第一章　粮食政策分析的理论框架与方法

第一节　文献综述

一、国内粮食政策研究的内容综述

粮食问题似乎一直是农业经济研究领域的一个永恒课题，许多国内学者一直致力于粮食问题研究，有关这方面的文献也非常多。从政策（或体制）层面进行的研究从内容上可以分为三个方面：一是对国外粮食政策发展与变化的研究；二是从历史角度对我国粮食政策的研究；三是对我国某一时期具体政策的阐释与研究。

（一）对国外粮食政策发展与变化的研究

“他山之石，可以攻玉”，国内学者与研究人员非常注重对其他国家可资借鉴的粮食政策进行研究。我国学者主要对苏联、美国、澳大利亚、欧盟、日本、印度、巴西等国家粮食政策进行了分析和研究，这些研究主要集中在以下几个方面：第一，政策的演变轨迹，即对一国粮食政策的发展变化、来龙去脉加以描述；第二，揭示了重要政策出台的背景和原因；第三，介绍已经和正在实施的政策措施和政策工具；第四，对政策的效果、成败进行评价。

现将主要的研究结论和成果综述如下：

1．苏联的粮食政策

从国内战争到第二次世界大战前的这段时期，由于历史的原因，粮食政策有三个主要的阶段：

（1）在国内战争时期（1918～1920），苏联实施了粮食贸易的国家垄断制。在这个时期粮食生产严重不足，供应极度紧张，面对这一局面，苏维埃政权实行了粮食贸易垄断制。政策规定，农民除了留下最低的口粮、种子和饲料粮之外，必须将全部余粮交给国家，禁止私人粮食贸易。实施这一政策的结果是保障了前线的粮食供应和后方的最低口粮。

（2）新经济时期（1921～1925）的粮食税政策。在国内战争结束后，为了调动农民的生产积极性，国家通过了从“余粮征集制”过渡到“粮食税”的决议。该决议规定，农民在完成上缴国家的粮食税之后，其余粮可自由支配和出售。

（3）农业支援工业的政策。苏联在20世纪30年代前期实现了农业集体化，使广大分散的小农经济走上了集体化的道路。在农业集体化之后，粮食政策的突出特点是，国家给农民的东西少，从农民那里拿的东西多，具体来说表现在国家对农业投资额占国民经济投资总额的比例逐年下降，谷物采购量大，而且价格被压得很低。如1940年，每吨谷物平均采购价格为86.3卢布，而产品成本为297卢布（厉为民、黎淑英，1996）。这一政策的实施在农业为工业发展提供了相当数量资金积累的同时，使农业生产几乎完全丧失了扩大再生产的能力。其长期后果是，苏联的农业，尤其是粮食生产一直是国民经济的薄弱部门。

第二次世界大战以后，在农业方面，为了解决粮食问题，政府总结了过去的经验、教训，把发展农业，尤其是把解决粮食问题提到国民经济发展战略的重要地位。20世纪50年代中期，开始实现工业支援农业的重大转变，主要做法是增加对农业的投入和提高农产品的收购价格。这些政策的实行增加了粮食产量，改变了粮食价格过低的情况，增加了农业企业的收入。

2．美国的粮食政策

受古典经济学的影响，美国政府在建国后相当长的一段时期内一直信奉自由市场这只“手”，对粮食市场采取自由放任的方式。第一次世界大战为美国粮食生产带来了机遇，战争的结束和1929年开始的经济危机，迫使政府于1933年出台了《农业调整法案》，该法案以调节和限制农业生产为中心，力图通过减少农产品供给来提高价格水平。从此，粮食购销体制由完全的市场流通转变为市场流通加政府调控的混合购销体制。自20世纪30年代以来，美国逐步确立了粮食政策的五大目标：维持生产的稳定和持续增长，以合理稳定的价格为国民经济提供充足、安全的食物；在政府最低程度的干预下，支持和稳定粮食价格及粮农收入以维护美国的家庭农场制度；根据市场需求和供给状况，调整粮食的生产规模和结构；通过国内计划和国际协作扩大及维持粮食的国内利用和出口水平；国内资源的保护和储备。围绕这些目标，联邦政府制定和实施了有关的政策、计划和措施（王超升，1998）。目前，美国的粮食政策可以分为两大领域：一是市场结构政策，包括垄断措施、提高市场透明度、研究和推广措施等，通过这些措施来促进和保证农业市场活动的自由竞争，保证市场运行的效率。二是市场价格政策，包括价格支持政策、保护性收购、价格补贴等。有研究表明，美国粮食政策中无论是无追索贷款措施还是差价补贴措施，都对稳定和保证农民收入起到了积极的作用，同时政府也为此付出了高昂的财政支出代价（柯炳生，1995）。美国政府通过对粮食生产和流通的全面干预，防止了农产品价格下跌，保护了农民的利益，促进了农业生产的发展，但政府也为之付出了沉重的代价，每年要在农产品价格补贴、休耕补贴等方面支付巨额的费用。1996年4月，美国通过了新的农业法案，这标志着美国农业政策发生了新变化，表明美国正式放弃了20世纪30年代以来农业政策的基本方向，放弃了对农场主的补贴和保护，把他们直接推向世界市场。这标志着美国粮食流通体制进入完全市场化的流通阶段，有研究人员（张文宝、冀名峰，1996）从收入政策、生产政策、价格支持政策、外贸政策四个方面对美国新农业法案进行了介绍和评价。

3.欧盟的粮食政策

欧共体一体化机制中，农产品所受到的干预最多，耗费的财力也最多，其中又以粮食为干预的重点。欧共体对农业的干预包括对生产的干预和对流通的干预。欧共体实行共同农业政策，政策核心是对欧洲农业生产进行保护，基本内容是：内部保护主要应用支持价格体系，在欧共体内部实行自由贸易；外部保护是利用关税和非关税壁垒抵制进口，同时对粮食等主要农产品进行出口补贴。欧共体的共同农业政策一直处于发展变化之中：1958年7月开始的第一个十年，重点建立农产品的共同市场组织，制定和实施农产品价格；其后的第二个十年，重点发展和完善共同市场组织；从1979年开始，进入政策的调整和改革时期；近年来，鉴于内外压力，欧共体对其农业保护政策进行了许多改革。具体来说，在1985年以前，只进行了一些零星的尝试性改革，1985～1992年，进行了系统改革，但是没有大的突破，1992年以后进行了彻底改革，取消与产量联系的干预收购制度，改革以后大大减轻了欧共体农产品过剩，减轻了财政压力，缓和了贸易摩擦。但这种改革在一定程度上抑制了粮食生产。

4．澳大利亚的粮食政策

由于小麦在澳大利亚的国民经济中占有重要地位（小麦的产量占粮食总产量的60%～70%，在粮食出口量中占75%以上），其购销由小麦局统一经营。小麦局自1939年成立后，就被授予独家经营的权力。在20世纪70年代以前，各农场主的小麦除了自用的部分，其余都必须卖给小麦局，生产者不能直接向面粉厂、面包厂、出口商出售小麦，这些厂商所需要的小麦一律由小麦局供应（卢受采，1984）。70年代中期，随着世界性粮食紧缺局势的发展，政府从1975年起停止了限额交售制度。80年代末这种控制逐步被取消。90年代以后，国内的小麦市场完全放开，任何人可以自由买卖，同时小麦局也以平等经营者的身份参与市场竞争。为了保证小麦种植者收益的相对稳定，澳大利亚实行了价格补贴制度，先后采用了保证价格（国家小麦的最低价格，主要根据国内的生产成本和开支计算）和稳定价格（根据国际市场价格计算的，为了减少国际市场对澳大利亚农民的冲击）两种制度。

5．日本的粮食政策

近半个世纪以来，日本的粮食流通体制经历了由自由买卖到政府直接统制再到间接统制的演变过程。20世纪40年代初期是战时统制经济的非常时期，由于粮食供不应求，粮情紧迫，以《粮食管理法》为依据，建立了以直接统制为核心的管理制度。60年代是实行市场经济的和平时期，国民经济呈高速增长的态势，粮食供求矛盾缓和，这一制度得到完善。70年代至80年代，粮食流通引进市场机制和竞争机制，到90年代中期直接统制完成了历史使命，被国家宏观调控下的市场自由流通新体制所取代。在日本的粮食政策中，大米是最受关注的一个品种。大米是日本人的主要食品，日本政府一直立足于大米的自给，根据资料显示，从1965年到1995年，日本大米自给率多数年份都是高于100%，1993年最低为75%。^[1]尽管粮食流通由直接统制向间接调控过渡，但政府仍没有完全放弃对大米市场的控制，在1994年的《新粮食法》中作了如下规定：“自由流通米是大米流通的主体，政府米限定在必要的数量以内。”日本经济发展各个阶段的粮食生产和流通政策对促进当时的粮食市场供求乃至对整个国民经济发展都起到了很大作用。但研究者（刘剑文，1998）认为日本的粮食政策利弊兼有：①日本大力发展大米生产，把解决大米自给问题始终作为农业问题的重中之重，为国内经济和政治长远安定提供了必要保证，但付出了高昂的经济代价；②日本粮食流通体制从浓厚的“计划经济”向市场化发展的过程中，注意了政府的宏观调控和指导；③日本的小规模自耕农生产经营体制为实现大米的自给及保证社会和经济发展作出贡献的同时，也成为经济高速成长之后农业和粮食生产效率不高和竞争力弱的主要原因。

6．印度粮食政策

从历史看，由于人口众多，印度是一个长期缺粮的国家。印度独立以后，政府采取了一系列加大发展粮食生产的措施，如加大农业投资，兴修大型水利设施，制定统一的粮食增产计划。从1950年到1957年，粮食增产34.4%。但在此后的10年中，政府执行了企图以工业带动农业的偏斜发展战略，一度忽视农业，加之旱涝等自然灾害，粮食大幅度减产，人民受到饥饿的严重威胁，罢工、游行、哄抢粮食的事件时有发生。从1966年英·甘地任总理以后，在美国和世界银行团的支持下，印度政府开始实施“绿色革命”的农业发展新战略。通过引进、培育和推广粮食品种，合理施肥，发展和完善农业基本建设及农业服务体系（包括农田水利、农村电气化、农业信贷、农村公路、农业科研和教育、农业技术推广等）来促进粮食生产发展。在粮食产量大幅度提高以后，政府又着手进行粮食购销管理体制改革。

