第一节　政府收费概述

一、政府收费的含义及标准

（一）政府收费的含义

政府收费是政府部门对其所提供的公共产品（包括劳务）索取的价格，即消费者消费公共产品所支付的价格。政府部门是指政府各职能部门和为了完成政府职能而组建的非营利单位，如国防部、交通部、卫生部、其他各级政府行政机关、学校、医院、科研单位等各事业单位。政府部门在我国通常又称为行政事业单位。

政府收费可以分为使用费和规费。（1）使用费是指消费者使用公共设施或消费公共劳务的费用，如学校的学费、公路收费、公园门票费等。（2）规费是政府给消费者或生产者某种特权所收取的费用，如驾驶执照、建筑许可证、工商营业执照、结婚登记证等方面的费用。

政府收费还可以分为行政性收费和事业性收费两部分：（1）行政性收费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政府职能过程中，为了特定目的，依照法律、法规并经有关部门批准，向单位和个人收取的费用。（2）事业性收费是指事业单位向社会提供特定服务，依照法律、法规并经有关部门批准，向服务对象收取的补偿性费用。目前，我国政府性收费种类主要包括：管理性收费，如企业注册登记费、个体工商户管理费等；资源性收费，如城市水资源费、矿产资源补偿费等；证照性收费，如户籍管理证件、居民身份证件工本费等；检验检疫收费，如国境卫生检疫费、进出境动植物检疫费、进出口商品检验鉴定费等。

政府对所提供的公共产品进行收费，主要有五个方面的原因：一是由公共产品受益的特点所决定。在政府提供的公共产品中，除极少部分可以称得上是纯公共产品外，实质上绝大部分属于准公共产品。这类商品既具有公共产品的性质，又具有私人产品的性质。属于私人产品性质部分的成本的补偿应通过收费来解决。二是由公共产品的生产性决定的。大量的公共产品并非都是最终消费品，而是中间产品，如公路、港口等，通过消费这类公共产品使生产者获得收益，因而准公共产品的成本由从中受益的生产者支付是合理的。三是体制原因。一般来说税收的法律程序比较复杂，时间较长，从议会通过的难度较大；而收费通常是以法规形式出现，不需要议会通过，操作起来比较容易。费是向公共产品的消费者直接收取的，谁享用谁交费，容易被人接受。同时收费对财政体制的划分带来方便，由哪一级政府提供了公共产品，就由哪一级政府获得相应的收费权。四是收费是矫正外部性的手段之一。政府通过公共产品的使用收取等于外部性的费用，能够提高经济效率。五是收费可以减少或避免自然垄断带来的效率损失。效率定价要求价格等于边际成本，而垄断行业的边际成本是递减的，这就意味着边际成本小于平均成本，相应地按边际成本定价，可以避免公共产品的提供数量低于最优水平，实现生产效率。这种定价会带来亏损，因此，政府除收费外，还必须通过税收等一般性收入进行融资或对私人生产给予补贴。

（二）政府收费的标准

上述政府收费的收取数额，在理论上通常有一定的标准。政府部门收取规费的数额，在理论上通常有两个标准：第一是填补标准，即以政府部门提供服务所需的费用数额为标准收取费用；第二是报偿标准，即以缴费者从政府服务中所得到的利益为标准收取费用。事实上，收取规费因情况较为复杂，通常难以按固定的标准衡量。例如，对学生毕业证的收费只是事后验证性收费，因此，可以按照工本费收取。对某些特许权证的收费而言，由于被授权者可以在未来根据特许权证比未被授权者获得更多利益，收费是合理的，但如何使收费数额和被授权者增加的收益相配比却是很困难的。因此，规费的收取标准还必须在实际执行中根据情况具体确定。当然，这并不能否定理论标准存在的合理性。

