第一节　社会保障支出

社会保障支出作为公共财政支出的重要组成部分，是指一国政府在社会保障方面安排的财政支出。社会保障支出是与社会保障制度紧密联系在一起的。一国社会保障制度不同，相应的社会保障支出安排也会存在差异。

一、社会保障的含义

“社会保障”一词最早出现于美国1935年的《社会保障法》，此后，该词逐渐为世界各国在建立对社会成员给予物质帮助的法律制度时所采用。可以说社会保障是现代市场经济发展的产物，由于不同时期、不同地区的人们对社会保障的理解和具体做法存在较大差异，因此，到目前为止，国际组织以及各国并无统一规范的定义。一般认为，社会保障是指政府为了劳动者和其他社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活、基本医疗需要的一种经济保障活动。这一概念包含以下几方面内容：

1.社会保障的主体是政府。社会保障是由政府组织的经济保障活动，在社会保障过程中，保障的方式、保障标准、保障时限等要素都是由政府确定的，政府在社会保障过程中处于主导的、决定的地位。这也是社会保障与个人家庭和其他微观经济主体提供的局部保障的根本区别之一。

2.社会保障的对象是相关制度规定的社会成员。社会保障作为政府在全社会范围内统一实施的社会经济制度，其对象应该覆盖全社会因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难的社会成员。因而，全社会符合保障条件的公民都可以机会均等地享受社会保障。

3.社会保障提供的是基本生活、基本医疗保障。社会保障是为社会成员提供基本生活、基本医疗保障的行为，这是社会保障的行为属性，它决定了社会保障与其他经济行为和分配行为的区别，表现在社会保障的意义和标准都是围绕保障人们的基本生活、基本医疗这一核心来确定的。

4.社会保障通过国家立法或行政措施来推行和实施。由于社会保障通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，资金提供者与直接受益者往往是分离的，其实施必须借助于强制性的法律和行政手段来进行。因此，国家立法和行政措施是社会保障得以进行的重要条件，又是社会保障区别于其他保障形式的重要特点。

5.社会保障的目的是促进社会公平和稳定。国家实施社会保障的主要目的是通过物质利益的调节来使各种社会关系处于一种稳定和谐的状态，避免社会成员收入差距过大引起社会动荡，这是实施社会保障制度的基本目的。在现代社会，社会保障也是政府调节经济和社会生活的重要手段。这是因为社会保障作为国民收入分配和再分配，是一种物质利益的调节，它客观上发挥着调节经济运行的功能和作用。如果说这种功能和作用在过去只是客观存在而并未引起重视的话，在现代社会它却成为政府自觉运用来调节经济生活的重要杠杆。政府通过社会保障支出调节社会需求，进而调节社会生活和经济运行。因此，我们常讲社会保障是一个国家经济和社会发展的“稳定器”和“调节阀”。

二、社会保障制度

作为现代国家最重要的社会经济制度之一，社会保障制度是指一个国家通过法律规定的，按照某种确定的规则由政府经常实施的社会保障政策、措施的总称。社会保障制度的建立和发展，是一个国家政治需要、社会需求和经济负担能力综合的产物。如果社会保障制度的建立和发展符合当时的生产力发展水平，它就能够成为一个国家经济和社会发展的“稳定器”和“调节阀”，促进经济和社会的顺利发展；反之，它就会成为经济社会发展的负担，阻碍经济发展和社会进步。可见，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

不同国家、不同时期的社会保障制度有所不同。我国作为世界上最大的发展中国家，人口众多，经济发展起点低，地区之间、城乡之间发展不平衡，社会保障的任务十分艰巨和繁重。在1978年改革开放前，我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障制度，最大限度地向人民提供各种社会保障。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国对社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障基本框架。目前，我国的社会保障制度从构成体系上来看不仅城乡有别，而且城乡差异较大。在城镇，社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和住房保障等。在农村，土地既是生产资料，又是生活资料；土地属于集体所有，实行家庭联产承包责任制。受历史传统文化影响，农村具有家庭供养、自我保障、家族互助的长期传统。根据农村经济社会发展特点，国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法。我国农村社会保障体系主要包括正在探索建立的农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和农村社会救助。