印度的粮食收购实行国家收购和私商收购相结合、计划调剂和市场调节相结合的办法。农民可以把生产的粮食卖给政府，也可以卖给私商，但政府通过一系列的法律规定私商的收购量。由于国家收购（中央政府的粮食收购机构是印度粮食公司，邦政府的收购机构是邦的粮食和民用供应部）具有垄断性，方法复杂，在实际中广泛采用市场收购粮食的办法。印度粮食销售实行国家平价供应和市价敞开供应相结合的办法。国家平价定量供应就是印度粮食公司将政府收购的粮食通过各邦的粮食和民用供应部批发给设在各城市和乡镇的“平价商店”，再由这些商店按政府规定的价格供应给消费者。目前，平价粮食销售量约占印度粮食总产量的12.8%，占全印度商品粮销售量的1/3。^[2]

7．巴西粮食政策

在历史上，巴西政府对粮食等主要农产品实行自由贸易的流通政策。第二次世界大战以后，随着人口的增长和工业用粮的增加，粮食供应紧张。加之受国际上计划潮流的影响，巴西政府对粮食生产和流通干预越来越多、越来越强。随着巴西农业和粮食资源的开发，粮食产量迅速增加，同时邻国阿根廷的粮食供给也保持稳定，使巴西粮食紧张的局面不存在了。1979年的石油危机，使巴西政府面临严重的财政负担，政府开始逐步退出粮食流通市场，主要通过巴西食品供应公司（政府公办企业，简称CONAB）对粮食市场进行调控，措施包括：实施保护价格收购；向中小生产者提供优惠贷款；为小饲养业提供便宜的粮食；对全国约200万贫民发放食品、粮食等生活必需品的“一揽子”救助计划；国家投资开发中西部地区的土地。巴西政府非常注意发挥市场配置资源的作用，建立了多元化的市场主体，农民企业是粮食的生产主体，市场经营组织主要由私人公司、农民合作社和经纪人构成。形成了比较完善的粮食批发市场和粮食交易所，从市场形态看，有现货和期货的交易方式。20世纪90年代以后，巴西政府逐步转变封闭型粮食流通为开放型粮食流通，主要政策措施有：降低进口关税，开放国内市场，鼓励企业参与国际市场竞争；按比较优势来安排粮食的生产和流通，发展具有比较优势的大豆及其制品的出口，进口小麦和玉米等。

尽管这些国家由于国家性质、经济发展程度等方面存在差别，粮食政策变迁的轨迹和政策措施存在差异。但是我们从这些国家粮食政策的变化中发现一些共同的规律和有共性的结论：粮食政策是各国政府非常关注的一个领域；粮食政策是一个动态的变化过程，受到多种因素影响，粮食供求状况、国家的经济发展阶段对粮食政策的安排有重大的影响；科学、高效的粮食政策对发展粮食生产、促进国民经济健康发展具有重要的作用。另外，那些与中国国情相似（如印度）、与中国实行相似政策措施（如日本、前苏联）的国家在粮食生产和流通政策变革中的成功经验和失败的教训尤其值得学习和借鉴。从我国经济发展趋势来看，工业化进程将进一步加快，必然要从不发达走向发达，经济管理体制由计划经济向市场经济转轨，因此，那些发达、工业化程度较高的国家在粮食政策的一些经验值得好好学习和借鉴，因为它们已经走过的道路正是我们将来可能要走的。

（二）从历史角度对我国粮食政策的研究

《当代中国的粮食工作》和《改革开放以来粮食工作史料汇编》两本书，以时间作为线索，本着历史的原则，以系统翔实的资料介绍了1949～1998年我国政府对粮食分配和流通所采取的一系列方针、政策和措施，剖析了粮食工作中的主要经验教训（《当代中国的粮食工作》编辑委员会，1988；《粮食经济与管理》丛书编辑部，2001）。在农业部组织有关部委与世界银行的研究中，分析了改革以前我国粮食政策传统选择的得失及1978～1989年我国粮食政策的改革情况，指出我国粮食政策选择面临价格、流通体制改革、贸易政策改革的三大困扰和未来改革方向（农业部与世界银行，1995）。有的研究对中国粮食政策50年的变迁进行了回顾（粮食经济编辑部，1999）。卢锋对粮食问题内涵的历史性变化及其新特征的形成、粮食政策的设计和评价等方面进行了深入分析（卢锋，1996）。

许多研究者更热衷于粮食流通体制和购销政策方面的研究：如有的研究对我国粮食流通体制变迁及经济绩效进行了回顾，指出了中国粮食流通体制中存在的症结与进一步改革的目标（苗复春，1998）；有的对我国粮食流通体制变革主要阶段进行描述，对导致粮食体制变迁的动因进行总结分析（彭东慧，1998）；也有人对粮食流通体制存在的问题及改革目标进行了研究（唐仁健，1995；唐仁健等，1996）。有学者对新中国成立以来我国粮食购销政策的演变进行了研究，并尝试对政策的利弊得失进行评价（吴硕，1995）。柯炳生对新中国成立至1992年间粮食购销、价格、补贴、税收等政策的演变进行了研究（柯炳生，1995）。

这类研究的主要特点是将粮食政策放在一个较长的时间序列中加以考察，从历史的角度看政策的发展变化，能清晰地把握政策的演变脉络，提供了研究政策变迁的客观角度与史学的分析方法。其主要不足是大多数研究仅处于描述阶段，缺乏深层次的分析，对政策执行及其绩效的研究有待深入。

（三）对某一时期具体政策的阐释与研究

每当国家粮食政策作出较大调整时，对政策的讨论与研究就成为当时农业经济研究的热点（从近几年期刊发表的农业经济论文可以发现这种现象），比如，几次大的粮改政策出台的前后，粮食政策研究成为当时的热点问题。这类研究主要包括以下几方面内容：对具体政策的介绍与解释；对政策可能遇到的困难进行分析；对政策执行中出现的问题和偏差进行分析。这类研究将政策固定在一个相对具体的时点上考察，较为细致，可以发现政策从制定到执行各环节的问题。主要不足是容易割断历史联系或忽视政策发展演变的惯性，使分析局限在狭小的范围。

近期研究热点集中在加入世贸组织对粮食产业和粮食政策的影响上。在加入世界贸易组织的谈判过程中，许多研究者对中国粮食的比较优势，“入世”后粮食市场所受的挑战以及如何营造世界贸易组织规则下新粮食流通体制和宏观调控等问题展开了研究和探讨（高国庆、宋建慧，2000；李全根，2000；黄雪琴，2001；曾丽瑛，2001；张晓涛，2002）。这些研究的基本结论是，“入世”以后，我国在粮食等资源密集型产品的生产上不具有比较优势，粮食市场将受到国际市场低价粮食的冲击，面对挑战，只有深化粮食流通体制改革，顺应经济国际化、贸易自由化的需要，在粮食政策上作出适应性和对策性的调整，才能适应新形势下粮食经济发展的需要。

二、国内粮食政策研究方法综述

从研究方法来看，由于政策研究的特殊性，粮食政策研究并没有像农业经济研究的其他领域那样形成比较系统、规范的分析方法，大多数研究采用传统的描述、论述和演绎推理的方法。尽管如此，这种研究的思维和方法也不断发展完善，比如更注重实证研究和调查资料，在最新的一些研究中，这种方法已经走出就农业（粮食）论农业（粮食）政策的思路，而将农业（粮食）政策置于更广泛的社会背景下进行分析。如，李成贵综合运用社会科学知识，将经济因素和非经济因素纳入研究范围，系统地阐释了农业政策的规范性认识及其政治经济学意义，与以往的有关研究相比是明显的突破（李成贵，1999）。

近年来，由于数理方法和博弈论被广泛应用于农业经济研究中，一些研究者也尝试从新的角度、运用新的方法来研究粮食政策问题。比如在王淑娟等人的研究中，通过建立“农民—粮食企业，粮食企业—私商，粮食企业之间”的支付矩阵，分析了现行粮食政策的可行性，其结果表明控制粮源在理论上是不能实现的（王淑娟等，2001）；在徐振宇（2001）的研究中把粮食流通体制改革看成是一个博弈的过程，通过私营粮商与基层国有粮食部门、私营粮商与“执法”部门、粮农与国有粮食部门的两两博弈的分析，得出如下结论：所有拒收、私营粮商的不法存在和国有粮食企业的连年巨额亏损是诸多利益主体进行博弈的结果，保护价格敞开收购的政策实际上达到的是一种被扭曲的收入再分配效果，即政府本应该向粮农进行的转移支付，在很大程度上被转移给了私营粮商和“执法”部门及其他相关部门的某些人员。尚斌义（1999）以我国粮食流通体制为背景建立了一个政府干预粮食市场行为的模型，在这一模型中包括供求函数，政府、消费者、生产者的效用函数，分析了“粮改”主要历程中政府干预粮食市场行为模式演变的过程。

三、国外专家、学者对粮食政策的研究综述

（一）一般性的国际粮食政策状况研究

保罗·斯瑞丁对发展中国家粮食价格及价格政策进行了研究，他根据发展中国家的决策者所面临的两难困境：应当提高粮食价格以刺激生产，还是降低粮食价格以使贫困的购买者免于饥饿？按效率与公平的原则，讨论了价格和价格政策的作用。在研究中，作者的一个重要结论是：在一些情况下，如果没有公共部门（如技术、道路、健康和服务等）的配合，“理顺价格”本身可能是无效的或起反作用（保罗·斯瑞丁，1990）。C.P.蒂默在其著作中对粮食价格体系进行了广泛的研究，并对亚洲稻米市场干预，尤其是印度尼西亚的粮食价格政策进行了剖析（C.P.蒂默，1988）。在FAO的报告中，以20世纪70年代以来的农业价格政策发展的分析为背景，指出了农业定价政策中的一些关键问题（FAO，1985）。