政府部门收取使用费的标准或公共定价的标准在于计量准公共产品中的具有排他的部分，即标准为私人能够享受到的具有排他性的那部分收益。准公共产品的外溢性越大，就固定成本而言，能够向私人收取的费用标准越低，政府对准公共产品的补贴应越多。就受益范围内的使用者来说，政府补贴主要针对准公共产品的外溢性及其程度的高低，在实际中，政府补贴主要为政府事业部门提供产品或服务的平均成本和使用者缴纳的使用费之间的差额。

在各国的实践中，使用费或公共定价的方法一般包括以下三种：第一，平均成本定价法。即政府在保持政府事业部门盈亏平衡的情况下，采取的尽可能使经济福利最大化的定价方法。第二，二部定价法。这是由两种要素构成的定价体系。第三，高峰负荷定价法。即对不同时段或时期的需求制定不同的价格。

政府部门收取矫正性收费的数额，理论上以使负外部效应降到合理范围为标准。从效率原则来看，不可能也没必要完全消除负外部效应，而只能将其限制在一定的水平。因此，通过收取性收费，使社会边际成本等于私人边际成本与外部成本之和，以将外部成本纳入生产者或消费者决策之中，矫正性收费的数额即为社会边际成本与私人边际成本之差，以使负外部效应有效率地得以消除，使生产或消费达到最优规模，社会福利达到最优水平。

二、税收与政府收费的替代

政府是以税收融资还是以政府收费融资主要由产品或服务的性质决定。然而，现实中某些产品或服务的正外部性和排他性的界限是很难区分清楚的。因此，在各国实践中，对某些特定产品或服务的融资往往采取税收和收费相结合的方式。

对某些产品或服务的融资方式而言，税收与收费的替代除受其性质影响外，还要考虑以下因素：第一，收费的排他性成本。消费的排他性决定了必须将未付费者排除在消费之外，因此，必须设立相应的收费管理机构和排除装置，配备相应的管理人员，这构成了收费的排他性成本。排他性成本的高低取决于产品或服务的性质、科学技术发展水平、国家法律的规定和政府的行政管理水平。某些产品或服务的排他性消费在技术上不可行或即使可行但成本过高，如灯塔，就只能以税收融资。某些产品或服务随着技术的发展可以以较低的成本实现排他性消费，这可以采取收费的方式融资，如有线电视使电视消费收费成本降低；利用电波来鉴别过往车辆，并自动从预先付款额的账户中扣除过路费，从而对经过拥挤的街道的车辆收费。许多产品或服务则采取了税收和收费相结合的方式，如对于公路等基础设施，各国政府一般采取税收方式融资，如开征燃油税。但对于某些可以以低成本排他的路段，如高速公路、高架桥，则对通行者收取费用。再比如环境保护，由于很难确定每一个企业或个人的污染量，其融资来源主要是政府税收，如环境保护税、碳税等，但是对于某些可以以低成本确定受益对象的项目则可以通过收费来融资，如社区的污水处理和垃圾集中处理，则对享受服务的居民收费。第二，收费可能会产生次优替代效应，从而降低效率。如果使用费不能统一征收，就可能影响居民的选择，从而降低效率。例如，对普通公路的收费而言，如果有的公路段收费，有的路段不收费，或各地区收费的标准不同，就会造成次优替代效应，即消费者会选择不收费或收费低的路线，即使这种路线更远或交通拥挤。在这种情况下，统一征收燃油税可能是更有效率的融资方式。第三，收费对公平造成一定的影响。使用费和税收遵循不同的公平标准。使用费以受益原则衡量公平，使用费是对受益的补偿，多受益、多付费；税收主要以纳税能力（如以收入、所得和财产等衡量）原则衡量公平，相同纳税能力的人缴纳相同的税收，不同纳税能力的人缴纳不同的税收。当个人的支付能力不同时，对所有的受益人就某种产品或服务收取相同的使用费是不公平的，尤其是这种产品或服务是必需品的情况下更是如此。因此，基于公平的考虑，许多国家对某些产品或服务既以税收又以收费融资。如基础医疗服务项目以税收融资，对某些特定对象（如老人、贫民）提供医疗服务时按较低的标准收费。总之，对某种具体的产品或服务而言，其靠税收或收费融资的结合比例，既受该产品或服务的性质影响，又受收费的排他性成本、收费的次替代效应和对公平的考虑等因素的影响。因此，税收和政府收费之间表现出一定的替代性。

