第一节　国有资产概念及分类

一、国有资产的概念

（一）资产

资产是指可作为生产要素投入到生产经营过程中，并能带来经济利益的财产。我国《企业会计准则——基本准则》（2006年）规定：资产是指企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。“企业过去的交易或者事项”，包括购买、生产、建造行为或其他交易或者事项，预期在未来发生的交易或者事项不形成资产。“由企业拥有或者控制”，是指企业享有某项资源的所有权，或者虽然不享有某项资源的所有权，但该资源能被企业所控制。“预期会给企业带来经济利益”，是指直接或者间接导致现金和现金等价物流入企业的潜力。可见，资源被确认为资产需满足下列两个条件：一是与该资源有关的经济利益很可能流入企业；二是该资源的成本或者价值能够可靠地计量。

美国财务会计准则委员会在《财务会计概念公告》中将资产定义为“某一特定实体由于过去的交易或事项获得或控制的可能的未来经济利益”，并且说明资产的各个项目通常也称为经济资源。资产的特征是服务潜力或未来经济利益，即为资产使用者提供服务或利益的生产能力。可见，资产主要强调的是经济资源，并且是能够带来经济利益的经济资源。

（二）国有资产

国有资产，顾名思义，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。国家属于历史范畴，因而国有资产也是随着国家的产生而产生的，并以此而发展起来的经济资源。在现实经济生活中，国有资产有广义和狭义两种不同理解。

1.广义国有资产

广义的国有资产是指国有财产，即政府以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。包括：国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资产；国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。

2.狭义国有资产

狭义的国有资产是指政府作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益，又称经营性国有资产。经营性国有资产包括：企业国有资产、行政事业单位占有使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润而转作经营用途的资产、国有资源性资产中已投入生产经营过程的部分。

二、国有资产的分类

（一）按国有资产的性质分类

按国有资产的性质分类，可以将国有资产划分为经营性国有资产和非经营性国有资产两类。

经营性国有资产是以保值为基础，以增值为目的，直接投入生产经营过程中的国有资产。经营性国有资产既包括企业占有使用的国有资产，也包括行政事业单位转作经营用途的国有资产。经营性国有资产具有增值性、分布广泛的特点。增值性是指经营性国有资产作为生产要素用于生产经营，直接进入社会再生产过程，以营利为目的投入经营或使用，在生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。同时经营性国有资产具有分布范围广泛的特点，而且在各行业、地区、企业之间存在很大的差别，比如生产型的经营性国有资产主要表现形式是机器设备，而商业型企业中货物及运输工具则是其主要的表现形式。

非经营性国有资产是指不直接投入生产经营过程，由国家机关、军队、社会团体、文化教育、学校和科研机构等行政事业单位占有使用的国有资产。与经营性国有资产相比，非经营性国有资产不投入商品生产经营，而主要用于公共领域，即用于国家的管理事务和国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。非经营性国有资产具有非增值性的特点，即非经营性资产不作为资本来使用，其占有使用不是为自身价值的增值，而是为国家履行行政管理职能和社会管理职能提供物质基础，但是非经营性国有资产在使用中应当追求社会效益，即以有效、合理和节约为使用原则。

（二）按国有资产的用途分类

按国有资产的用途分类，可以将国有资产划分为企业国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产三类。

企业国有资产是指政府作为出资者，在企业中依法拥有的资本及其权益。具体说，企业国有资产是指从事产品生产、流通和经营服务等领域，以营利为主要目的，依法经营或使用，产权属于国家所有的一切财产。企业国有资产具有以下三个特点：一是运动性，即企业国有资产通过运动实现自身的价值，并实现增值；二是增值性，即企业国有资产与劳动力相结合，在运动过程中创造价值和剩余价值，实现自身价值总量的扩大；三是经营方式多样性，由于行业分布、行业特点、技术基础、管理水平、生产规模等因素不同，企业国有资产具有多种经营方式。

行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政单位按照国家政策规定、运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿扩充的非直接性以及占有使用的无偿性等特点。（1）配置领域的非生产性，是指行政事业单位国有资产配置于各级党政机关、科学、文化、教育事业和人民团体等非生产性领域，为政府履行行政管理职能和社会职能提供物质基础。（2）使用目的的服务性，是指行政事业单位国有资产的使用目的不在于直接创造物质财富，而是在于保证政府履行行政管理职能的需要、保证整个社会的正常运转和支持社会经营性资产的营运，所以行政事业单位国有资产的使用是以服务为根本目的。（3）资金补偿、扩充的非直接性，是指行政事业单位资产使用消耗的补充和资产规模扩大所需要的资金，不可能从行政事业单位国有资产的使用结果中获得，因为行政事业单位国有资产主要配置于非生产性领域，其使用目的也不是直接创造物质财富，所以其资金的补偿和扩充只能来源于财政公共行政预算的行政事业费预算支出。（4）占有使用的无偿性，是指行政事业单位国有资产管理的重点是保证资产实物形态的完整和节约、有效使用，满足国家行政管理事业和社会事业发展的需要。