（二）对中国粮食政策的研究

中国的粮食问题一直是国外研究机构和学者关注的领域，在FAO的《粮食和农业状况》年鉴中，很多年份都对中国的农业政策和粮食问题进行了分析；世界银行与中国农业部（农业部、世界银行，1995）对中国粮食的供求和粮食流通体制变革进行了合作研究。

澳大利亚国立大学的郜若素及其合作者在著作^[3]中对中国改革开放以来的近十年的粮食生产和消费进行实证分析，并就中国大陆和东亚其他国家与地区在高速增长时期的经验作了比较，利用分析的结论对中国粮食需求和供给未来的情况进行了预测。他们的研究认为中国未来粮食需求与供给前景主要取决于中国和国际社会的相互影响。这种影响关系到中国的粮食贸易政策和粮食贸易状况。这一研究的特点是数据来源丰富，分析严谨，引入了政治经济学的分析思想，尤其是一些结论已经在中国加入世贸组织以后得到了一定程度的验证。

在对中国粮食问题的研究者中，莱斯特·布朗是一个非常重要的人物，正是他的《谁来养活中国》一文引起了国内外学者关于中国粮食问题的大讨论，使国内外学者对中国粮食问题的研究兴趣空前高涨。^[4]1996年10月7～9日，农业部在京召开了“中国粮食及农业：前景与政策”的国际研讨会。其中国外代表近40人，分别来自国际农业经济学会、联合国粮农组织、世界银行、经合组织、福特基金会及美国、日本、德国、澳大利亚、中国香港、中国台湾等十多个国家和地区。他们在以下问题中发表了观点和看法：^[5]

1．关于我国粮食供求前景

外方专家对布朗的“观点”基本持否定态度，认为他一是高估了中国的粮食需求；二是低估了中国粮食的生产潜力。他们认为，今后中国的动物性食品消费需求肯定会增加，但绝对不会像西方发达国家消费比重那样高。他们预测中国粮食中长期产需平衡有一定缺口。如美国农业部预测2005年中国粮食净进口将为3200万吨；国际食物政策研究所樊胜根预测到2030年中国粮食的供求总缺口为6000万吨。他们认为，中国今后发展粮食生产的真正难点在于如何有效地改善小农经营结构，因为土地产出率的提高有赖于外部投入的增强和科技含量的提高，而这些有赖于农户这一“载体”的吸收和消化能力。

2．关于我国粮食安全及农业贸易战略问题

多数外方专家认为我国95%的粮食自给率偏高。除了考虑经济合理性以外，外方专家强调从粮食安全角度考虑也没必要维持这么高的自给率。澳大利亚阿亚德雷大学芬德莱教授等人认为，我国中长期粮食自给率如果保持在95%以上，对经济增长效率和增加农民收入以及国民经济的持续快速发展将产生相当大的负面影响。多数外方专家建议：以食物安全观念来代替目前国内多数人所持的狭义粮食安全概念，以此考虑我国粮食平衡及农产品贸易战略，在保证粮食基本安全的前提下，实行“进粮出肉”的贸易战略。

3．关于粮食购销体制改革和政府宏观调控问题

外方专家认为应该坚持改革的市场取向：一是要尽快改革粮食购销体制，因为粮食购销体制是当前影响粮食生产发展的主要障碍；二是要彻底改造国有粮食企业，否则粮食流通体制改革很难推进；三是要切实完善粮食专储制度；四是要花大气力培育包括农民自己的经营组织在内的多渠道、规范化的粮食营销体系。

4．关于粮食及农业生产保护问题

多数外方专家认为，中国应该认真研究加入世界贸易组织以后的粮食及农业的保护问题。目前（1996年），中国对粮食及农业的保护程度偏低。有专家计算，总体上看，我国对农产品的生产者补贴等值仍是负值，1993年为-26.54%，1994年为-8.27%。加入世贸组织以后，中国对粮食和农业的保护应该主要进行国内保护或生产保护，把着眼点放在降低生产成本、增加科技含量、改善生产条件及提高农业素质等方面。

四、基于前人研究的思考

总体来看，在现有众多的对中国粮食政策研究中，以介绍性的、以时间序列角度的研究为多，并且其中相当一部分尚处于描述性阶段，多注重政策变化阶段的描述与诠释，上升到理论高度的探讨还比较少，缺乏对粮食政策演变的深刻认识，尤其是缺乏一个较完整的分析框架。同时，对政策演变的经济含义和利益结构变化的相关分析尚待深入。因此余下许多值得我们深思的问题：究竟有哪些主要因素影响着不同时期的粮食政策选择？粮食政策的演变是否有规律可循或者说政策是按何种逻辑思路发展的？粮食政策与制度安排的关系如何？如何从长期和短期来综合考察粮食政策的绩效？

笔者认为，在研究粮食政策的历史演变时，主要的问题不在于评价这种还是那种政策更有利于经济发展，而在于分析是什么原因最终导致了这种政策、而不是那种政策。否则，研究的起点或重心的失误难免会给分析带来麻烦，将研究引入歧途。必须认识到，历史的奇妙之处就在于它是一个客观必然的过程，又是一个由人参与、由人选择的过程。当时的决策在今天看来可能是正确的，也可能是错误的，或者是不可理喻的。但是一个决策能够成为社会的行动，肯定有它的社会基础。这里所进行的粮食政策研究就是希望能对这些给出合理的解释。如果今天还不能给予令人信服的解释，正说明我们还没有把握到历史发展的真正脉络。在本研究中试图在以下两个方面进行尝试与突破。

（一）研究者所站的角度直接影响政策分析的思路，甚至导致结论的差异

站在农业集团（或粮食生产者）的立场来理解和分析粮食政策是不够的。因为，一个主权国家的政府不是哪个集团或某个阶层的政府（即使在社会中不同利益集团对政府有不同的影响力，但也绝不能因此说这个政府就是这个集团的政府）。粮食在国民经济中的重要意义表现在三个方面：对整个社会政治的意义，对整个国民经济的意义和对农业与农民的意义。因此，不能简单地把粮食政策看成是针对农民的政策，粮食政策面对的是整个社会。打个比方，如果整个国民经济是一盘棋，那么粮食政策只是一个棋子，其位置如何摆放取决于国民经济这盘棋的整体思路，而下棋的人就是政府。对农业或对农民不合适的政策，可能对其他产业有利，尽管这种改变不符合帕累托最优，但却可以使政府在得与失中计算出净收益。要想对粮食政策正确分析，需要了解政策制定者所面临的特定环境，涉及当时社会经济的多个方面，包括政府决策的总目标、在特定约束（社会经济结构和水平，政府从事管制和资源提取能力，可利用的国际关系和国际援助等）条件下政策选择的可能性空间以及可利用的政策手段等。

（二）仅从经济角度去分析政策产生的原因是不够的，深刻理解和把握粮食问题的政治性与经济性对于分析粮食政策至关重要

在任何主权国家，每一项政策都肩负着政治和经济的双重使命。经济目标遵循的是效率优先的原则，它所要求的是形成排他性和可转让的产权结构，以提高资源配置的效率；政治目标则基本上不受效率优先原则的约束，而主要受政治、军事、社会、历史、意识形态等因素的约束。因此，政治目标和经济目标的相互关系是理解一个国家决策的关键所在（李成贵，1999）。粮食政策从来就不是纯粹的经济政策，政府选择一种政策既有经济的原因，又有政治的考虑，学者的想法与官员的想法并不一致，学者更多地去想“应该怎样”，不需要考虑操作成本和政治代价及其关联后果，官员更多地考虑“怎么办才平衡”，具有可操作性，不冒政治风险。这就是为什么在现实中会看到学者的主张与政府政策有时相去甚远的一个主要原因。“一个主权国家的经济政策需要承担政治和经济的双重使命，因而为政府制定出一个纯粹的经济政策的想法是不切实际的。政府经济政策的窘境主要是由于对政治目标和经济目标的理解不同造成的。”^[6]当然，这并不是说经济学者不能涉足政策分析，关键在于能否发现不合理政策背后的其他非经济原因。从政治和经济两方面更有助于分析政策的来龙去脉，或者分析那些从经济上看来十分不合理的政策，因为在农业政策问题上并不存在愚蠢和外行的问题（约瑟夫·克拉兹曼，1980）。^[7]

另外，一个国家的民主制度也会影响到政策的具体形式：西方的议会制使院外集团对政策的影响成为可能；而在绝对权威或鼓吹个人崇拜的社会政治结构中，居于政治核心任务的思想和偏好可能更多地在政策中有所反射。

第二节　粮食政策演变的分析框架——供给主导型的制度变迁

一、制度变迁的含义及类型

制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程（卢现祥，1996）。经济史学家诺斯指出：由于技术进步和人口增长会使一种经济中某些原来有效的制度安排变成不是最有效的，新的制度安排就可能被创造出来，以取代旧的制度安排，这种制度变迁是由于新的经济机会而产生的（诺斯，1994）。在本研究中政策演变与制度变迁的含义是一致的，只是考虑词语的搭配习惯，才使用政策演变，而没有使用政策变迁一词。

著名的制度变迁模型是诱致性制度变迁和强制性制度变迁（林毅夫，1995）。诱致性制度变迁是一群（个）人在响应由制度不均衡引起的获利机会时进行的自发性的变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁，是在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁。诱致性制度变迁与强制性制度变迁的区别表现为：

（1）制度变迁的主体不同。诱致性制度变迁主体的集合主要是依据共同利益原则，而强制性制度变迁的主体——国家进行制度变迁的诱因则要比竞争性组织复杂得多。

（2）制度变迁的绩效不同。诱致性制度变迁的原则主要是经济合理性和利益一致性原则。如果能克服外部效果和对制度创新成果“搭便车”之类的问题，那么，诱致性制度变迁被认为是制度变迁中最有效的形式之一。强制性制度变迁的优势在于，它能以最快速度和最短时间推进制度变迁，以自己的强制力降低制度变迁成本。