三、政府收费的经济分析

政府收费的经济分析是指政府收费对微观经济个体的选择造成的影响，这说明政府收费存在的经济原因不仅在于政府筹集收入，更重要的在于经济调节作用。政府收费的经济分析可以从以下方面展开。

（一）政府收费是准公共产品的一种融资方式

准公共产品具有非竞争性与排他性。非竞争性是生产技术方面的一个特征，指多人消费的成本与一人消费的成本相同。排他性是指生产者能够找到一种机制，将某些人排除在消费范围之外。非竞争性与效率密切相关，非竞争性要求准公共产品一旦提供出来以后，应当尽量使得所有具有需求意愿的消费者都能够消费此产品，只有如此才能够使得效率最大化。排他性与产品的提供机制有关，从原则上讲，具有排他性的产品都可以通过市场机制由私人来提供，如果准公共产品由政府来提供，则可以通过收费（实际上是一种价格）的方式来融资。(www.daowen.com)

如图10-1所示，假设全社会只有两个消费者a和b，D_a和D_b分别表示消费者a和b对准公共产品Q的需求，由于准公共产品的生产具有非竞争性，消费者a的消费并不影响消费者b的消费，所以全社会对准公共产品的需求是两个消费者需求水平的纵向加总，即D_t=D_a+D_b。假设提供准公共产品Q的边际成本曲线为向上倾斜的MC线。准公共产品Q的最优提供水平由D曲线与MC线的交点决定，即图10-1中的Q，同时，由此决定的总收费率为P，具体而言，向消费者a和消费者b定的收费率分别为P_a和P_b，并且P=P_a+P_b。

图10-1　准公共产品的收费融资

在收费融资方式下，准公共产品的生产成本由准公共产品的使用者承担。公共收费的有偿性、自愿性和选择性使其能有效地揭示出消费的真实偏好，不但能为准公共产品融资，而且有利于实现有效的供给。例如，一座高架桥建成后，在收费合理的情况下，消费者远未达到高架桥的实际可负担量，这在一定程度上说明该工程不符合消费者的真实偏好，是无效率的。当然，准公共产品还可以依赖税收融资来提供，税收收入等于准公共产品的生产成本，准公共产品提供出来以后不再向消费者收费。在这种提供方式下，准公共产品的生产则由纳税人承担。在现实中，某些公共产品的提供既向消费者收费又由政府提供部分补贴（即以税收融资）其靠税收或政府收费融资的结合比例既受该产品或服务的性质影响，又受收费的排他性成本、收费的次替代效应和对公平的考虑等因素的影响。由于纯公共产品具有非排他性的特点，不能通过收费融资的方式来提供，也可以采用税收融资的方式来提供。

（二）消除负外部效应的矫正性收费

当某一个人的某项活动对他人造成了损失却并未承担相应的成本时，负外部效应就产生了。负外部效应使边际社会成本高于边际私人成本，二者差额为外部成本。矫正性收费即通过收费使边际社会成本等于边际私人成本与收费之和，以使负外部效应有效率地得到消除（不一定完全消除），达到资源配置的最优。负外部效应可分为生产的负外部效应和消费的负外部效应。

1.矫正生产的负外部效应的收费。生产的负外部效应是指厂商生产的边际社会成本高于边际私人成本，但并未为其行为作出相应的补偿，如厂商生产对空气、水源造成的污染。由于厂商未承担其活动的全部成本，因此，会过度生产，造成负外部效应的进一步扩大，以及产品的过度供给，从而降低了资源的配置效率。为了消除负外部效应，可以采取多种方式，如一体化、政府管制、矫正性收费等。其中矫正性收费是消除负外部效应的较好方式。按照外部成本来收费，矫正边际社会成本和边际私人成本之间的差额，使生产者面对真实的边际成本，使外部成本纳入生产者决策之中，从而达到资源的最优配置。

