、价格上涨本来是一个最基本的经济规律。然而在新中国成立初期，国民经济基础十分薄弱，是典型的以农业为主的产业结构。粮食在整个经济中具有重要地位，一方面是因为公粮是国家财政收入的主要来源，在1950年的财政概算中，公粮收入仍占全部财政收入的41.4%；^[2]更为重要的是粮食价格在整个物价体系中处于基础地位——在物资匮乏时期，粮食、纱布等物资的价格是整个社会物价的基础，粮价上涨会引发社会物价的整体上涨，而物价上涨对于当时脆弱的国民经济无疑是雪上加霜。

（二）粮食问题影响社会稳定

人民群众饱尝了解放前粮价一日数次涨落之苦，迫切希望政府迅速稳定市场物价，安定人民生活。解放初期的几次市场物价剧烈波动，使一些人感到担心，有人甚至怀疑政府有没有能力把物价稳定下来。在国内的工商业者中不少人认为“共产党在军事上、政治上有一套，管好经济还是不行”。^[3]因此，如果粮食问题解决不好，人民的生活就处于动荡之中，来之不易的社会安定局面就要受到影响，政府在百姓中的威信也将大大降低；如果粮食问题解决好了，就会安定民心，使百姓对政府充满信心，对未来经济发展充满信心。

（三）粮食问题是一个政治问题

粮食问题成为政府与敌人斗争的第二战场。帝国主义和国民党政府对中国财政经济，尤其是粮食问题上的困难幸灾乐祸，他们预言新中国政府无法解决“吃饭”问题。1949年美国国务卿艾奇逊曾经断言“人民的吃饭问题是每一个中国政府必然碰到的第一个问题”，言外之意，新中国将无法解决5亿人口的吃饭问题。同时，为了加重新中国的困难，他们加紧进行经济封锁，扩大灾荒宣传，并利用中国的灾情，企图进行破坏活动，有些地区反革命分子公开或暗中进行破坏，杀害征粮工作人员，根据不完全统计，为征收公粮而牺牲的干部在3000人以上。^[4]

美国国务卿艾奇逊认为，国民党政府在大陆上的失败，“很大一个原因是它没有使中国有足够的东西吃”。^[5]显然这样的判断有失偏颇，但必须承认，国民党的失败除了政治的腐败，没有有效地解决中国人吃饭问题，确实起了一定作用。谁不重视百姓吃饭问题，谁就可能垮台，这是历史已经证明了的事实。因此，对于中央政府来说，解决粮食问题、保证百姓吃饭是一件政治意义极强的工作。

发展经济需要物价稳定，物价的稳定需要粮食市场稳定，资本家投机势力的存在，帝国主义的经济封锁和国民党在大陆残余分子的破坏，以及人民群众对稳定市场粮价的迫切愿望与疑虑，这一切加剧了粮食问题的严重性和尖锐性。严峻的粮食形势要求政府设计出科学、有效的粮食政策。

第二节　新中国成立初期粮食政策的选择

解决粮食短缺问题，从长远看应该采取各项有利于提高粮食总供给的增产政策，短期是加强对流通领域的干预。在粮食政策安排中，政府一方面通过以土地改革、兴修农田水利为重点的各项措施来促进粮食产量增长；另一方面，政府在维持粮食的自由购销，允许私有粮商的存在的同时，加强了对粮食流通的干预和管理，打击囤积粮食以牟取暴利的粮商，^[6]以此安定人心，保证农村和城市的稳定。