（3）制度变迁面临的问题不同。诱致性制度变迁作为一种自发的制度变迁过程，其面临的主要问题是外部性和“搭便车”的问题；强制性制度变迁面临着统治者有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等多方面的问题。

强制性制度变迁除了受制度变迁主体对预期收益和成本判断影响外，也可以因在不同选民集团之间对现有利益进行再分配，从而对政府产生政治收益。与诱致性制度变迁相比，强制性制度变迁具有如下特点：

（1）强制性制度变迁的主体是国家或政府，制度供给是国家的基本功能之一。

（2）强制性制度变迁的效应与社会整体的财富最大化可能不一致。对国家而言，制度变迁的预期效用函数中，除了经济因素外，还有政治因素和社会因素等。如果一项制度变迁虽符合经济合理性原则，但却可能降低其他效用，特别是当可能危及统治者的政治稳定时，虽然社会具有进行制度变迁的要求，但国家仍可能会继续维持无效的制度模式或不均衡状态，而不去推行制度变迁或不允许实行新的制度安排。

（3）强制性制度变迁的绩效受诸多因素的影响，因而很难判断。统治者的偏好及理性程度、意识形态之间的利益冲突及社会科学知识的局限性、国家的安全状况等因素都可能影响制度变迁的路径选择或对制度变迁的绩效产生影响。

二、制度变迁的供求分析框架

“供给—需求”这一经典理论构架仍可以用于分析制度变迁和制度选择（菲尼，1988；林毅夫，1994）。作为一个制度变迁的需求与供给分析框架，需求与供给本身是一个刀刃的两面，我们很难把二者分开。经济生活到底是“供给决定需求，还是需求决定供给”，这就像是“先有鸡，还是先有蛋”这个古老的命题一样，难以一言回答。制度中的供求关系是一个更复杂的问题，但是，人们可以根据不同条件找到问题的主导方面。杨瑞龙（1993）在林毅夫制度变迁两分法的基础上，提出了需求诱致型制度变迁和供给主导型制度变迁的概念。

与市场经济为基础的分散决策型体制相适应，西方发达国家的制度演变一般表现为自下而上的制度变迁，即需求诱致型制度变迁。制度的重新安排是在单个行为主体为谋求在现存制度下得不到的利益而产生制度变迁需求所引起的。这与西方国家中人们的价值取向和历史文化传统是相适应的。西方国家自亚当·斯密以来，就有崇尚“看不见的手”、“个人利益最大化”的文化传统。这种文化传统必然会影响西方国家的制度变迁。因此，西方的新制度经济学家偏重于从需求角度研究制度安排。但是越来越多的新制度经济学家开始认识到，制度变迁的供给是重要的，需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的，统治精英的政治经济成本和利益是对制度变化的性质和范围作出解释的关键（卢现祥，1996）。

杨瑞龙（1993）认为强制性制度变迁实际是一种供给主导型制度变迁，即在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素。供给主导型制度变迁的特征主要表现为：第一，在政府主体与非政府主体参与制度安排的社会博弈中，由于政府主体在政治力量与资源配置权力上均处于优势地位，所以政府主体是决定制度供给方向、形式、进程及战略安排的主导力量。这种优势地位又取决于政府集权的程度、财力集中的程度以及权力中心在国民中的威望等因素。第二，由于目标函数与约束条件的差异，政府主体与非政府主体对某一新制度安排的成本与收益预期值并不一样，这就难以避免非政府主体的制度需求与政府主体的制度供给之间存在差异，即制度供求上的矛盾。在这种情况下，能否增加制度供给主要取决于利益结构的重新调整和政治力量对比情况。

三、中国粮食政策演变——供给主导型的制度变迁

（一）我国粮食政策的演变属于供给主导型制度变迁

我国粮食政策的演变是典型的供给主导型制度变迁，这一方面是因为政府是政策的重要供给者，政策是政府提供的产品（周伟林，1997）；另一方面在于许多政策在多数情况下是以政府法令的形式出现。对于一个长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用（卢现祥，1996）。在我国，粮食政策的选择与演变始终是与经济体制的安排相适应的，1953～1978年的低价统购统销是在计划经济体制下实行的，而1978年以后粮食政策的调整是在我国经济体制改革大的背景下进行的，是经济体制改革的一部分。我国的经济体制改革是在中央的领导下有秩序、有步骤地进行的，要不要改，改什么，如何改是由一个权力中心定夺，更多地表现为强制性的制度变迁。^[8]粮食政策的演变过程属于强制性制度变迁范畴，这是因为农民面对政府所做出的粮食政策安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动，即政府的安排并没有提供退出的选择权（戴维斯、诺斯，1994），“安排如果是一种政府形式，它将直接包括政府的强化的权力”，^[9]“每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管他对政府的强制性方案有多大的不满意，他都不可能退出。不过，一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益。因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个任何自愿的谈判都不可能实现的方案”。^[10]

（二）我国粮食政策供给的约束条件分析

在本书中，将按供给主导型制度变迁的这一理论框架来分析粮食政策的演变。因此，分析粮食政策供给的约束条件是研究的起点。粮食政策的供给受到如下一些条件的约束：

1．宪法秩序对粮食政策供给的影响

戴维斯和诺斯（中译本，1994）曾定义了“制度环境”的概念，所谓制度环境指的是“一系列用来建立生产、交换和分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。支配选举、产权和合约权利的规则，是构成经济环境的基本规则”。其实制度环境相当于制度的第一个层面——宪法规则秩序，“它规定确立集体选择条件的基本规则，这些规则是规则的规则，它包括确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律基本规则，这些规则一经确立，那么就要比以它们为根据制定出来的操作规则更难改动，因而变化缓慢”。^[11]

由于宪法秩序的基础性和难以变动性，因此新制度经济学在考虑制度变迁时，一般将它们视为外生变量，仅分析制度安排的变动及其影响。但是在研究我国不同历史时期粮食政策发展和变化时，就不能将其视为外生变量，因为正是由于制度环境的改变，才导致计划经济和经济转轨时期粮食政策迥然不同，宪法秩序是粮食政策演进的一个重要约束条件，它成为我国粮食政策选择的边界，规定了粮食政策的选择空间并影响着政策演变的进程和方式。换句话说，宪法秩序规定了粮食政策选择的集合：由于宪法秩序不允许，有一些政策根本不可能进入选择范围，尽管其他的选择在别的宪法秩序框架下可能是非常有效率的。在我国，宪法秩序通过对整体和基本经济制度的明确规定来界定粮食政策演变的方向和形式。这里将重点考察国家经济发展战略和经济体制对粮食政策选择的影响。

（1）经济发展战略：粮食政策选择的边界。一国经济发展战略是该国对其经济发展所作出的带有全局性和方向性的长期规划与行动纲领。它是根据一定发展阶段的具体国情、国际环境和前期战略执行情况来制定的。经济发展战略选择对粮食政策有决定性影响，它在很大程度上规定了某一时期经济政策的指导思想、基本内容、政策重点和政策方式。粮食政策从属于农业政策，是经济政策的一个组成部分。国家经济发展战略所以成为粮食政策选择的边界，这是因为：①经济发展战略是一个时间跨度相当长的发展规划，粮食政策的制定要以此为依据，要体现经济发展战略思想。②经济发展战略是一个具有方向性的行动纲领，相比之下，粮食政策仅仅是作为实现这一发展战略的措施而提出来的，因而粮食政策在很大程度上受经济发展战略的支配和规定，为经济发展战略服务。

由于经济发展战略的选择对粮食政策有着决定性的影响，所以经济发展战略正确与否，直接关系到粮食政策的命运。经济发展战略是粮食政策选择的边界，任何与经济发展战略相冲突的粮食政策都不会进入选择的行列。

（2）经济体制模式：粮食政策演变速度与方向的决定因素。粮食政策是通过一定的政策机制来实现的。政策实现机制与经济体制模式有着密切的关系，粮食政策的实现机制必然存在于一定的经济体制模式之中，有什么样的经济体制模式，就有什么样的粮食政策实现机制。这是因为：

1）粮食政策的设计是建立在收集和整理大量信息基础之上。而不同经济体制模式中，信息的类别、信息来源、信息的渠道、信息失真度等都会有所不同。

2）粮食政策目标的选择除了受经济发展战略支配外，也是社会各集团利益冲突和力量抗衡的结果。然而，这种社会集团之间的利益冲突和力量抗衡总是在一定的经济体制模式下进行的。显然，在不同经济体制模式下发生的社会集团利益冲突和力量抗衡会有不同方式和结果，这些无疑会对粮食政策目标选择产生影响。

3）为实现粮食政策目标而采取的政策手段总是存在于现有的经济体制模式中，超越既定经济体制模式界定范围的政策手段在现实生活中是无法运用的。因此，粮食政策手段必须与既定的经济运行机制相适应。

4）粮食政策的制定总要通过一定的决策程序，然而在不同的经济管理体制下，由于其组织机构的性质与设置不同，粮食政策的决策程序也是不同的，甚至连决策的规则也不同。

5）粮食政策的实施总是要通过一定途径来进行的，这种政策实施途径也存在于经济体制模式之中，不同的经济管理体制与经济运行机制决定了粮食政策的实施途径。

就中国具体情况而言，计划经济体制和重工业优先发展战略是传统粮食政策选择的背景，又是它长期存在的根本原因；中国经济从计划体制向市场体制的转轨推动了粮食政策的演变，同时粮食政策安排的反复与曲折，又与政府的渐进式的改革方式密不可分，^[12]也与粮食政策作为整个经济体制改革的基础地位分不开。

2．粮食政策供给的成本约束

每一项能预期带来收益的政策安排，都有一定的实施成本。在粮食政策的供给与需求中涉及不同的行为主体，由于这些主体的效用函数和约束条件存在差异，因此对某一政策安排的收益和成本也就有不同的评价标准。每一项政策安排和政策调整不可能在不减少任何人的福利条件下实现社会福利最大化，总会有人损失，有人受益。因此，从不同行为主体角度研究同一粮食政策安排的成本与收益，对于理解现实政策供给规律很有意义。