如图10-2（a）所示，边际私人成本曲线、边际社会成本曲线和边际私人收益曲线分别为MPC、MSC和D（在完全竞争的情况下，由于每个厂商面临的主观需求曲线为水平的，边际私人收益曲线即主观需求曲线，所以整个行业的边际收益曲线即整个市场的需求曲线D）。MPC和MSC之间的垂直距离反映了负的外部效应。在未收费的情况下，生产者根据边际私人成本等于边际私人收益的原则进行生产决策，均衡点为MPC曲线和D曲线相交的E_p点，对应的价格产量分别为P_p和Q_p。政府通过收取费用的方式使得私人决策所面临的成本曲线由上移为E_s，则生产者的利润最大化点为MSC和D的交点E，对应的价格和产量为P_s和Q_s。并且Q_s<Q_p，P_s>P_p。这使得负外部效应得以有效地消除，生产达到最优规模，资源配置达到最优，社会福利水平的提高量可以用图10-2中三角形E_pE_sB的面积来表示。矩形P_sABE_s的面积表示收取的费用总额，单位费用为P_sA。

在图10-2（b）中，假设每个企业的负外部效应是产生了污染，并且假设一单位的产量产生一单位的污染。那么，在政府不加以干预的情况下，如图10-2（a）得知，市场上的均衡产量为Q_p，对应于图（b）的坐标原点O。此时，政府通过对企业征收排污费的方式减少排污量的话，在O点，治理污染的边际收益为减少一单位产品所减少的负外部效应，即MSC与MPC之间的差额E_pF，治理污染的边际成本为减少一单位产品所减少的企业的利润量，即D与MPC之间的差额，恰好为零。同理，在点上，治理污染的边际成本与边际收益都为BE，在点上，治理污染的边际收益为零，边际成本为OC。图10-2（b）中的治理成本收益曲线MB与治理边际成本曲线的交点决定了最佳污染治理量Q_p-（Q_p-Q_s）=Q_s，与图10-2（a）的分析结果相一致。

图10-2　矫正生产负外部效应的收费

2.矫正消费的负外部效应的收费。消费的负外部效应是指某一消费者的消费行为对其他消费者造成了影响但并未承担相应的成本。由于消费者未承担其活动的全部成本，因此，会造成过度消费，并产生负外部效应的积累。矫正性收费是消除消费的负外部效应的有效机制。消费造成的负外部效应在现实生活中广泛存在，如吸烟者对不吸烟者造成的危害，交通噪音对居民生活造成的危害，公共设施过度消费造成的拥挤性问题等，下面以交通的拥挤问题为例说明矫正性收费的作用机制。

许多公共设施如道路、公园等是具有容量限制的准公共产品，在达到拥挤点之前，增加一个消费者带来的社会边际成本为零，这时不具有消费的负外部效应。从技术上看，这类公共设施虽然可以实现排他，即将某些不付费者排除在消费之外，但从公共设施的利用效率和实施排他引发的成本来说，这种排除是不符合效率原则的。当达到拥挤点时，消费者的增加会降低所有消费的使用效益，消费的负外部效应发生了，为了解决负外部效应，可以按照某些因素如车辆的占地面积和速度等征收使用费，收费额相当于边际社会成本与边际私人成本的差额，将那些低效率的使用者排除在外，从而提高公共设施的使用效率。