资源性国有资产，是指在人们现有的知识、技术经济条件下，通过开发利用，能给投资者带来一定经济价值的国有资源。在我国，资源性国有资产是指依据我国法律规定，所有权属于国家的自然资源。资源性国有资产具有以下特点：一是天然性，资源性国有资产是由多种自然因素的作用形成的，是自然界固有的物质；二是有用性，资源性国有资产可以为人类所利用和消费，能够带来一定的经济效益；三是有限性，资源性国有资产一般具有稀缺性，数量相对于人们日益增加的需求是有限的；四是计量性，资源性国有资产可以用实物量和货币量，可以成为商品用于交换，以满足人们的需要；五是垄断性，资源性国有资产一般要由法律规定属于国家所有，任何个人和单位都不拥有资源性国有资产的所有权。

（三）按国有资产的存在形态分类

按存在形态分类，可以将国有资产划分为有形资产和无形资产两类。

有形资产是指具有价值形态和实物形态的资产。有形资产的实物形态是指资产的自然形态，如资产的大小、形状、颜色等。有形资产的价值形态要经过交换，才能以价格形式表现出来。这类资产包括土地、房屋、机器设备和各种原材料等。有形资产按其运动方式又可以划分为动产和不动产。动产是指能够自由移动其位置而不改变其性质、形状，或者，不失去其经济价值的资产，例如机器设备和各种运输工具。不动产是指不能自由移动其位置的资产。如果移动其位置，就会使资产遭受损坏而丧失其经济价值，例如厂房和建筑物等。

无形资产是指由特殊主体控制、不具有独立形态，对生产经营持续发挥作用并能带来经济利益的一切经济资源。无形资产是企业拥有的一种特殊财产权利，例如专有技术、商誉等，尽管它不具备实物形态，人们很难直接感受到，但是它能够给拥有者带来效益。无形资产具有以下特点：（1）非实体性。一方面，人们无法从感官上直接感觉到无形资产，它或者表现为人们心目中的一种形象，或者以特许权形式表现为一定的法律关系，另一方面，它在使用过程中没有有形损耗，报废时也无残值；（2）垄断性。有些无形资产在法律制度的保护下，禁止非持有人无偿地取得，排斥他人的非法竞争，如专利权、商标权等。有些无形资产的独占权虽不受法律保护，但只要能确保秘密不泄露于外界，实际上也能独占。还有些无形资产不能与企业整体分离，除非整个企业产权转让，否则别人无法获得，例如商誉；（3）不确定性。无形资产的有效期会受到技术进步和市场变化的影响，很难准确确定；（4）共享性。无形资产有偿转让后，可以由几个主体同时共有，而固定资产和流动资产则不可能同时在两个或两个以上的企业中使用，例如，商标权受让企业可以使用，同时出让企业也可以使用。

（四）其他分类

按国有资产所处地域分类，可以划分为境内国有资产和境外国有资产两类。境内国有资产是指一国国境范围内的国有资产，境外国有资产是指一国拥有的、在国境范围以外的国有资产。

按行政隶属关系，可以将国有资产分为中央政府管理的国有资产和地方政府管理的国有资产。随着国有资产管理体制改革的深化，我国提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。按照“分级所有，分级管理”的原则，可以将国有资产划分为中央政府管理的国有资产和地方政府管理的国有资产。

按照国有资产形成方式，可以将国有资产划分为自然界固有的国有资产和人工创造的国有资产。自然界固有的国有资产是自然运动形成的资产，是国有的自然资源，主要包括国有土地资源、矿产资源、水资源等。人工创造的国有资产是指人类自身加工、改制、开发等形成的资产，一般是指机器设备、房屋建筑物、原材料、技术和知识产权等。

三、我国国有资产的形成与发展

我国国有资产的形成与发展，是伴随着社会主义制度的建立而形成和发展的。从初始来源看，我国国有资产的形成大致可归纳为五个途径：

（一）在革命根据地建立公营经济形成的国有资产(www.daowen.com)