（1）个体成本和收益。这是指从某个家庭、企业和利益集团角度来衡量的某项政策安排的成本和收益。一项政策可能给它们带来更多的收益，但也可能为此承担相应的代价。只有在收益大于成本的条件下，微观经济主体才会对制度创新产生需求或者对政府安排的制度创新持赞同态度。

（2）社会成本和收益。社会收益主要表现为国民收入的增加和收入分配更趋公平；其成本可以分为两类：一是自改革开始以后，一切由体制决定的“信息不完全”、“知识不完全”、制度预期不稳定所造成的效率损失，即制度实施成本；二是由新制度规则引入所引起的人与人之间利益冲突所导致的经济损失，即摩擦成本（樊纲，1993）。摩擦成本的存在是因为在改革过程中，既得利益集团会阻碍制度创新。

（3）政治成本和收益。这是从权力中心——政府角度衡量的粮食政策安排成本与收益。政治规则并不是按照效率原则来确定的，它还要受到政治、军事、社会、历史和意识形态等的约束。粮食政策的政治收益主要表现为：社会的稳定器——通过粮食政策为其他各项改革创造安定的社会局面，宏观经济的调节器——成为政府调控宏观经济的一项措施。这两种收益不仅有利于增加财政收入，而且国力增强后更有利于获得人民的政治支持和加强在国际政治、经济中的谈判力量。政治成本是由于一些政策可能会损害一部分人利益而遭到这部分人反对，以及其他利益关系调整引发的社会不稳定因素所产生的不安全等，使政府在部分人中的地位和权威性下降。实际上，由于不同的利益群体对政策反映能力和组织程度不一样，政府在政策选择中可以尽量使成本最小化——选择那些组织程度弱、在国家政治生活中影响力相对较小的利益群体作为利益损失者。一般认为，只有在一项政策安排中，预期政治收益大于政治成本时，权力中心才会主动推进改革进程。

在供给主导型制度变迁模式中，个体收益大于零并不是正式制度供给的依据。社会净收益大于零和政治收益大于零是影响制度供给的主要因素。

3．意识形态约束

意识形态是由相互联系、包罗万象的世界观组成，但凡成功的意识形态都必须解决“搭便车”的问题，其基本目标在于给予各种集团以活力，使它们能对简单的、享乐主义和个人主义的成本和收益采取相反的行为，从而可以节约交易费用（诺斯，1981）。当个人对公众所持的道德、信念评价与占支配地位的意识形态不相符时，就会主动或被动地改变其观念，从而可弱化改革阻力。相反，如果意识形态背离社会进步的方向，则它将成为制度变迁的阻碍力量。如传统的计划经济理论、观念和思维就成为市场取向改革的一道屏障，即使在改革开放30年以后的今天，许多嘴里喊着市场经济的人其实头脑里还是计划经济的思维，这在一些决策中有所反映。

4．财政约束

一项粮食政策安排尽管预期净政治收益和社会收益可能大于零，但是可能带来财政的负担，因为在粮食政策演变中政府作为利益的调节者，总是在使用财政这一利益杠杆进行利益让渡，最经常使用的就是财政补贴，一旦一项政策所引起的财政负担超出了国家所能忍受的界限，那么这时国家就需要设计一种新的、可以减轻财政负担的政策。

5．知识约束

正如现有科学知识积累影响技术创新的成本一样，有关制度知识的积累也影响制度创新的可能性（菲尼，1988）。制度知识的积累是指政府、企业和个人对制度变化规律的认识。在我国由于经济理论的约束，使整个经济发展表现出明显的阶段性。从计划经济理论到有计划的商品经济理论，再到社会主义市场经济理论，表明我国对社会主义经济性质和改革目标的认识不断深化，每一次认识深化都会带来制度变革。

第三节　逻辑体系与研究方法

一、研究的技术路线：政策演变的非均衡分析(www.daowen.com)

在明确了研究对象和主要内容以后，研究方法及其逻辑体系就显得十分重要。目前，有相当一部分学者是在自觉或不自觉地用均衡的理念及方法来解释粮食政策演变过程。其研究的技术路线通常可以归纳为：

（1）阐述粮食政策选择的各种约束条件。

（2）在约束条件下，通过成本—收益的分析工具来解释粮食政策演变的动因以及改革方式的选择。

（3）对政策的实施效果进行分析和政策绩效评价。在这种分析中隐含着一种假设：政策演变的均衡力量非常强，政策在任何给定的时点上近乎均衡。人们所观察到的政策变化，被解释为是对内生变量变化的反映。这种研究的技术路线虽然有助于简明地描述政策演变的动因和政策演变方式的选择，其成本与收益的分析工具也能粗浅地揭示政策变化中的各种选择及其结果，但这仅限于一些表面研究和总体性描述的范围。对于真正深入的研究来讲，这种以均衡为核心的研究技术路线是难以胜任的。

首先，粮食政策选择与演变过程中涉及不同利益主体，包含了以人为核心的各种社会关系以及这种关系对于人的意义。粮食政策作为一种制度关系和制度安排是均衡概念所无法解释的。在粮食政策的演变中，如何对各个利益主体的关系进行协调和保护，首先取决于决策主体对行为主体相互关系的认识及其作出的选择，而这恰恰是均衡方法所无法达到的。

其次，粮食政策的选择和演变从本质上来看是一种制度交易，而制度交易与市场交易有一个重大区别，即交易双方的权力往往是不对称的。一方可能通过有形或无形的影响对另一方施加压力，使交易进一步符合其自身的利益，而另一方则缺乏此种能力以回应对方。而在市场交易的瓦尔拉斯均衡模型中，通常不谈论交易过程中的权力，唯一的权力是财富赋予的购买力，即交易双方同时都是价格的接受者和数量的决定者，交易双方拥有相同的权力，即都没有价格控制权，但对数量具有完全控制权。因此，用这种权力对称的均衡方法来分析具有强制性制度变迁特点的粮食政策演变是不合适的。

再次，本书研究的对象是粮食政策的演变与选择过程，这一过程本质上是动态的，特别像中国这种连续性的改革过程中粮食政策变化更具有不断演进的特征，因此基于静态均衡观念的社会福利和效率标准就大有商量的余地。

最后，粮食政策演变中任何行动的成本和收益在本质上都是因人而异和主观的。对于一个外部的观察者而言，成本和收益从来都是不可知的，而且任何试图的汇总都可能没有意义。这种以成本与收益为分析工具，并建立在汇总的成本与收益信息基础上的改革设想，从根本上讲是虚无缥缈的，因为在缺乏成本与收益的必要信息的前提下，我们不可能确切地知道哪一种选择更有效率。

二、研究方法

经济政策研究具有特殊性。因为经济政策这一研究领域是一个边缘学科或者说是一个交叉学科，自身并无独特的研究方法可言，但由于它是经济学、政策学、政治学等学科交叉的产物，因此这些学科的一些研究方法都可以被运用于本书的研究中。作为一名经济学工作者，在本研究中主要采用经济学的分析方法，同时也借鉴了政策学的一些方法和思路。另外，由于对粮食政策只进行经济分析是不够的，也是不全面的，在研究中也引入了政治经济学分析的思想。本书的主要研究方法如下：

1．本书理论框架的构建采用了新制度经济学的有关理论和方法

“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中作出决定和这些决定又是如何改变世界的”，^[13]研究中主要运用了新制度经济学中“制度变迁与制度创新，包括制度供给与制度需求的分析”的基本理论和方法，把粮食政策的内涵纳入到“制度”的范畴之下，从制度变迁的角度分析粮食政策的演进。新制度经济学比较侧重建立在感性基础上的理性分析，^[14]其特点是用讲故事的方式来分析实践中的细微之处，以提供对问题的理解。在研究中这种感性认识更多采用了实证的研究方法，阐述我国粮食政策演变过程中所观察到的事物之间的因果关系，而且尝试超越这种观察，辅之以对事物的因果分析。

2．实证分析与规范分析相结合

无论从粮食政策的演变轨迹来看，还是用新制度经济学以制度变迁为主导的分析范式，基本方法都是在实证研究的基础上进行一定的规范化评述。本研究首先要解决的问题是“粮食政策发生了什么样的变化”、“为什么这么变”，这些问题的分析属于实证研究范围，而对政策绩效与政策演变以后利益结构调整的分析则是要依据一定价值标准，属于规范分析的范围。本书的一个意义在于“借鉴历史，指导未来”，因此，对粮食政策演变实证分析结果的应用最终还是要落脚到我国未来粮食政策选择的规范性分析上。

3．历史方法与演绎方法相结合

由于研究的时间跨度比较长，了解历史、尊重历史事实和保持逻辑的严密性是非常必要的。把握历史发展的脉络，不但需要阅读大量的历史资料与文献，最为重要的是以一个历史人，而不是一个后来者的心态看待问题。在本书中，尝试将现有的新制度经济学理论和中国粮食政策具体实践相结合，探索能够适应我国粮食政策分析的理论框架，这显然运用了演绎的方法。

4．系统论的方法

在本书中没有就“粮食”论粮食，而是把粮食政策的分析放在农业和国民经济的大系统中。粮食系统与外部环境的关系如图1-1所示。粮食系统离不开它的外部条件和环境，即离不开农业、国民经济这些更大的系统而独立存在和发展，它只是农业或国民经济大系统中一个单元或者子系统，某一时期粮食政策的目标是根据农业和国民经济发展战略的整体目标而决定的。因此，在对粮食政策作因素分析的时候应该以系统论作为方法论基础，并在此基础上建立层次观点、相对观点和动态观点，才能更好地理解粮食政策演变和未来的发展趋势。