一、粮食生产政策——增产政策

（一）土地改革

1950年6月，人民政治协商会议第二次会议上通过了《中华人民共和国土地改革法》，自此在全国范围内有步骤地实行土地改革，这在很大程度上解放和发展了农业生产力。

这次土地改革，实际是从体制上解放劳动生产力，激励增产的诱因。土地改革之前的封建土地制度极不合理，占农村人口不到10%的地主、富农却占有70%～80%的土地和大部分的种畜和农具。占农村人口90%的贫、雇农和中农及其他劳动者却只占有20%～30%的土地。土地改革从1950年6月起，到1952年底基本完成，封建地主作为一个阶级永远地被消灭了，农民真正实现了耕者有其田的梦想，无地和少地的农民无偿地分得耕地7亿亩和大批的生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的谷物地租。^[7]土地改革使劳动者与土地很好地结合起来，适应了当时生产力发展水平。实践证明，土地改革的成功极大地解放了农业生产力，广大农民在自己的土地上从事生产，积极性极为高涨，“过去眼泪流在地主田里，现在汗水淌在自己的田里”。翻身的农民早出晚归，精耕细作，比如，在华东地区农民普遍提早春耕，比往年多耕一遍，施肥量一般增加2～3成。^[8]对这种现象的解释是：如果农民拥有土地，在自己的土地上生产经营，可以免付地主地租，从而提高了收入，加强其投资农业设施的能力，“农民若拥有自己的土地，在自己的土地上经营农业，其生产及投资意愿必较租地经营时为高，这在人多地少的东方国家犹然。在西方国家，这种欲望虽不如东方人强，但在私有制财产制度下，人人想拥有自己的田地的念头是无例外的。在这种思想下，各国农地政策也都是以扶植自耕农为主要政策目标”。^[9]这次农地制度改革，使农民真正当家做主，确定了农民在土地上的经营使用权，建立了充分调动农民生产积极性的有效激励机制，农民的生产及投资意愿要比租地经营时高。“现在提高农业产量的关键，就是在新解放区完成土地改革。只有进行土地改革，才能大大鼓励农民的生产积极性。从近几年的经验来看，农民分得了土地以后，舍不得穿，舍不得吃，尽一切力量投资到生产里头去。”^[10]

因此，土地改革不能理解成为了土地而进行的改革，正如刘少奇1950年6月在《关于土地改革问题的报告》中所指出的：“土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”，因此，“土地改革的这一基本理由和基本目的是着眼于生产的”。^[11]为了确保国家粮食安全，国家都会在农地政策上构建提高粮食自给率的措施（许文富，2000）。

有关土地改革对粮食及经济发展的意义，可以简单比较中国大陆和台湾地区的经验。台湾地区在农地制度改革上取得的成功为世界公认。在1962年台湾地区成功完成了“耕者有其田”以后，已有85%的农民完全拥有自己的土地，尚有10%的农民拥有部分土地，农民生产的诱因增加。粮食及其他农业生产持续增长。但是“耕者有其田”的政策，只是把地主的土地交给了佃农，使佃农成为自耕农而已，其经营面积并没有改变，仍是小农经济，经营效率无法提升，致使生产成本居高不下，无法与其他国家的农业竞争。因此，如何扩大经营规模，降低生产成本，成为农地制度改革下一个阶段需要解决的问题，这正是进行第二阶段农地改革的理由与动机。

同样是农地改革的第二阶段，但由于中国大陆与台湾地区的出发点不同，所导致的后果也迥然不同。台湾地区完成耕者有其田政策历时15年（1947～1962年），这一政策运行了近20年，从1982年起政府推进第二阶段的农地制度改革，主要是为了解决农业发展的“瓶颈”问题，促使农业持续发展，经济意义大于政治意义与社会意义。同时，这一阶段改革是渐进的，改革的方向、内容和方式、方法是在不断调整和变化的。尽管大陆的农业互助组开始是为了解决小农生产效率低下的问题，但很快由农民自愿发展到政府强制推行，并于1951年开始了农业合作化运动，在短短几年迅速升级为人民公社，人民公社已经不是单纯的生产组织，而是基层政权的统一体，是将政治、经济、文化、军事合而为一的“政社合一”的社会单元。在这一农地制度变迁过程中较为强烈地反映出领导人的政治意愿和对发展速度的某种狂热，已经偏离了解决小农生产效率低下问题的初衷，似乎只是为了“大”和“公”而进行改革。笔者认为，我国的农地制度第二阶段改革的最大问题有三：一是时机不对，“耕者有其田”的制度效率还没有完全发挥出来，就匆忙开始改革；二是目标的政治化，在这一历史时期大陆的农地制度改革政治意义大于社会意义、大于经济意义；三是实施的方法和推进速度不合理，强制推行损害了农民的生产积极性，很短时间就完成改革，没有能够及时调整错误的方向。因此，笔者认为，1953年以后的农地制度安排不但没有解决农业发展的“瓶颈”，反而进一步限制和阻碍了农业生产力的发展。

（二）大规模兴修水利设施

当时经济建设的重点，一是水利，一是铁路交通，^[12]“防止水旱灾害，要增加农业生产，必须做好这件事。泄水防涝，蓄水防旱，这两件事都是大事，在我们进行经济建设时，每年都有一批钱用在这方面”。^[13]在三年中，政府用于水利建设的经费约7亿元，占预算内基本建设投资的10%以上，全国4.2万公里堤防，绝大部分进行了整修。一些水灾比较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理。政府在治理水患的同时，防止旱灾的工作也着手进行，三年中，共兴办了现代化的灌溉工程358处。据不完全统计，三年内直接参加水利工程的人员有2000万人左右，完工的土方在17亿以上，相当于巴拿马运河的10倍或苏伊士运河的23倍。^[14]