（一）社会保险

社会保险是政府按照保险原则制定的一种社会保障计划，它是现代社会保障制度的核心内容。社会保险与商业保险一样，也要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，并且也具有风险分担、互助互济的保险功能。但社会保险毕竟不同于商业保险，两者的区别主要有以下几个方面：（1）社会保险的保险基金除了来自受保人或其就业单位交纳的保险费以外，政府还可以给予一定的资助。例如，在我国，当养老保险计划出现入不敷出时，国家财政要用一般财政收入对养老保险基金进行补助。据劳动和社会保障部、国家统计局发布的《劳动和社会保障事业发展统计公报》披露，2004年，各级财政补贴基本养老保险基金614亿元，其中中央财政522亿元，地方财政92亿元；2005年，各级财政补贴基本养老保险基金651亿元，其中中央财政544亿元，地方财政107亿元。（2）社会保险的受保人领取保险金的权利与交纳保险费的义务在数量上有一定的对应关系，但这种对应并不像商业保险那样要遵从对等的原则。（3）社会保险是强制保险，由国家根据立法，采取强制行政手段加以实施；而商业保险则一般为自愿保险。

社会保险的内容，在各个国家由于生产力发展水平和财力的限制而有所不同。在我国城镇，社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。

1.养老保险。又称老年保险，是指国家根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，我国的城镇养老保险也由三个层次组成：第一层次是基本养老保险，第二层次是企业补充养老保险，第三层次是个人储蓄性养老保险。其中，基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。

1997年，我国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。2005年12月24日，在充分调查研究和总结东北三省试点经验的基础上，国务院颁发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对企业职工基本养老保险制度进行了改革。

我国现行基本养老保险基金分统筹基金和个人账户基金两部分。统筹基金由企业缴费形成，原则上不超过企业职工工资总额的20%，具体比例由统筹地区人民政府确定。个人账户基金在1997～2005年由职工缴费和企业缴费划入两部分构成，规模为职工个人缴费工资的11%，个人缴费8%全部记入个人账户，其余3%的部分从企业缴费中划转。为了做实个人账户，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号文件）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。2005年12月颁发的新决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。新决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。即国家根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平。

我国农村养老保障长期以来以家庭为主。20世纪90年代以后，部分地区根据农村社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险。2004年，我国又开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。

2.失业保险。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的社会保险制度。1986年，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度标志着我国失业保险制度正式建立。1999年《失业保险条例》的颁布，使我国失业保险制度更加规范和完善。

根据《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。失业保险所需资金主要来源于失业保险费。失业保险费由城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳，职工按照本人工资的1%缴纳。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。失业人员享受失业保险待遇需要具备三个条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记并有求职要求。省、自治区、直辖市人民政府按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，确定本地区失业保险金标准。享受期限的具体规定是：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取期限最长为12个月；满五年不足十年的，最长为18个月；十年以上的，最长为24个月。失业人员在领取失业保险金期间患病，可领取医疗补助金；在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和抚恤金；在领取失业保险金期间还可享受职业培训和职业介绍补贴。

在保障失业人员基本生活的同时，国家还积极探索失业保险对促进再就业的有效办法。加强失业保险服务和就业服务的有机衔接；及时进行失业登记，积极提供就业信息，全面开展就业指导和职业介绍，帮助失业人员在技能、心理方面提高竞争就业的能力；增加失业保险基金对职业介绍、职业培训的投入；通过直接组织培训和政府购买成果的形式，广泛开展技能培训，增强失业人员的再就业能力。

3.医疗保险。医疗保险是指当人们生病或受到伤害后，由国家和社会给予假期、提供医疗服务或经济补偿的一种社会保险制度。该项保险负责支付患病职工（包括离、退休职工）的医疗费用；职工的直系亲属也可享受一定的医疗补助。我国在20世纪50年代初就建立的公费医疗和劳保医疗制度。1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推进社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度改革。这一基本医疗保险制度原则上实行属地管理。

基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。基本医疗保险资金来源主要为用人单位和个人共同缴纳医疗保险费：用人单位缴费比例为职工工资总额的6%左右；个人缴费为本人工资的2%；退休人员个人不缴费。个人缴费全部划入个人账户，单位缴费按30%左右划入个人账户，其余70%左右建立统筹基金。

医疗费由医疗保险基金和个人共同分担：门诊（小额）医疗费用主要由个人账户支付；住院（大额）医疗费用主要由统筹基金支付。统筹基金有明确的起付标准和最高支付限额，起付标准原则控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额一般为当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。退休人员个人负担医药费的比例适当低于在职职工。