图1-1　粮食系统与外部环境的关系

5．政治经济学的分析方法

经济学并不能为经济政策研究提供全部、有效的方法，权力和阶层（利益集团）的概念在以往的粮食政策研究中较少涉及。在过去的20年里产生了一种新的分析方法来解决经济问题，称之为政治经济学。^[15]这种分析方法提高了权力和阶层（利益集团）在经济分析中的作用，尽管这种方法仍然缺乏清楚、统一的概念结构，但却可以为更加现实地处理经济政策问题提供有价值的指导，在本研究中尝试使用这一分析方法对影响粮食政策安排的非经济因素进行分析。

第四节　有关主体的行为假定

在研究我国粮食政策时要涉及以下的一些行为主体：中央政府、各级地方政府、粮食流通企业（国有粮食流通企业和其他市场流通组织）、粮食生产者集团、粮食消费者集团。根据“供给—需求”的分析框架，中央政府是粮食政策的供给者，粮食流通企业（国有粮食流通企业和其他市场流通组织）、粮食生产者集团、粮食消费者集团是粮食政策的需求者。各级地方政府具有双重身份，即对于中央政府来说，它是政策的需求者，对于其他三类主体来说它又是政策的供给者。由于本研究是按供给主导型制度变迁框架进行，研究重点是中央政府为什么选择某种或某组政策。

一、中央政府的行为假定

粮食政策是政府^[16]提供的一种秩序，政府是粮食政策选择与演变的主体，政策作为政府的决策是伴随着国家的出现而出现的，因为国家的基本功能是提供法律和秩序（卢现祥，1996）。因此，粮食政策的制定和执行与国家的职能息息相关。尽管在所有的社会中，正式国家机构都要受到正式集团、政治态度和多种人与人关系的影响和制约，但对政策的追本溯源的研究和实质性的理解，需要对国家的性质及其政治经济学含义有所了解。在这一部分首先对有关的国家理论作以综述，然后对我国政府的行为加以假定。

（一）现有国家理论综述

国家理论是一个学派林立、百家争鸣的研究领域，对于我们来说，影响较深的是马克思主义的阶级统治或阶级剥削理论。马克思主义国家理论模型的基础是私有制发展和财产分配不公而导致的社会各阶级经济利益的冲突。马克思主义认为国家实际上是统治阶级的代理，其作用是代表统治阶级的利益向被统治阶级榨取收入。建立马克思主义国家模型的初衷是为了阐明国家的产生、本质和特点，更为了解释国家从产生到走向灭亡的必然性。从本研究的目的和重点出发，下面将重点介绍西方的国家理论。

目前研究国家决策的国家理论有以下几种：

第一种理论认为，国家是一个善意君主（杨春学，1998）。也就是说，民主政府是一个公正无私的专制者，它拥有一些绝对的权力，但都是应该无私地追求社会利益，把社会利益最大化视为自身行动和政策的最终目标。事实上，西方现代经济学在涉及政府行为和公共部门的讨论时，在把市场失灵和“市场失败”转交给政府处理时表现出的信赖，隐含的也是这种政府模式假设。虽然这种观点从方法论上看很简单，但它没什么实质内容（林毅夫，1995）。更为重要的是这种天真浪漫的国家观点受到了挑战：政府的作用确实是不可否认，但它的某些行为也不一定符合公共利益，有些政策的效果甚至是适得其反。^[17]

第二种理论是从政党的观点来考察国家的决策。这种分析方法是当斯（1957）在研究政府过程中提出来的。政党的定义是寻求用法律来控制管束工具的一队人。因此，政党被看成是一个具有一致偏好序列的单个的人。这种分析方法是非现实的，就连当斯自己也承认，“在现实中，甚至是政府的主要官员，他们也不完全具有相同的目标”（林毅夫，1995）。

第三种理论是公共选择理论。该理论的代表人物是布坎南。根据公共选择理论的分析，政府作为代表全体人民的社会组织，具有普遍性和强制性，这使得它客观上能够在很大程度上超越各种具体的团体利益，为社会公共利益着想。但是，这种政府利益与社会利益的共通性并不能抹杀二者之间偏离的可能性。政府不过是一种人类组织，实际上是由党派、政治家和各级公务员组成的。因而，政府的政策并不是产生于某种无所不知的神的造物，而是产生于类似经济市场交换过程的政治过程，在其中，各利益集团组成的个人之间进行着一系列的相互讨价还价、妥协与调整的“交易”。布坎南等人的最大贡献在于把经济人的抽象从市场决策领域扩展到政治决策领域，对人类行为做出了统一的分析，并在此基础上构造和阐明一种能把人们从个人利益出发的行为引导向公共利益的政治秩序形式，从而把市场秩序和相应的政治秩序统一为一体——一种自由的、有效率的社会秩序。

第四种理论是暴力政府理论。诺斯对国家的理解建立于产权分析基础上，他认为国家可视为暴力方面具有比较优势的组织，诺斯将以往的国家理论分为契约论和掠夺论。他认为契约论可以解释促进经济增长的有效产权发展；而掠夺论则可以解释权力集团的收益最大化对社会整体福利的损害。为此，诺斯对两种理论进行了调和，提出了“暴力潜能”的国家理论。

（二）现有国家理论与中国政府行为分析

现有的国家理论并不完全适用于对中国政府行为的分析和对中国粮食政策的研究，其根本原因在于，这些理论全部起源于西方社会，建立在西方经济与政治制度之上，这些理论用来解释西方国家行为时也并非完美，尚存在很大的局限性，在这些理论中，人类关系和决策的许多复杂本质都没有表现出来。由于我国的基本经济和政治体制与西方国家差异巨大，所以，影响我国政府行为的具体因素与西方国家相比有很大的差别。比如在实行直接选举或代议制的国家，“竞选获胜”或“连任获胜”是政党或政府利益中的最重要因素，显然，这种分析不适合中国的政治体制；又如，常用于分析西方国家公共决策的公共选择理论，一些公共决策可以看成是不同利益集团游说与反游说的结果，^[18]这一理论对分析我国政府决策并不适用。笔者认为，在中国尽管存在许多利益群体（值得指出的是，这里使用的词是“利益群体”而不是“利益集团”），但在形式上却没有形成一个公开对政府部门决策有真正压力的政治集团。蔡昉（2000）在研究中指出：随着政治和经济环境的变化，压力集团可以而且实际上成为构成中国城市偏向政策的决定性因素。但是，我们看到占中国人口多数的农民没有自己的利益代言人，更谈不上对政府决策施加组织性的影响。因此，我国粮食政策更多是政府根据经济或政治需要而制定的，相对独立且有绝对的权力。

尽管完全照搬某一国家理论来分析中国政府的行为行不通，但这些理论框架的思路却依然适用，得出的一些推论和启示也是非常深刻的，对构建我国政府的粮食政策决策行为模式有很大的启迪作用。社会稳定和经济增长是政府压倒一切的首要任务。然而要完成这一任务需要社会各阶层的相互理解和协调，这种理解和协调则取决于社会福利在各利益群体之间分配的公正与否。改革开放以来，中国社会各阶层的分化和矛盾越来越明显，收入的差距越来越大，各阶层都有了自己的利益追求，对政府政策和改革方式也有不同的理解和偏好（李培林，1997）。这就对政府的政策制定造成了相当大的无形压力，政府在制定政策和出台政策方案的时候必须在各利益主体的政策偏好和利益追求之间进行平衡和妥协，以最大限度地保证社会稳定和经济发展。由于社会各阶层的福利水平会因为各种政策和改革方案的实施而有所改变，因此政府的政策也会受到利益主体的影响，只是这种影响不是通过游说和竞选捐款的方式，而是通过社会各阶层对改革是否理解与支持，进而给社会稳定和经济增长所造成的影响表现出来。因此中国政府在制定政策和改革方案的时候，必须选择那些能够推进改革、提高社会效率的政策和对某些因改革而受到较大伤害的利益主体给予一定补贴的政策组合。这就反映出了政府的政策偏好：其中对社会稳定和经济发展影响作用较大的利益主体受政府重视程度较高，故在政府的政策偏好中占有比较大的权重。可以推测，随着政治体制和经济体制改革的逐步深化，社会各阶层对政府目标的影响和作用强度也将随之发生变化，其在政策偏好中的权重也会发生变化。

国内对政策研究极少讨论政策的决策过程，而中国政策制定过程是外国学者关注的一个课题（卢迈，2000）。卢迈在《面对希望之野》一书中，对外国学者关于中国政策决策模型的几种理论进行了如下的综述：

（1）派别斗争理论。党内分为不同的派别，派别内部是保护人和被保护人之间的关系，派别之间则为了争夺权利而进行你死我活的斗争。而政策制定的过程，是各个派别根据一定规则动员资源进行斗争和随之而来的奖罚过程。^[19]

（2）制度化决策理论。中国的改革决策是制度化的，在一定的体制框架内，根据一定的规则（如“一致”的原则）作出的，而不是个人和派别的行为。改革的决策过程是理性化的：“改革领导人试着推动官僚体制的石墙，当他们发现松动的地方，他们就闯过去；当他们发现推不动时，他们将不再浪费自己的精力。”^[20]

（3）分裂的官僚体系理论。中国的权力系统是分裂的，20世纪70年代末的改革加速了这种分散、分裂的趋向。在这样的体制中，决策要经过激烈的讨价还价以取得最后的一致。^[21]

（4）农民权利理论。中国的农村改革政策是跟随在农民之后的，是农民的制度创新活动引导国家政策。农民小心翼翼地反对国家政策的活动成为改革的基石。^[22]

以上这几种看法或者不完全正确，或者存在片面性，但这些决策过程的分析也是可以纳入制度经济学的分析之中的。就决策过程而言，前三种理论将决策过程集中于权力结构，无论它们是派别领导、分裂的官僚体系，还是制度化的政权，决策是上层作出的，亦即是自上而下的过程，相当于供给主导型制度变迁。后一种理论则认为国家领导层虽是决策者，但是创新活动和决定性的力量却来自农民决策的实际过程，是自下而上的，相当于诱致性制度变迁。对于这两种决策方式在实际中都能找到例子：关于邓小平是“改革总设计师”的官方说法，是政策制定自上而下的形象描述；而政府对家庭联产承包责任制是“农民群众的伟大创造”的赞扬，又成为政策制定是自下而上的一个依据。

