第三节　我国的税费改革

规范合理的政府收费不但可以为国家筹集财政收入，而且还可以提高经济效益，增进社会福利。然而，不规范、不合理的收费不能发挥政府收费的经济、社会管理职能，甚至会降低经济效率，扰乱分配秩序。我国在经济体制改革过程中，出现了收费规模膨胀、管理混乱的情况，下面将分析目前我国政府收费的规模、收费失控的原因，并提出规范政府收费的相应对策。

一、我国政府性收费和政府性基金的实证分析

目前，我国政府收入中具有收费性质或以收费的形式征收的项目包括政府收费和政府性基金。我国政府性收费包括行政性收费和事业性收费。当前我国政府收费的种类主要包括：管理性收费；资源性收费；证照性收费；检验检疫收费。政府性基金是指依照法律、法规并经有关部门批准设立，凭借行政权力或政府信誉，向单位和个人征收的具有专门用途的资金。政府性基金设立的目的主要在于为某项特定产业或事业的发展融资，其主要形式包括各种基金、资金、附加和专项收费等。政府性基金有不同的分类方式，按资金用途划分，可分为工业发展基金、交通建设基金、教育事业基金、城市建设基金等。按征收方式划分，可分为附加在税收上征收的基金，如教育费附加、农业税附加等；附加在价格上征收的基金，如电力建设基金、三峡工程建设基金、邮电附加等；以销售收入为对象征收的基金，如文化事业建设费、碘盐基金等。改革开放以来，由于受多种因素的影响，我国政府收费迅速增长，并且管理混乱，其特征表现在以下方面。

（一）政府收费规模迅速膨胀

由于预算管理体制的原因，我国政府收费分为预算内收费、预算外收费和体制外收费三部分。由于统计资料的缺乏和统计口径的改变，预算外收费和体制外收费的规模较难计算。但从表10-1中，仍然可以看出我国政府收费的规模变动情况。从1982～1996年，我国政府收费总额呈递增趋势；预算内收费在1990年达到615.82亿元后，从1994年开始规模又继续扩大；预算外收费和体制外收费总额则一直呈增大趋势。此外，从1992年开始，收费总额已超过税收收入总额；从1993年开始，收费总额超过了预算内收入总额，且收费与税收之比一直呈增大趋势。这不但表明我国收费规模之大，而且表明我国政府收入结构的不合理，政府分配秩序的不规范。巨额的收费扭曲了经济个体的选择，侵蚀了税基，使政府陷入财政收入不足的恶性循环，财政支出越来越依赖于政府收费。

表10-1　改革开放以来政府收费情况　　单位：亿元

资料来源：（1）《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。（2）贾康主编：《费税改革研究文集》，经济科学出版社1999年版，第36页。（3）高培勇主编：《费改税：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版，第264页。

（二）政府收费的使用与使用混乱

首先，政府性收费和政府性基金的审批制度存在弊端。按照现行规定：政府性收费项目由中央和省级财政部门会同计划（物价）部门审批，收费标准由中央和省级计划（物价）部门会同财政部门审批。这种部门协同审批制度不具有立法权威，变动性强，不利于提高工作效率。就政府性基金而言，其申请和批准必须要以国家法律、法规和国务院有关文件规定为依据，经财政部或财政部报国务院批准设立，其他部门及地方政府均无权设立政府性基金项目。但是，由于目前缺乏完善的基金管理法规，缺乏必要的监管手段，一些部门和地方政府不按规定程序报批，擅自出台基金项目。其次，部门审批容易导致资金使用的部门化。一部分收费资金未按规定实行规范化财政管理，游离于体制之外，缺乏必要的监督和控制。这从预算外资金迅速增长可见一斑。这影响了政府对财政资源的合理配置，削弱了政府的宏观调控能力。政府性基金也存在同样的问题，由于基金规模过大，影响了政府预算的统一性和完整性，削弱了政府的宏观调控能力。再次，政府收费缺乏监督和管理。由于资金的管理失控，因此资金的合理运用便缺乏制度保证。政府性收费的重要用途之一是供养财政人口，有的部门和单位挪用收费资金用于个人消费和奢侈性消费，甚至助长了腐败现象的滋生和蔓延。

（三）收费主要集中在省级及其以下各级政府

我国省级及地（市）、县、乡四级政府及其下属部门普遍存在着收费项目过多的问题。从收费的批准权限和资金使用情况看，大部分的收费项目是省以下政府和部门设立的，或者自行扩大征收范围和提高征收标准征收的；大部分收费收入是省级政府及其以下政府和部门使用的。