1927年以后，中国共产党领导的工农民主政权在革命根据地建立了公营经济，这是中国最早出现的社会主义经济形式。由于当时许多革命根据地位于敌人分割包围的战争环境中，为支持革命战争、满足根据地人民生活需要、促进生产发展，当时的人民民主政权建立了公营经济，包括公营企业、公营商业和银行等，这些公营企业、公营商业、银行对支持革命战争、保证根据地人民生活、促进工农生产的恢复、活跃根据地经济发挥了重要的作用。建国后，它们就自然转化为国有资产。

（二）新中国建立前后，国家依据法律取得的资产

随着解放战争的胜利推进，特别是在新中国建立之后，我国依据法律取得属于国家所有的自然资源、没收了国民党政府和官僚资产阶级的资产、废除了帝国主义列强在中国的特权、征用和接管帝国主义的在华资产，这些成为我国国有资产最重要的初始来源。

新中国成立后，根据中华人民共和国宪法的规定，人民政府把自然资源收归国有，形成国有资产。依照我国宪法的有关规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有即全民所有”，“城市的土地属于国家所有”。这是资源性国有资产的主要形成途径。

没收官僚资本，主要是没收了由国民党政府经营的企业，以及蒋、宋、孔、陈等国民党四大官僚家族所经营的企业。对这些官僚资本企业的没收和接管，使国有经济直接掌握了一半以上的燃料、动力、工业原料和接近一半的棉纱产量，控制了全部铁路和大部分现代交通运输业，控制了绝大部分银行业务和国内贸易。这样，在新中国建立之初，人民政府就在城市中基本清理了旧中国的经济基础，改变了反动落后的生产关系，掌握了国家的经济命脉，为迅速恢复深受战争创伤的国民经济和推进民主改革奠定了物质基础。

接管帝国主义在华财产、废除帝国主义在华的经济特权，主要是指废除帝国主义强迫签订的包括经济条约在内的一切不平等条约，接管帝国主义长期霸占的海关，收回我国征收关税和管理海关的自主权，对帝国主义遗留在华的一千多家企业分别采取管制、征购、征用和代管等措施逐步接收。

（三）赎买民族资本形成的资产

新中国成立以后，国家对民族资本主义金融业和工商业采用“利用、限制、改造”和“赎买”政策进行社会主义改造，有步骤地把资本主义金融业和工商业改造为社会主义国营经济。从1953年起，我国开展了对民族资本主义的社会主义改造，利用民族资本主义金融业和工商业在国计民生中的积极作用，限制其资本主义性质的生产经营，逐步将其改造为社会主义国营经济。在改造过程中，运用赎买政策，通过实行对原私人资本支付定息的方法，将公私合营企业中的私人资本逐步转变为国有资产。经过这些改革，公私合营企业除了仍发给私方人员定息外，基本上变为全民所有制的国营企业，从而逐步实现了对资本主义工商业和金融业的社会主义改造，使原来私人资本的财产逐步转变为国有资产。到1956年底，对民族资本的社会主义改造基本完成，国有资产的规模进一步发展，国有经济的力量进一步壮大。

（四）新中国成立以后国家通过资金投入形成的资产

新中国成立后，全国开展了大规模经济建设，国家依靠社会主义经济的内部积累，投入大量资金用于兴建国有企业，发展国有经济。经过建国以后三年的恢复建设，至1952年，我国物质生产领域国有固定资产已达240亿元^[1]，随着国有经济的发展，它们给国家带来了大量的资产收益，这些资产收益的再投入、再运营又进一步促进了国有资产的壮大和发展。可以说，目前我国所拥有的国有资产，绝大部分是来自建国以后的投资积累。在解放初的前十年，积累率达到40%左右。这些国有资产是我国国有经济五十多年来不断发展的结晶，已经成为我国国民经济的中坚力量和我国公有制经济的主要构成部分，也是社会主义政治经济制度赖以存在的物质技术基础，是我国财政收入的主要来源，是不断满足人民群众物质文化生活需要的重要保证。

（五）接受馈赠、援助、转让形成的国有资产

新中国成立以后，我国政府接受外国政府、国际组织、海外华侨和中国公民的馈赠、援助、转让和捐助形成的资产，以及依法收归国有的无主财产，包括所有人不明的地下埋藏物和无主拾得物等，都是国有资产的组成部分。

四、国有资产管理概述

（一）国有资产管理经营体系

国有资产管理经营体系，是由享有或者拥有国有资产所有权或具体享有国有资产所有权某一项权能，以及享有与国有资产所有权有关的财产权利的各级政府、组织、单位、法人和自然人，所构成的管理经营国有资产的整体。在我国社会主义市场经济体制下，国有资产管理经营体系可以概括为四层次、三元主体。