这些决策模型给本研究开阔了思路，为有关的分析提供了启示。

（三）粮食政策选择中的中央政府行为假定

西方正统经济理论是以“经济人”假设为分析前提的。新制度经济学仍然把“经济人”作为理论分析的基点，但赋予了“经济人”更多的含义。诺斯还把诸如利他主义、意识形态和自愿负担约束等其他非财富最大化行为引入个人预期效用函数，从而建立更加复杂的、更接近于现实的人类行为模型（卢现祥，1996）。这一假设把“经济人”的行为拓展到对制度的取舍与变迁中。制度变迁中的政府行为更接近于这一“经济人”假设（尽管作为人格化的政府与其他经济主体之间存在很大的差异）。作为一种社会组织，政府^[23]是一个由具体人员构成的政治机构，对社会进行行政管理。从经济角度看，政府是一个处于垄断地位的产业，其职能是进行政府消费（或政府支出），并向社会提供应有的公共产品：秩序和政策（周伟林，1997）。在本研究中，中央政府作为粮食政策的供给者，我们假定其决策的行为模式符合“经济人”的假设，其一般特征可以归纳为以下两点：

（1）追求效用最大化。政府在一定的约束条件下总是尽可能地实现效用最大化，而不仅仅是财富的最大化。政府的效用具体包括经济效益、政治利益和社会效益。随着外部环境和种种约束条件的变化，上述三个目标在政府决策中的权重会发生变化，政府偏好序列也将作出相应的调整。

（2）有限理性和不完全信息。政府不是一个无所不知的智者，也不是一只万能的“看得见的手”，政府在决策过程中所面对的是一个错综复杂的不确定世界，由于信息和政府的认识能力都是一种稀缺的经济资源，政府获得它们需要付出一定的代价，因此政府是在有限的信息和有限的计算能力约束条件下从各种备选方案中选择“最佳”方案。

在本书中将政府行为置于“经济人”假设之下，只是为了表明政府或国家的职能是多种多样的，而经济职能只是其中之一，但政府却总是希望在一定的约束（政治的、经济的、军事的、文化的等）条件下充分发挥其职能并最大限度地达到其预定目标。从这一点来看，政府与生产者、消费者的行为是相似的。在粮食政策分析中考虑到这一假设有助于深入了解政府行为的微观基础。

（四）政府效用函数的分析——一个有用的简化模型

根据前面的分析，任何“经济人”的行为都是以追求效用最大化为目标。因此，以下两个问题便成为我们最为关心的：作为经济人的政府其效用如何表达？什么因素影响政府的效用最大化？在以下讨论中首先建立一个简化的政府效用选择函数，然后分析影响政府效用最大化的因素。

政府的效用具体说来包括经济效用、政治效用和社会效用。发展经济创造更多的社会财富，是任何一个现代政府追求的主要目标。经济目标遵循效率优先原则，它要求形成排他性和可转让的产权结构，以提高资源配置效率；政治目标和社会目标则基本上不受效率优先原则的约束，而主要受政治、军事、社会、历史、意识形态等因素的约束。但是，政府在粮食政策制定与执行中的行为是一种典型的非市场决策过程。公共选择理论认为，即使在非市场决策中，人也是有理性的，即关心个人的利益，与市场上活动的“经济人”所不同的是，政治家在政治舞台上活动。他们^[24]像一般经济人追求自己的经济利益那样追求自己的政治利益。当公共利益与其政治利益发生冲突时，政府有可能采取损害公众却有利于自己的政策，并且，常常会找到合适的、冠冕堂皇的理由加以掩饰。因此，尽管理论上可以把政府的选择看成是效用最大化，但事实上，“不管怎么辩解，效用的计算困难是经济学家所面临的一个严重的障碍”（杨春学，1998）。因为无论是基数效用论，还是序数效用论，由于把总效用最大化当作消费者目标，就等于承认不同商品的具体效用是可以相加而成为一种抽象的总效用，也就等于默认不同的具体效用具有某种共同的尺度，但实际上，效用是一种心理感受，是不可以直接计量的。^[25]

在用于个人选择分析中，效用最大化尚且遇到如此的困难，那么将效用最大化目标函数的思想扩大到国家决策水平时情况就更为复杂了。一般来说，一个主权国家政府的决策是朝着效用最大化的目标努力，但这种效用很难用一种准确的数学方式来表示。虽然政府的政策偏好是无法直接观察的，但却存在于一切可以观察的经济活动和政策中。实际上，政府的偏好表示正如萨缪尔森提出的消费者“显示偏好”理论一样，是通过对政策的选择体现出来的。^[26]

现在需要换一个角度去思考问题，即在某一环境中政府应该作出怎样的选择？其实，要分析政府所作出的选择，只需构建一种选择函数，它使得政府能够从一组可行的选择目标中选出一个最佳目标（丹尼斯·缪勒，1992）。一种政策选择是从一个可供选择的政策集合中选出来的，它比这个政策选择集合中其他政策更为有效。

政府并非只是农民的政府或工人的政府，粮食政策也不只是涉及农民和农业的政策，它是整个国民经济发展战略的一个组成部分。粮食政策的安排对农业和农民的影响只是一个局部的效果，政府关心的是一种政策选择对国家总体发展战略的影响。因此某一时期国家的经济发展水平和政治形势是粮食政策选择的大背景，具有现实感和预见性的粮食政策，必须建立在对不同发展时期和环境下粮食问题的基本内涵规定的现实观察和认识的基础之上（卢锋，1996）。

在某一时期，政府想要从效用函数中选择一个“最佳”的政策，这种最大化的选择主要体现在政府对于粮食政策所实现的目标优先次序的偏好上，换句话说，取决于某一时期粮食政策目标的优先次序。政府在粮食问题上的政策目标总体来讲不外乎两个方面：经济目标和非经济目标。粮食政策的经济目标是通过对生产、流通、分配、消费的政策安排，可以促进经济发展和提高经济效率。这一目标所引申的政策含义是：政府应该承认粮食的商品属性及特征，政府应按效率优先的原则，采取符合市场规律的办法和方式对粮食这种商品实施调控，以提高资源的配置效率。非经济目标包括政治目标和社会目标，粮食是保证国家安全、维护人民正常生活的一种主要战略物资，通过政策安排可以实现国家安全、政局稳定和政权巩固。这一目标所引申的政策含义是：政府可以采取任何的调控手段来管理这种“物资”，采取何种手段在政府看来都是“正常”、“合理”的，不受效率优先原则的约束。粮食政策目标的二重性实际上是粮食这种特殊商品内涵的反映：在“民以食为天”这一古老的命题下，粮食问题等于政治问题（卢锋，1996）。

粮食政策经济目标和非经济目标的相互关系是理解一国粮食政策选择的关键所在。在粮食政策的选择中，政府经常在经济与非经济目标的交汇处作出决策，经济目标和非经济目标并不是完全协调一致的。在政策选择中，这两个目标的优先次序是不一样的，笔者认为如果经济目标与非经济目标相冲突，非经济目标将得到优先满足。非经济目标是粮食问题的核心，即政府首先考虑非经济目标，它决定经济目标的选择界限。这种顺序是合理的，因为任何有理性的政府首先考虑的是国家“生存”问题，然后才会考虑发展问题，正所谓“皮之不存，毛将焉附”。作为政府，首先必须能够为企业、家庭创造和维持稳定的环境，以最低限度来看，内战、持续的暴乱以及敌对力量的入侵等都要竭力避免。然而这一浅显的观点在讨论政策时常常被忽视。因此，在大部分被经济学家所批评的无效率或扭曲的政策中都可以找到其政治因素的解释。

从最基本的角度来看，粮食政策是在符合政府目标函数效用最大化的条件下被制定出来的。必须看到，政府的目标偏好不是一成不变的，它随外部环境和种种约束条件的变化而发生变化。政策目标的效用最大化的选择是由特定时期的国际和国内政治、经济环境决定的。环境变了，政策目标的优先次序也就发生了变化。同时，决策又受到一些因素的约束，比如，有限理性、意识形态的刚性、官僚政治、民主制度、^[27]利益集团冲突以及社会科学知识的局限。同时不可避免地打上了先前政策选择的烙印——因为作为制度安排的粮食政策在演变过程中会产生路径依赖。^[28]

（五）中央政府与地方政府目标函数的比较

比较一下地方政府与中央政府的共性与特性，就可以找出两者的共性在于它们都是国家机关的组成部分，都有着许多一致的目标和行为；而两者的区别则是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同以及由此产生的利益关注和利益半径不同。

从政策供求角度看，中央政府是政策的供给者，各级地方政府是政策的需求者，供求的不均衡可能导致二者行为发生偏差。从政策实施过程来看，中央政府是政策的制定者，地方政府是政策的执行者。中央政府作为政治的权力中心，具有实现社会总效用最大化的动机，它是从全国这样一个角度出发，考虑的是整个国家的福利变化，“局部利益必须服从整体利益”是一个不容置疑的原则，国家净福利变化是各地方福利得失之结果。

地方政府作为追求效用最大化的政治组织，有实现本地效用最大化的欲望。在本研究中将地方政府的目标函数分解为两个：一是指地方政府追求本地居民的社会福利（或社会总效用）最大化；二是作为经济人的政府是由政治家和公务员组成，政府官员作为具体的人，他们关心自身的工资、办公室等福利条件，关心自身在公众中的声望以及权力、地位和升迁机会。

因此，中央政府与地方政府在各自实现效用最大化的时候，目标函数可能发生冲突，这就可以解释为什么往往一项粮食政策经过地方政府的贯彻、执行以后，已经与制定初衷相去甚远。往往会出现这样的现象，一项在中央政府看来是有利的、合理的政策，最后执行的结果可能是不利的、不合理的，甚至是荒唐的，出现“播下的是龙种，长出的是跳蚤”的现象（杨晓凯，1990）。