（四）农村的税费项目过多，农民负担过重

我国过去的农业税费中，税收包括农业税、农业特产税、契税、耕地占用税、屠宰税和农村个体户承担的工商税，农村收费包括乡统筹、村提留、三乱（乱收费、乱集资、乱摊派）。仅农业税、农业特产税、“三提”、“五统”，政府每年要从农民那里收取1 500亿～1 600亿元。在农业各税的征收过程中存在的重复征税、提前征税和过度征税现象。对于农林特产税，寅吃卯粮现象尤其严重，在许多地区，特产作物还没成熟就已经被征收，并且在征收时往往高估作物产量，在收入上也有刚性，只有增加征税而没有减少征税。按照国家规定，农民的人均提留统筹费不得超过农民人均纯收入的5%，但是，由于许多地区都虚报农民收入，导致人为地扩大税基，从而提高了征收上线。在许多地方的税费征收过程中，往往是先由乡镇政府定下一揽子税费总额，然后向各个自然村按照人头分解，层层落实，这样便使得税收负担有失公平。有些地区强行将两工（劳动义务工和积累工）货币化，实行以资代劳，并且人为提高以资代劳的负担。从农户调查数据资料显示，安徽此次税费改革试点的前3年，农民的人均税费支出平均为127.89元，占人均纯收入的6.89%，税费改革后2000年和2001年平均为92.2元，占人均纯收入的4.66%，平均每年减少35.69元，全省平均每年可以减少农民税费支出约18亿元，切实减轻了农民负担。从税费结构来看，税收比重大幅度提高，由税费改革前的人均37.76元提高到税费改革后的71.59元，增幅达89.56%，而“三提”、“五统”等其他费用由税费改革前的90.12元下降到20.16元，降幅达77.1%。农村税费改革前三年，安徽农民年平均人均纯收入为1 857.37元，税费改革后两年农民平均纯收入为1 977.31元，增加11.94元，平均增幅达到6.46%。农民负担进一步减轻。另外，农村乱收费现象更是花样繁多，例如，自立项目强行收费，人为扩大收费范围、提高收费标准，强买强卖、强行服务等。例如，在浙江省的一项调查发现，按照国家规定，农民申请结婚的过程中只需要缴纳约100元的婚姻状况证明费、婚前健康检查费和结婚证工本费，但是农民实际交费情况是少则700元多则2 800元，增加的数额和浮动的范围都较大，农村的收费混乱状况由此可见一斑。

二、我国政府性收费和政府性基金失控的原因

我国政府性收费和政府性基金规模膨胀、管理混乱的原因是多方面的，主要有以下几个方面。

（一）政府职能转换滞后，普遍存在“越位”和“缺位”现象

随着我国由计划经济体制向市场经济转轨，政府职能也相应转换。然而，目前我国政府职能“越位”与“缺位”并存。就我国目前的市场化程度而言许多可由私人生产或提供的产品或服务仍然由政府生产或提供：如许多地方政府为了本地经济的发展而直接投资于竞争性领域；国有企业亏损补贴曾经构成沉重的财政负担，目前国有企业改革仍未完成；许多事业性收费具有市场价格的性质，不应再纳入政府收费的范围。同时，由于政府部门膨胀，造成机构和人员增长迅速，使行政管理费比例过高，收费养人的现象突出，也造成了财政资金使用的损失浪费。然而，与政府职能“越位”相反，还存在许多政府“缺位”。如我国虽然有涉及环保的众多收费项目，但用于环保的财政资金仍然不足。我国虽然开征教育费附加，县、乡级政府还有涉及教育的集资、摊派，但是教育这种准公共产品仍然提供不足，尤其是在贫困地区，甚至连义务教育都不能普及。因此，政府职能的“越位”使我国某些收费项目泛滥，而政府财政收入的不足又使我国政府职能存在“缺位”，所以目前我国政府收费的规模和项目需要调整。