根据统计，1949年全国水灾面积为1.2亿亩，1950年降为7000余万亩，1951、1952年进一步降为2000多万亩。同期扩大灌溉面积约8000多万亩，1952年可灌溉面积占总耕地面积的比重上升为19.6%，还有1.8亿多亩农田改善了水利条件，免除了旱灾威胁。^[15]

二、粮食流通政策——政府调控下的自由购销政策

新中国成立之初，政府所面对的是“多种经济成分并存，自由购销”的粮食流通格局。政府粮食流通政策安排的选择可以概括为“维持自由购销，打击投机，增强政府市场调控能力”。之所以要维持自由购销，笔者认为，尽管存在投机商扰乱市场、哄抬物价的现象，但却不能将其完全取缔或禁止。历史地看，这些私商在粮食流通中的作用是不可或缺的，百姓的生活也离不开他们，因为这些资本主义粮食商业在许多城市已经有了多年的经营历史，仓储设施和遍布城区的粮店是其硬件，已有的从业人员和多年的粮食经营经验是其软件。而此时的国营粮食商业才刚刚起步，网点和人员很少，能够在粮食市场上收购的粮食数量不多。利用资本家对粮食流通有利的方面，限制不利方面是较为合理的政策选择。这一时期的政策目标是以稳定粮食价格为基础，达到稳定一般物价的目的（张晓涛，2000），陈云当时指出，国家掌握足够数量的粮食和棉纱，粮食是稳定市场、调控物价的主要手段，掌握粮食以稳定城市，掌握棉花以稳定农村。^[16]

（一）粮食自由购销与政府对市场的干预

1949～1952年实行粮食自由购销政策，具体讲，就是人们可以自由进出粮食收购、销售等经营部门，自由买卖、自由运输、自由销售、自由储存。粮食购销体制基本上是市场主导型的。政府只是市场主体之一，没有垄断权和优先权，私营经济在粮食流通中的比重很大，私营粮商经营量占有绝对优势，国家粮食企业经营份额相对较小。从表2-1中可以看出，在这一时期国营粮食企业经营份额虽然逐年增大，但始终未占主导地位。而且这一时期国营粮食企业是自主经营、自负盈亏。

为了从宏观上调控市场，保持市场粮价稳定，政府的政策主要从两个方面着手：一是加强市场流通交易规则的制定，防止市场失灵。如政府为了控制粮食价格涨势，采取了集中粮食交易制度，严格限制场外交易，规定交易时间，现金当日结算以及建立成交登记制等；使用国家机器抑制米店老板哄抬物价、牟取暴利的行为，情节严重的送法院依法惩办。^[17]二是政府在此期间进入市场，利用自己手中掌握的粮食，选择时机向市场抛售，以平抑粮价。最初由于经验不足，出现过抛售的粮食被私商套购，转手高价销售的问题，总结经验教训后采取了全国各地主要市场同时集中抛售的办法，使私商无利可套，收到了良好的效果，仅在1950年到1952年间，政府就向市场抛售了占市场总交易量的30%～40%的储备粮（毛育刚，2001）。但这时政府与其他的粮食收购、销售商一样，没有垄断权和优先权。政府销售既通过批发市场也通过自己建立的零售市场进行，价格为平销价，与市场价格基本上是相同的。这些措施的综合运用，取得了较好的效果，有效地抑制了几次大的粮价波动，^[18]粮食价格逐渐趋于稳定，人民生活初步得到了改善，库存的粮食数量逐年增加，政权也趋于巩固。(www.daowen.com)

表2-1　1950～1952年国营与私营粮食经营的份额

资料来源：根据商业部主编《当代中国粮食工作史料》（上册）第23页和农业部编《农业经济资料（1949～1983年）》第339页资料计算。

（二）政府控制的粮食流通体系的建立

为了加强对粮食的掌握和管理，1949年中央首先成立了全国统一的粮食管理机构，即在中央财政部之下设立粮食管理总局。1952年为了适应即将到来的大规模的经济建设，经过撤并成立了粮食部，统一负责全国的粮食征购、分配、供应和调拨工作，以及对地方粮食机构和所属企业的业务进行协调工作，为高度集权的粮食管理制度奠定了组织基础。