二、粮食政策需求者的行为假定

在本书中，把农民、城镇居民、国有粮食企业、其他市场流通主体看成是粮食政策的需求者。经济学的一个基本出发点即认为人是理性的，会自觉地追求自身利益最大化，笔者认为作为政策的需求者——农民、城镇居民、国有粮食企业及其他市场流通主体的行为符合这一“经济人”假设。需要强调的是，这种理性受到特定制度安排制约，在不同的制度下这些利益主体的理性表现形式即行为是不一样的。比如，在人民公社体制下农民的理性选择就是“搭便车”，而在家庭联产承包责任制下，农民的理性选择是能获得现期高产的短期投入。

第五节　粮食政策的绩效分析

一、政策绩效分析的含义与方法

在我国政策研究文献中，有关政策评估的论述较少，一些研究仅零散论及政策的实施效果。现代管理决策的奠基者西蒙（H. A. Simon）认为决策过程不仅包括决策过程活动本身，还应该延伸到决策的执行和检查过程。因此，一个完整的政策分析过程不仅包括对政策制定过程的分析，还应该包括对政策执行的效果分析。一般来说，政策的效果评价要回答三个基本问题：有关政策执行以后是否达到了预定的政策目标？该政策的实施产生了什么样的非预期影响？今后是否继续执行该政策，还是对它进行改进或者终止。

在政策科学的研究领域，前后对比分析常被视为评估分析的一种思维框架或分析思路。所谓前后对比分析，就是根据政策执行前后的有关情况对比分析，来判断政策的效果，并提出政策评估的建议。必须指出的是，前后对比分析仅仅是一种分析思路，不是唯一的分析思路，也不是一种具体的分析方法。还应该指出，运用前后对比分析有一个明显的缺陷，即无法将非政策因素的影响从分析中排除出去，因而无法判明所观察到的变化究竟是有关政策引起的，还是由于别的非政策因素引起的。换句话说，按这种方式进行分析，有关政策的实际效果无法被孤立出来进行分析。

另外，对于政府宏观活动不宜采取“成本—收益”分析方法，一方面因为政府经济管理的宏观行为绩效难以用准确的成本概念去评价；另一方面，政策存在时滞现象，政府政策的绩效在长期看来可能与短期的效果并不一致。虽然国外学者已经研究出一些核算政府组织行为绩效的计量方法，^[29]但目前这还是一个正在探索的领域。本书主要从定性的角度去理解粮食政策的绩效，主要使用逻辑、推理的分析方法，同时加以必要的数量分析。

二、本书中粮食政策绩效分析的主要方面

1．粮食政策目标的实现程度

一定时期粮食政策都是有目标的，这是粮食政策选择的决定因素。不存在单一有效率的政策选择，关键的问题不是效率，而是对谁有效率，没有一个政治家愿意采取无效的行动，尽管我们会对他们进行辛辣的讽刺、挖苦（丹尼尔·W.布罗姆利，1997）。问题不是抽象的有效率或无效率，而是针对某一目标的有效率还是无效率。如果货币化的净国民收入是唯一的运行目标，那对这一目标来说，某些制度安排（例如鼓励自由地、不受限制地把工业废料排入空气和水中）就是有效率的。不首先确定追求的目标是不可能确定效率状况的。那些认为对环境更严格的保护是无效率（或导致了通货膨胀）的人，在他们的目标函数中，再干净的环境也一无用处。不考虑目标函数的效率评价是没有意义的，本书中主要分析粮食政策目标是否实现，实现的程度如何，以及出现了哪些目标之外的影响。

2．粮食政策安排对不同利益群体利益结构的影响

作为制度范畴下的概念，粮食政策安排与变动就意味着利益结构的变化。大多数的经济学家认为，正确的政策路线是很明显的：假如人们遵循的不是效率路线，那就是把收入分配给国家的特殊地区或公民的特殊群体——提高生产效率或改变收入分配。丹尼尔·W.布罗姆利（1992）认为，除此之外，政策还有重新配置经济机会和重新分配经济优势的作用。本书进行政策的绩效分析时，尝试分析一项政策是提高了生产效率、改变了收入分配、重新配置了经济机会还是重新分配了经济优势。

3．政策的短期与长期的效果

从历史角度研究粮食政策给人以这样一个机会：让人能从一个更长的时期来审视曾经作过的选择。由于分析问题所站的时点不同，对同一项政策的利弊结论就有可能不同，甚至会出现截然相反的结论。这样的分析不在于把自己当成事后的智者，只是为了提供一个更全面思考粮食问题和粮食政策的角度。

【注释】

[1]刘剑文：《日本粮食供求状况与流通体制研究》，《中国农村观察》，1998年第6期，第24页。

[2]王锋：《印度的粮食购销管理体制及其对中国的启示》，《农村经济文稿》，1998年第10期，第45页。

[3]郜若素、马国南：《中国粮食研究报告》（中译本），中国农业大学出版社1993年版。

[4]“布朗”旋风引起了国内外关于中国粮食问题的大讨论，可谓“仁者见仁、智者见智”，笔者认为这一事件本身的影响似乎更能说明这样一个问题：中国粮食问题对于中国和世界的确是一个极为重要的问题。

[5]以下观点根据1996年12月11日《农民日报》的《中外百名专家对中国粮食及农业发展的观点和建议》一文整理而来。

[6]［美］西奥多·W.舒尔茨：《经济政策的长期考虑——实例：农业和食物》，《经济研究》，1988年第7期，第18～26页。

[7]当然，这也并不意味着否认有些政策是建立在对事实和经济机制作出错误的判断和幻想的基础上。

[8]当然，这并非意味只要是政府提供的制度都是强制性制度变迁，比如像家庭联产承包责任制这样的经营制度，就是“自下而上”与“自上而下”相结合，即诱致性变迁与强制性变迁相结合的过程。从起点上看是诱致性变迁，终点上看是强制性变迁——以中央文件将这种经营模式加以肯定，并在全国加以推广实施。周其仁（1994）在《湄潭——一个传统农区的土地制度变迁》一文中也得出类似的结论：最原本的制度变化动力来源于农民摆脱贫困陷阱的努力，政府通常是在事后证明新办法有助于生产的发展之后才予以政策上的允许，但是粮食政策的演变与以上两个例子有所不同。

[9]戴维斯、诺斯：《财产权利与制度变迁》（中译本），上海三联书店1994年版，第273页。

[10]戴维斯、诺斯：《财产权利与制度变迁》（中译本），上海三联书店1994年版，第276页。

[11]参见戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》（中译本，1992），载V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，第134页。

[12]具体看，每一次经济理论上大的突破都会带来粮食政策的重大调整。众所周知，邓小平1992年的“南方谈话”打破了人们思想上的禁锢，许多领域的改革（包括粮食政策）因此加快了步伐，经济改革的市场化取向更加明确。

[13]道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版，第2页。

[14]与之相对应的是严格的理论分析，其特点是通过建立一个抽象的框架使人们可以探索、发现、检验各种逻辑关系，西方经济增长理论学派比较偏重这种严格的理论分析。

[15]尼古拉·阿克塞拉：《经济政策原理：价值与技术》（中译本），中国人民大学出版社2001年版，第210页。

[16]在本书中，如没有特殊说明，政府一词则指的是中央政府。

[17]有关经验分析参阅亨利·勒帕日的综述：《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第6章。

[18]A.J.累纳、D.科尔曼在《农业经济学前沿问题》（中国图腾电子出版社2000年版，第28～30页）一书中进行了如下的分析：“尽管在西方国家许多利益集团要求保护，但是农业利益集团被广泛地认为是在西方经济组织的最好而且影响最大的利益集团：在英国，超过80%的农场主属于全国农民联合会（NFU），全国农民联合会在地方和全国层次上拥有一支熟练的工作队伍，并在英国政策讨论中有特殊的地位；在美国，广大的农业集团没有欧洲的农业组织那样有影响，这很可能是在更大的国家内不同类型的农场主有更大的矛盾存在。农业压力集团的政治领域运转活动在很大程度上代表农业中特定行业的集团，例如，全国牛奶生产者联合会。因此在研究这些国家的决策时，了解什么决定游说的效果至关重要。”

[19]安卓·内森：《中国的危机》，哥伦比亚大学出版社1990年版，第24～26页。

[20]苏珊·舍克：《中国经济改革的政治逻辑》，加州大学出版社1992年版，第6～11页。

[21]肯尼斯·利伯索和大卫·兰普顿主编：《后毛泽东时代中国的官僚、政治和决策》，加州大学出版社1997年版，第6～12页。

[22]丹尼尔·克利赫：《中国农民的权利》，耶鲁大学出版社1992年版，第233～237页。

[23]政府的含义有广义和狭义之别，广义的政府是指一个国家里所有对社会公共事务的管理机构。狭义的政府主要是指国家的行政机关，其中包括中央、地方和基层的行政机构。这里所指的政府取其狭义。

[24]政府作为一个整体或政府官员个人。

[25]有关这一问题的详细讨论见杨春学的《经济人与社会秩序》一书，上海三联出版社1998年版，第145～154页。

[26]有关这一问题的详细讨论见杨春学的《经济人与社会秩序》一书，上海三联出版社1998年版，第145～154页。

[27]一个国家的民主制度也会影响到政策具体形式，西方议会制使院外集团对政策的影响成为可能，而在绝对权威或鼓吹个人崇拜的社会政治结构中，居于政治核心地位的思想和偏好更多在政策中有所反映。

[28]诺斯关于制度变迁具有路径依赖性质的论述是他对新制度经济学的一大贡献。他认为，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。路径依赖的基本含义是：初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。路径依赖形成的深层次原因就是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种存在于现有体制中既得利益的压力集团。或者说，它们对这种制度（或路径）有着强烈的需求。它们力求巩固现有的制度，阻碍进一步改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。如果制度变迁中的路径依赖形成以后，制度变迁就可能变成“修修补补”的游戏了。

[29]参见R.E.布朗、T.加勒、C.威廉斯：《政府绩效审计》，中国财政经济出版社1992年版。