四个层次的国有资产管理经营主体，是指按照国有资产所有权的“分级所有，分级监管”原则，将国有资产管理经营主体划分为四个层次。第一层次是中央人民政府即国务院，第二层次是各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府（包括其派出的地区行署），第三层次是地级市、区、自治州人民政府，第四层次是县、县级市人民政府。

国有资产管理经营的三元主体，是指国有资产管理机构、国有资产运营机构和基层国有资产经营单位。其中，国有资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，是专司国有资产综合管理的机构。国有资产运营机构是指国家依法独资设立，对国家授权范围内的国有资产具体行使所有者权利，以持股运作方式从事国有资本运营的企业法人或机关法人。基层国有资产经营单位是指占有国有资产、直接从事产品生产或者劳务提供的各类企业。其组织形式主要有国有企业和公司制企业，包括有限责任公司和股份有限公司。国有资产经营单位有多种经营方式，例如承包、租赁、联营、股份经营、授权经营和委托经营等。

（二）经营性国有资产管理的内容

经营性国有资产是政府作为出资者，在企业中依法拥有的资本及其权益。经营性国有资产是国有资产管理的重点。从社会再生产过程来看，经营性国有资产时时处于运动状态。伴随着市场经济的运行，经营性国有资产的价值经过周而复始的循环和周转，不断实现着保值和增值。因此，经营性国有资产的管理也应涵盖其运动的全过程。具体而言，经营性国有资产管理包括以下几方面的内容：

1.法律、法规和制度建设

经营性国有资产的法律、法规和制度，是经营性国有资产管理的基本规范和准则，大致可分为以下三个层次：基本法律法规、专门性法律法规和实施细则性具体条例和规章制度。基本法律法规是保护经营性国有资产所有权，调整经营性国有资产产权关系的一般性法律法规，具有较高的原则性和稳定性。专门性法律法规是针对不同企业组织形式、不同类别经营性国有资产管理的具体法律法规，如《中华人民共和国公司法》等。实施细则性具体条例和规章制度是指为了规范国有资产管理行为对某项管理工作所作的具体制度性规定，如《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》等。

2.经营性国有资产管理的基础工作

经营性国有资产管理的基础工作共包括五个方面：国有企业清产核资、国有资产产权界定、国有资产产权登记、国有资产评估和国有资产统计评价。国有企业清产核资是根据一定的程序、方法和制度，对国有资产进行清查、界定、估价、核实、核销、核定等管理活动的总称。国有资产产权界定是指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权权属，明确各类产权主体行使权力的财产范围及管理权限的法律行为。国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。国有资产评估是由国家授权的评估机构及其人员，为了特定目的，依据国家规定和有关资料，遵循公允的原则和标准，履行法定的程序，运用科学的方法，对某一时点国有资产现实价格进行评定和估算。国有资产统计评价是国有资产管理部门对全国国有资产存量分布、结构、运营和效益基本情况的收集、汇总、检索和分析的工作过程。

3.经营性国有资产投资管理

经营性国有资产投资管理，是指为形成和维护经营性国有资产而对国家资本金投入的管理。经营性国有资产投资管理主要包括：财政预算投资管理、经营性国有资产投资立项管理、投资实施管理和投资效果考核四方面。财政预算投资管理主要包括基本建设支出预算的编制和基本预算的执行等内容。投资立项管理是对经营性国有资产投资项目进行审查批准等的管理工作，包括提出项目建议书、进行可行性研究、编制项目设计任务书、项目评估和项目审批等。投资实施管理是对经营性国有资产投资进入具体实施阶段的各项工作的管理，包括编制投资计划、组织管理投资项目实施、基本建设工程招标等。投资效果考核，是对经营性国有资产投资所取得的成果和所消耗的费用的客观评价，包括宏观投资效果评价与微观投资效果评价两类。

4.经营性国有资产存量管理

经营性国有资产存量管理是指对已形成生产能力和已具备经营使用条件的经营性国有资产的管理。经营性国有资产存量管理主要包括：企业资产经营形式的选择和确定、经营性国有资产存量保值管理和经营性国有资产流动管理等。

5.经营性国有资产收益和分配管理

经营性国有资产收益管理，是指对国有资本投资回报的管理，包括企业应交收益和企业留存收益。企业应交收益包括企业应交政府的利润、股份有限公司的国家股股利、有限责任公司政府出资者收取的红利、国有企业产权转让收入和国家股股权转让收入等。企业留存收益是指企业税后留利中属于政府出资人的部分。

经营性国有资产收益分配管理，是对国有资产收益收缴的管理，包括国有企业上缴利润的确定、股利上缴、红利上缴、政府投资部门的投资收益上缴等内容。