在市场体系方面，自上而下建立了国营粮食经营系统，加强国有粮食机构及其所属单位的建立，逐步实行对粮食的集中管理。同时对私营粮食企业实行利用、限制、改造的政策，允许其合法经营和合理发展。

第三节　新中国成立初期粮食政策的经验与启示

经济恢复时期的粮食增产政策和“市场运行为主，政府宏观调控为辅”粮食流通政策的可行性与正确性得到了实践检验，这些政策的实行实现了政府增产粮食、稳定粮价的目标。这些政策因素的综合作用成为粮食增产的动力，粮食产量从1949年的4865万吨增长到1952年的6845万吨，年平均增长12.1%，在粮食收入占财政收入40%左右的经济中，粮食增长对国民经济增长至关重要。粮食的增长推动了工业和国民经济增长，使国民经济发展处于良性循环之中。

这一时期粮食流通政策应该汲取的经验主要有二：一是“市场运行为主、政府宏观调控为辅”这一粮食购销体制目标模式的选择；二是政府为了稳定市场粮价，运用经济手段调控市场。

（一）“市场运行为主，政府宏观调控为辅”的粮食购销模式

这一时期粮食政策选择既具有现实性，又符合市场经济的规律。在这一阶段，粮食购销是市场导向的，粮食购销价格由市场的供求决定，国家虽然制定了牌价，但只是参考价格。充分发挥了私营粮商在粮食流通中的作用，又使粮食市场运行符合政府的要求。市场的流通主体是粮食生产者、经营者和消费者，政府是调控主体。粮食市场上“有形的手”与“无形的手”的结合模式为我国粮食流通体制改革提供了很好借鉴。

（二）政府为了稳定市场粮价，运用经济手段调控市场

国家运用储备粮^[19]的吞吐来调节市场粮食供给量，以此来达到市场粮价的稳定。国家以粮食收购牌价为最低保护价，以销售牌价为最高限价。当市场价格超过最低和最高限价5%时，国家就动用储备粮进行吞吐调节。当市场价低于收购牌价5%时，国家就进行收购，减少市场粮食的供给量，使市场价格上升；当市场粮价高于销售牌价5%时，国家就把储备粮抛出，压低市场粮价。国家运用储备粮调节市场，稳定了市场粮价，1950～1952年粮价只上升了2.8%（见表2-1）。

【注释】

[1]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第35页。

[2]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第41页。

[3]柳随年、吴群敢：《中国社会主义简史》，黑龙江人民出版社1985年版，第17页。

[4]《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第34页。

[5]蔡建文、周婷：《中国人还会不会饿肚子》，经济日报出版社1999年版，第8页。

[6]新中国成立初期上海的粮食战为这一时期政府面临的粮食局势和成功干预粮食流通、打击粮食奸商提供了很好的历史写照。

[7]国家统计局编：《伟大的十年》，人民出版社1959年版，第29页。

[8]林蕴晖：《凯歌行进的时期》，河南人民出版社1989年版，第130页。

[9]许文富：《农业政策导论》，财团法人丰年社1999年版，第111页。

[10]中共中央文献编辑委员会：《陈云文选（1949～1956）》，人民出版社1984年版，第140页。

[11]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第34页。

[12]柳随年、吴群敢：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社1985年版，第58页。

[13]中共中央文献编辑委员会：《陈云文选（1949～1956）》，人民出版社1984年版，第141页。

[14]柳随年、吴群敢：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社1985年版，第59页。

[15]柳随年、吴群敢：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社1985年版，第71页。

[16]柳随年、吴群敢：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社1985年版，第22页。

[17]根据史料记载：北京市市长聂荣臻接受了人民代表的要求，决定把一些罪行严重的“粮老虎”逮捕法办；上海市公安局也根据群众的要求，在1949年11月16日传讯了7家哄抬粮价、牟取暴利的米店老板，对其中情节严重的送法院依法惩办（《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第40页）。

[18]详细情况见《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的粮食工作》，中国社会科学出版社1988年版，第34～65页。

[19]当时储备粮的来源：一是农业税征实转为储备粮。1949年粮食农业税征实1100万吨，占国家征购71.4%，1950年农业税征实占58.7%，1951年占44%。二是通过市场收购。1949年国家从市场收购440万吨，占收购量的28.6%；1950年从市场收购775万吨，占收购量的41.3%；1951年收购1165万吨，占收购量的56%（邓一鸣编：《粮食流通：市场主体运行、国家宏观调控》，经济管理出版社1993年版，第39页）。