（二）我国财政体制改革是造成政府性收费和政府性基金失控的重要因素

我国经济体制改革是以“放权让利”为突破口的。这激活了地方、部门和企业的积极性和创造性，但也使国民收入的分配格局发生了显著变化，即政府在国民收入分配中所占的比重急剧下降，企业和居民所占份额迅速上升。在我国税制尚不完善的情况下，我国财政收入占GDP的比重一直趋于下降，直至1999年这一比重才有所上升。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重也趋于下降，这使中央财政的宏观调控能力下降。然而，我国政府职能并未适应市场化进程而迅速转变，政府仍然包揽了计划体制下的许多职能，使政府支出具有刚性。同时，政府应执行市场经济条件下的许多新职能，这又使政府应增加新的支出。所以，财政收入相对减收的现实与财政支出增加的需要使我国政府一直面临赤字的威胁（1985年除外）。中央政府不得不通过财政性发行、举借国债以及设立收费和基金来源缓解财政压力。我国的某些政府性基金如交通建设基金、教育事业发展基金、城市建设基金就具有“准税收”的性质。在我国现行分税制下，地方税体系不完善，只有少数几个小税种，税收管理权限也集中在中央，地方政府在发挥政府职能过程中却需要大量财政支出。在中央对地方转移支付不足以及地方也无权发债的情况下，中央不给税权给费权，即允许或默许地方政府自筹资金，执行地方政府的事权，这就造成了地方政府的收费规模迅速扩大。此外，我国的预算管理体制也造成地方政府倾向于不将收费收入纳入预算管理。因为如果将一部分收费收入纳入地方财政预算管理，就会成为推动收入基数增长的重要力量，从而会影响未来年度的体制性返还或补助，可能会减少本级财政的可支配财政收入。这是违背具有相对独立利益的地方政府的意愿的。因此，地方政府倾向于将收费收入作为预算外收入和制度外收入。因此，这就造成这一常见现象，越是贫穷的地区收费项目越多，管理越混乱，企业和居民负担越重，经济发展越缓慢，地方政府收入越是不足，即收费的恶性循环。

（三）对收费的管理和监督存在弊端

部门和小团体的利益也导致了政府性收费和政府性基金的失控。政府性收费由行政部门审批，并未通过立法机构的审议和批准，甚至某些收费项目的设立和征收标准由某些部门或部门领导自行决定（这种情况在地方政府尤其严重）。我国目前也无完善的基金管理法规，缺乏必要的监管手段致使政府性基金的设立具有很大的随意性。审计、监察等部门对收费项目的设立和征收标准的监督、检查一般流于形式，即使查到违法违规征收项目，其处罚也不足以起到威慑作用。在对收费的管理和监督存在弊端的情况下，部门和小团体的利益驱动成为地方和部门违规违法收费的重要原因。首先，地方政府和部门可能通过收费和集资“上项目、办实事”，以促进本地区的经济发展，显示出地方官员的“政绩”，以达到升迁的目的。其次，部门和单位的收费往往可以自收自支，这就与本部门和单位人员的利益直接相关。为了增加部门和单位的利益，各部门和单位倾向于多收多支。再次，擅自设立收费项目、提高收费标准获得的收入可以给某些人贪污、浪费创造条件，也可以为单位和个人的腐败行贿提供方便。地区和部门收费的利益驱动在示范效应的作用下使各地区、部门的乱收费互相攀比、屡禁不止。

三、严格规范政府性收费和政府性基金

由以上分析可以看出，政府职能与市场经济不相适应是收费规模失控的根本原因，财政体制改革是重要原因，对收费的管理和监督的弊端及地区和部门的利益驱动也是一个重要原因，因此，规范政府性收费和政府性基金的对策也应针对以上方面。(www.daowen.com)

（一）转变政府职能

转变政府职能使政府的职能范围与市场经济体制相适应是规范我国政府收费的前提条件。政府职能转变可以使财政支出规模和结构得以调整，这能够界定政府收费的作用领域，也能够缓解目前的财政支出的压力。政府收费的作用领域主要在于准公共产品。我国对某些准公共产品如环保、基础设施、教育等都存在供给不足的状态，因此，对这些准公共产品应增加供给。在环保方面，可以向污染者征收排污费，可以向享受垃圾集中处理等服务的居民征收使用费。在基础设施方面，对有条件的基础设施如高架桥、高速公路可以向使用者收费。对高等教育、职业教育、医疗保健等，也可以向享受服务者收费。这符合政府收费的有偿原则。但对于一些在计划体制下由政府包揽的市场行为，则应从政府职能中分离出去，由市场来提供，并向消费者收取费用。这些领域包括开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等。对特殊领域的国有企业。如供水、供电等的价格和收费仍需国家进行管制，对承担政府特殊责任的国有企业其产生的污染仍应由财政给予补贴。但对属于竞争领域的国有企业，对其亏损补贴应取消，通过国有资产的战略性调整，推出竞争性领域。

