一、专制官僚体制的失败

大约20年前，我在《美国公共行政的思想危机》〔V．Ostrom 1989(1973)〕一书中，运用赫伯特·西蒙(Herbert Simon)的对传统管理理论的挑战(1946)、戈登·图洛克(Gordon Tollock)的官僚制理论(1965)、詹姆斯·布坎南(James Buchanan)和戈登·图洛克的宪法选择理论(1962)，提出了如下观点:在官僚结构中依靠与政府的专制控制体制联系在一起的统一命令的观念容易导致严重的制度失败。我还认为，与高度联邦化的多中心治理联系在一起的民主行政体制，为构造新的行政体制提供了一种可替代的方案。这一方案与民主治理的原则是一致的，而且与一个有别于商业性市场经济的开放的、竞争性公共经济也是一致的。同时，由于有联邦政府能够确定和解决美国社会的所有问题这一臆断作祟，在美国公共行政体制中，总统专制统治的水平得到了持续的增长。美国总统专制体制不仅没有解决问题，而且还使问题更加复杂化了。思想危机已经深化为严重的道德和文化危机，这使得美国文明本身处于危险之中(Crozier 1984，V．Ostrom 1991)。

我自己对美国公共行政的研究心得需要联系别处的人民的经验进行批判性的检验。很多支持性的分析和补充来源于世界上的许多地方。杨泰顺在《帝制中国的产权和宪制秩序》的博士论文中揭示了与王朝兴衰相关的长期的结构问题，也揭示了中国人民设计制度安排抵制帝国专制统治侵害的智慧(Tai-Shuenn Yang，1987)。约翰·达迪斯的《儒教与专制制度》(John Dardess 1983)则解释了明朝开国皇帝朱元璋对运用帝国权力的反思。明太祖在其统治晚期，用渔夫撒网的比喻说出了他对自己的经验的反思。如果他紧握控制网的绳索，那么明太祖就发现自己成了一个暴君。如果放松控制网的绳索，那么腐败就会盛行。这一比喻与安东尼·卡明斯基1992年研究苏维埃公共行政失败所提出的主要论题不谋而合。致力于转变俄罗斯社会的党国(partisan state)只能依靠恐怖手段来维持其统治。当恐怖统治松懈时，大规模的腐败就盛行了。卡明斯基的结论是，如果不彻底重构其治理体制，苏维埃体制就不可能获得改革能力。伊本·卡尔顿(Ibn Khaldun)在其14世纪写成的有关历史哲学的《导论》(1967)中，也得出了类似的涉及阿拉伯文明的结论。阿莫斯·索耶(Amos Sawyer)的《专制制度在利比里亚的降生》(1992)和詹姆斯·温施及德利·奥洛伍(James Wunsch and Dele Olowu)的《中央集权国家的失败》〔1995(1990)〕，说出了非洲所发生的类似故事(还参见Davidson 1992)，布莱恩·拉夫曼(Brian Loveman)在《独裁宪法》(1993)中则讲述了拉丁美洲的故事。

学识渊博的人类文明学者马克斯·韦伯把官僚行政体制的“独裁”治理体制看做是西方文明中“法律理性”的基础。不幸的是，他关于“充分发达的”官僚体制的理想类型的评论给我们留下了奇怪的反常现象。单个官僚觉得自己“被锁定”在“完全固定的进程上”〔Gerth and Mills 1958(1946)，228〕。有较高知识水平的官僚专家同样可以让其“主子”靠边站，不管这个“主子”是国王、议会，或者是民选的总统，都不能改变事态的进程。这样的体制大概不可能在其自身的参照框架内得以改革。有限管理幅度的原则必然意味着信息和控制方面的相应损失，如赫伯特·西蒙(19465)、戈登·图洛克(1965)、奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson 1975)也同样证明过的那样。韦伯提出的法律理性观念给我们留下了一个让－雅克·卢梭式的悖论:“人生而自由，却无往不在枷锁之中”〔1978(1762)，46〕。

如果看一下孔子的《论语》〔1937(1910)〕，我们就会懂得在西方官僚制中的法律理性如何导致奴役而不是带来自由了。《论语·为政》有云:“子曰:‘道之以政，齐之以刑，民免而无耻。’”孔子优先注重的是道德秩序的性质，以及它对人的良心和相互信任的诉求，而不是法制。如果把公共行政看做这样一种体制，其中法律条文和惩罚的威胁是行政理性的控制准则，那么有关人类行为意义方面的判断准则就必然会崩溃。正义的准则不能局限于法律理性。衡量所作出的决定和所采取的行为是否合法，共识和相互信任是必要的。在决定更大的意义和合法性问题时，也必须把所涉及的意图(即要做什么)和情境结构的因素考虑在内。狭隘地依赖重视惩罚的法律理性，其结果就是人们普遍地采取只遵守法律条文、寻找法律漏洞的策略，从而避免惩罚，对此就需要严格先前的法律，弥补漏洞，而这又会使法律更加严厉。如果所有人都把自己的事业发展限制在法律的范围之内，那么生活就会变得不堪忍受。我们又一次碰到了明太祖的两难选择和卢梭式的悖论。