如图10-3所示，图中需求曲线D₁和D₂表示消费者在没有考虑拥挤情况下公共设施（例如高速公路）所带来的边际效用，例如快捷带来的便利、汽油使用量的节约等。而边际私人成本曲线MPC和边际社会成本曲线MSC分别表示公共设施给私人和社会带来的拥挤成本。在拥挤点Q₀以前，边际私人成本MPC和边际社会成本MSC相等，都为零。当达到拥挤点Q₀之后，边际社会成本MSC大于边际私人成本MPC，并且随着消费量的增加，二者差距越来越大，差额即外部成本。当需求曲线为D₁时，由需求曲线D₁和边际私人成本曲线MPC（即边际社会成本曲线MSC）的交点决定的消费量为Q₁，并且Q₁<Q₀，这是没有负外部效应产生，不必收取矫正性收费。当需求曲线为D时，负外部效应产生了，若只考虑边际私人成本，则需要曲线D₂和边际私人成本曲线MPC的交点决定消费量为Q₂，大于由需求曲线D₂和边际社会成本曲线MSC的交点决定的社会最优消费量Q，存在过度消费。这时，通过征收矫正性收费P，使得消费者面对的边际私人成本等于边际社会成本，从而使得消费量降至Q，达到最优消费水平。

图10-3　矫正消费负外部效应的收费

3.提高资源利用效率和规制当事人行为的准入性收费。从本质上说，提高资源利用效率和规制当事人行为的准入性收费的目的也是为了消除拥挤性，但其调节对象是具有非排他性和竞争性的公共自然资源或某些特定的收益行为。

公共自然资源如公共土地、森林、河流、矿藏、渔场等具有非排他性，然而其容量也是有限的，若超过拥挤点，每一消费者的获益都会减少。如政府对其使用不加以管制，有限的公共资源将不能有效率地利用。因此，提高资源利用效率的有效办法是实行必要的准入制度，即在给使用者颁发许可证或产权的同时向其收取准入性收费。准入制度可以实现公共资源的排他性使用，将使用效益不高的使用者排除在外，筛选出高效率的使用者，并可能将使用者的数量保持在拥挤点。同时，收费的存在将激励使用者合理利用资源，以消除公共资源使用中的损失和浪费。

为了维护社会成员的自由和权利，政府往往对公民颁发居民身份证；为了维护某一类成员的权利，政府往往对其颁发许可证，如对学生颁发毕业证书，对会计师、律师、医师颁发资格证书。为了维护消费水平利益，政府对特殊生产和销售行为（如药品、烟草、音像制品）等颁发许可证。这是政府执行社会管理职能的表现，会通过规制某类人或企业的行为使社会福利得以提高，持证者也会凭借其准入资格获得相应的收益。因此，政府往往要收取适当的规费以执行社会管理职能。

4.规制自然垄断的收费。某些产品和服务的生产技术具有自然垄断的性质，如果由企业按照利润最大化原则自行定价，则会损害社会福利，铁路、公路、供水、邮政、电信等行业就是典型的例子，为了提高社会福利水平，需要政府规制自然垄断，即实行公共定价。

自然垄断行业是生产技术呈规模报酬递增的行业，随着生产规模的扩大，该行业的平均成本和边际成本处于下降阶段，相对于固定成本而言，增加一单位产品的变动成本很小。因此，由一个大企业大规模地生产，比由几个规模小的企业同时进行生产能更有效率地利用资源。例如，在某一城区，当供水管道铺设好后，增加一个新用户的变动成本很小。因此，若由多家企业竞争生产，将导致管道的重复铺设，造成资源的浪费。问题的关键在于自然垄断行业或服务的价格如何确定。若垄断企业把价格提高到不合理的水平上，以较高的价格提供低于竞争市场的产量来获得垄断利润，这将损害消费者利益，降低社会福利。因此，自然垄断行业需要政府通过公共定价的方式来规制生产，提高社会福利水平。公共定价的实质是使用费，如果自然垄断行业由政府经营，使用费将直接纳入政府财政收入体系；如果该行业由私人部门经营，由于按平均成本定价收费只能弥补生产成本，因此，政府仍需要对厂商进行适度补贴。总之，在自然垄断领域，为了维持垄断厂商的盈亏平衡并尽可能使得社会福利最大化，国有企业会按照平均成本向消费者收费。若自然垄断行业直接由政府经营，使用费将直接纳入政府财政收入体系之中。