（二）改革和完善收费管理体制

从收费管理的国际经验看，政府部门出台任何收费项目都要求有严格的法律依据，变动收费标准也须经过严格的法律或行政审议程序。对于社会公益事业的收费和支出的预算、决算，政府必须进行审查和批准，并对其财产情况进行审议和监督。而我国目前政府性收费则是由中央和省级财政部门会同计划（物价）部门审批，收费标准由中央和省级计划（物价）部门会同财政部门审批。政府性基金由财政部或财政部报国务院批准设立。结合国际惯例和我国的具体国情，全国性的收费项目和基金项目应由全国人民代表大会审议通过，省级及地方的收费项目由各级人民代表大会审议通过，收费部门和单位可以提出申请。财政部门可以根据地区实际情况在一定的范围内调整征收标准。同时，审计、监察部门应加强对收费项目和收费标准的监督和检查，并最终向人大负责，对违法违规行为应重罚，以提高违法违规的机会成本。之所以将收费项目的审批监督提高到立法层次，是因为根据政府收费的受益原则，付费者适宜充当制定者和最终监督者的角色，政府收费的征收不能仅限于收费者的自律和内部监督，而应由付费者的代表通过代议机构（各级人民代表大会）对政府收费的立项和征收进行事前审议、事中监督和事后评价。对于收费资金的使用和管理，应统一纳入预算管理，逐步取消预算外收费和制度外收费。同时收费资金的使用和管理也应与部门预算管理相衔接。这不仅能对财政收支统一管理，而且可以提高财政资金的使用效率，防止浪费和腐败。

（三）税费综合改革

上面的分析指出，我国财政体制改革是造成政府性收费和政府性基金失控的重要因素，因此，要规范我国政府收费，应进行税费综合改革。

1.清理整顿现有政府性收费和政府性基金。对不符合国家现行政府性收费和政府性基金审批管理规定，由地方或部门越权设立或超标准征收的项目，应坚决取消。我国目前可保留的收费可分为三类：规费、使用费和惩罚性收费。对这三类收费应进行规范化管理。对一些部门或地方重复设置的收费、基金，要结合政府机构改革分别给予合并或取消。对国家为支持某项重点工程或特定产业发展而设立的政府性基金，若规定征收期限征收期满后，则停止征收；未规定征收期限的，重新报国务院审批，确定征收期限。

2.将部分事业性收费转为经营性收费。随着市场化程度的提高，我国政府职能也应相应转变，一些在计划体制下由政府包揽并收取事业费的服务将由市场来提供，如营利性的科研活动，社会中介服务等。相关的事业性收费如科研信息费、社会中介服务费等则应转为经营性收费，即市场价格，这构成服务提供者的经营收入，政府应依法对其征税。

3.将某些具有税收性质的收费改为税收。税收的特征是无偿性、普遍性、强制性。我国目前一些政府性收费和政府性基金就具有这些特征，因此，对这部分收费和基金可以改为税收，在实行费改税过程中，应注意以下问题：第一，将完善原有税制和费改税相结合。可以将某些收费或基金项目并入原有税种或税目，或开征新税（我国有些省已于2001年开征燃油税）。目前经济学界和财税部门讨论的“费改税”主要包括以下设想：（1）设立社会保障税；（2）设立环境保护税；（3）将与资源有关的收费项目并入资源税；（4）设立教育税；（5）将与城市维护建设有关的收费并入城市维护建设税；（6）取消农业税后，开征农村公益事业建设税；（7）将土地部门征收的土地管理收费并入土地使用税；（8）调整证券交易税。第二，将费改税与完善地方税体系相结合。地方乱收费严重与地方税体系不完善、地方财政收入不足具有密切关系。以上讨论的“费改税”方案可与地方税体系的建设相联系，将某些税种设为地方税或地方与中央共享税。同时，时机成熟时也应给予地方立法机构（首先是省级立法机构）适当的税收立法权、税种的开征停征权、税率调整权等。地方税体系的完善和税权的划分将有助于从制度上消除地方政府的乱收费。第三，改革转移支付办法。我国现行的体制返还或体制补助促使地方政府将收费作为预算外收入或制度外收入，因此，应扩大以“因素法”为基础的转移支付制度，使收费收入与转移支付收入无直接联系，这将从制度上有助于收费收入的规范化管理。总之，政府性收费和政府性基金的规范是一项系统工程，需要政府职能适应市场化进程的转变，需要政府收费管理体制的改革和完善，需要结合税制完善和预算管理进行综合改革。