由单一最高权力中心统治的大国中的官僚理性，把每一项规则的统一应用假定为正义的根本准则。大多数西方法理学都假定，一套单一的、全面的、统一的法典是合理的法律秩序的本质特征。这一假定经不起批判性的审查。人们生活在各自互不相关的生态小环境中，这些小环境有着极大的多样性。山区的生活条件与大江三角洲冲积平原的生活条件大不相同。共同体之间的生产性互利关系取决于获得有规则的有序关系，它们既反映出人们各自所生活的世界的生态特征，也反映出与各不相同的生活方式相关的文化纽带、能力和人们的渴望。普遍的属性和原则服从于不同时空的巨大多样性，这是自然的特征，也是整个人类的特征。在这种环境中，不可能有单一的、全面的、统一的和强制实施的法典。(www.daowen.com)

中华文明也碰到了类似的难题。儒家学说着重强调的是以礼教规则为背景的道德准则。在西方文明中，礼教规则相当于良好的礼节或者礼仪规则。西方礼仪概念主要与“上流社会”相关，人们称之为罗可可(Rococo)文化。相比之下，儒教文明中的礼教规则则首先与家庭和家族关系紧密结合在一起，然后再扩展到属于统治特权的等级体系，但又不失全面重视修养，即尊重学者身份，尊重各种各样的学识的和艺术的成就(道问学，尊德性)。仪式化的日常行为模式意味着，礼教规则反映了一个社会中强大的自主组织能力，它通过不平等的而不是平等的原则使人际关系概念化，并使之有序化。与礼教规则相关的仪式的表达，伴随的是尊卑有序的礼仪。因而互利的条件源于尊者对一个更大的开明环境中的基本的相互尊重关系的认可，其中人道被认为是反映了天道。

在儒家学说中，以礼教规则为基础的法律体系特别强调尊重传统，强调要获得自主组织能力，这种自主组织能力反映了家族中的等级关系，关注知识的启蒙，关注与值得效法的成就有关的技艺形式，以此作为调和。但是，礼教规则以及随之而来的先决条件总是容易受到挑战。拒绝遵守礼教规则对儒家文明构成了根本的威胁。尽管儒家强调人际关系的尊卑有序中的道德性，但与之冲突的另一派学说却强调遵守法律，并强调暴力制裁在实施法律中的作用。反映在礼的关系(良好的教养)中的礼教规则，开始伴随以补充性的依靠强制工具的法的关系(合法性)系列。

法的关系表现在约束帝国各级官员行为的规则中，这些规则具体说明了就地方长官的职能而言，帝国权威运用的期限和条件。它的重点在于运用暴力去强制那些公然违犯礼教规则的人，使之遵守良好行为的标准，从而实现充分的“教化”。法的关系的实施强化了先前为强调教化(enlightenment)所淡化了的传统;但是暴力的“开明(enlightening)”特征引起了一个严重的反常。虽然东方和西方之间的人际关系模式极为不同，但是两者都遭到与合法性标准有关的根本性的紧张，而这种合法性的标准可以运用于法律体系中对法律的遵守。这些根本性的紧张反映在明太祖的两难选择和卢梭的悖论之中。这些紧张激起了欺人、自欺和机会主义的强烈动机。

依靠官僚制行政原则的专制政权会走向失败，对此的证明构成了一个分析起来难度很大的问题。我曾经认为人类文明的主要进展与帝国的推动力相关。这一假定要求我根据组织的原则而不是根据统治的原则，来确立维护和推动人类文明发展的基础。在这一研究过程中，我想依靠基本的组织原则，这些原则与构成亚洲和西方文明中的自主组织(self-organizing)和自主治理(self-governing)能力的基本教导有关。一个自主组织的体制依赖于固定的组织原则;自主治理的体制有能力实施自我改革，能够逐渐实现有规则的有序关系中的制度变迁。这两个概念并不是一回事。自主治理的体制更能适应变化。两者都更重视通过探索的逻辑，而不是通过命令和控制的逻辑来获得解决人类社会问题的能力。对制度失败的根源进行诊断性的评价，必须伴之以对其他替代可能性的分析。以这种方式，我们可以从彼此的教诲和经验中互相学习。