4.农业税费改革的基本设想。取消农业税是解决“三农”问题迈出的第一步。未来农村税费改革的重点，将从规范农村税费制度转向公共财政制度建设；从减轻农民负担转向增加农民收入，促进农村发展；从单向配套改革转向农村综合改革。下一阶段的农村税费改革可采取以下措施。

（1）切实增加中央和省市政府的财政对农村基层的转移支付。一方面，农业税及其他附加费的取消，留下较大的财力缺口，中央和各省财政应加大转移支付力度，对收支缺口较大的基层政府给予适当支持，特别是以农业经济为主的广大中西部地区，确保基层组织正常运转。另一方面，根据中央的部署，2006年我国将全面推进以乡镇机构，农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，这需要以较为可观的财政资金作为改革后盾。例如，2005年9月底至12月底，河南省已撤并乡镇236个，清退乡镇临时人员2万多人，分流乡镇机构超编人员17万人，为使机构改革平稳过渡，河南省出台了相关鼓励政策，如每分流1名财政全额供养人员，省财政对县级财政补助5 000元；每分流1名差额供养人员，省财政对县级财政补助3 000元；每撤并一个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。这些都需要以庞大的财力作为支撑。

（2）改革农村公共产品供给的决策制度，建立自上而下的需求表达机制。过去我国农村公共产品一直实行“自上而下”的供给决策机制。农村公共产品不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外的指令决定。对农村公共产品供给多少，供给什么都是由上级或者由主要领导决定，而主要受益主体——农民的真正需求得不到体现。这种供给决策机制造成了我国农村公共产品在总量不足的前提下，供给严重偏离需求，结构失衡。税费改革后，这种失衡的局面并没有得到根本上的改变，县、乡两级财政收入的大幅度减少，又进一步影响了农村公共产品供给数量和质量，造成公共资源的浪费。为使有限的农村公共产品满足社区需要。应加快改革农村公共产品的供给机制。在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。

（3）以多予少取为重点加快建立工业反哺农业机制。新中国成立后，我国走了一条非均衡发展的工业化道路，而这条道路的资本原始积累是通过长时间的“以农补工”方式来完成的。由于我国的工业化进程缓慢，国家不得不长期实行二元分治，我国在户籍制度、“剪刀差”制度、就业制度、保险制度、社会保障制度、政治制度上对农民实行了长时期的歧视待遇，这是农民贫穷的最重要原因之一，也是现阶段农村公共产品供给失衡的根本原因。目前我国已具备工业反哺农业的条件，当前和今后一个时期，要着重探索如何健全市场导向机制，强化政府对农业的补贴机制，完善农业投入持续增长的机制，完善产业延伸和产销合作机制，构建农民权益保障机制，注重用法律手段支持和加强农业。只有真正建立起长效机制，粮食才能稳定增长，农民收入才能持续增长，农业与工业才能协调发展。

（4）实施自上而下的行政体制改革，彻底精简乡镇政府机构。基层政府规模必须与农民的供养能力和中央财政的承受能力相适应。从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口的比例大约为30∶1。乡镇政府机构臃肿，财政供养人口失控，直接加重了农民的负担。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇和其机构进行撤并，分流人员，压缩支出，是巩固税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。但是，改革开放以来，我们已经经历了几次机构改革，县乡政府机构仍不断膨胀的问题始终未能根本解决。其中一个重要原因就是在机构设置上强求上下对口的行政体制。基层精简机构过程中触及了许多上级部门的利益，遇到了来自上级机构的巨大阻力，无法彻底完成精简机构的任务。

本章小结

在市场经济条件下，政府收费不仅是政府筹集资金满足社会公共需要和提高人民生活水平的重要途径，而且是政府为了实现经济职能和消除负外部效应的矫正性行为。政府收费的分析可以从多个角度进行，如规制自然垄断的政府收费的基本内容、准公共产品和服务的政府定价原理；本章主要对政府收费的标准、政府收费与税收替代关系、政府收费的经济效应以及公共定价的原理进行了分析，分析的目的在于掌握我国政府性收费和政府性基金失控的现状及原因，把握规范政府性收费和政府性基金的改革措施。

复习思考题

1.什么是政府收费？为什么政府收费可以替代税收？

2.试分析矫正消费的负外部效应的收费。

3.试分析规制自然垄断的收费。

4.什么是拥挤成本？政府为什么要建立国有企业？

5.什么是公共定价？公共定价一般有哪几种方法？

6.试分析我国税费改革的主要内容。