为规范医疗服务行为，降低成本，国家同步推进基本医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革和药品生产流通体制改革。制定国家基本医疗保险药品、诊疗项目和医疗服务设施的目录；保证参保人员享受必要的医疗服务，限制不合理的医疗费用支出，以提高基本医疗保险基金的利用效率；对提供服务的医疗机构和药店实行定点管理，建立竞争机制，选择医疗行为规范、服务较好的医疗机构和药店作为医疗保险定点机构；制定和不断完善医疗保险经办机构与定点医疗机构的费用结算办法。

在建立基本医疗保险制度的同时，为满足不同参保人员的医疗需求，国家建立和完善多层次医疗保障体系，减轻参保人员的个人负担。各地区根据实际情况，普遍建立了大额医疗费用补助制度，其资金来源主要由个人或企业缴费，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用。国家鼓励企业为职工建立补充医疗保险，主要用于解决企业职工基本医疗保险待遇以外的医疗费用负担。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从成本中列支。针对国家公务员及原享受公费医疗的事业单位人员，建立公务员医疗补助制度。国家逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度，为特殊困难群体提供基本医疗保障。

为保障农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫问题，我国政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。目前正在各地进行试点，计划2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。截止到2006年3月底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1 369个，占全国总县（市、区）数的47.83%；覆盖农业人口47 354.02万人，占全国农业人口的53.44%；参加合作医疗的人口37 435.85万人，占全国农业人口的42.25%，参合率为79.06%。从筹资情况看，截止到2006年3月底，全国新型农村合作医疗当年已筹资879 992.68万元（不包括中央财政补助资金）。其中，地方财政补助349 326.75万元，占当年已筹资额的39.70%；个人缴费481 145.23万元，占当年已筹资额的54.68%。

4.工伤保险。工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。工伤所造成的直接后果是伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失，也就是说劳动者的生命健康权、生存权和劳动权力受到影响、损害甚至被剥夺了。劳动者在其单位工作、劳动，必然形成劳动者和用人单位之间相互的劳动关系，在劳动过程中，用人单位除支付劳动者工资待遇外，如果不幸而发生了事故，造成劳动者的伤残、死亡或患职业病，此时，劳动者就自然具有享受工伤保险的权利。劳动者的这种权利是由国家宪法和劳动法给予根本保障的。1994年颁布的《劳动法》第73条规定，劳动者因工伤残或者患职业病，依法享受社会保险待遇。这一基本法以国家法律的形式保障了工伤者及其亲属享受工伤保险待遇。1996年国家颁布《企业职工工伤保险试行办法》，2004年1月，《工伤保险条例》颁布实施。

国家规定，各类企业和有雇工的个体工商户均应参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，劳动者个人不缴费。工伤保险实行以支定收、收支平衡的基金筹集模式，由地级以上城市建立统筹基金。政府根据不同行业的工伤风险程度确定行业差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。工伤保险实行“无过失补偿”的原则。待遇项目主要包括：工伤医疗费用；根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、伤残津贴、伤残护理费；因工死亡劳动者直系亲属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金等。给付工伤保险待遇的主要条件是：职工在工作时间、工作区域内，因工作原因发生意外事故伤害或患职业病。

国家统一制定和颁布职工工伤与职业病致残程度鉴定标准，对因工负伤职工经治疗伤情相对稳定后存在残疾且影响劳动能力的，进行劳动能力鉴定。国家还采取改进工程技术、进行宣传教育、制定安全规程、实施安全卫生标准，以及通过工伤保险单位费率浮动机制促进用人单位改进安全生产条件等措施，积极开展工伤和职业病预防工作。

5.生育保险。生育保险是国家通过立法，对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的一项社会保险制度。其宗旨在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助她们恢复劳动能力，重返工作岗位。生育保险提供的生活保障和物质帮助通常由现金补助和实物供给两部分组成。现金补助主要是指给予生育妇女发放的生育津贴。实物供给主要是指提供必要的医疗保健、医疗服务以及孕妇、婴儿需要的生活用品等。提供的范围、条件和标准主要根据本国的经济实力而确定。我国企业职工的生育保险制度建立于1951年；1988年《女职工劳动保护规定》出台后，统一了企业和国家机关、事业单位生育保险待遇；1994年颁布了《企业职工生育保险试行办法》。

生育保险制度主要覆盖城镇企业及其女职工，部分地区覆盖了国家机关、事业单位、社会团体、企业单位的女职工。生育保险费由参保单位按照不超过职工工资总额1%的比例缴纳，职工个人不缴费；没有参保的单位，仍由其承担支付生育保险待遇的责任。职工生育依法享受不少于90天的生育津贴。女职工生育或流产后，其工资、劳动关系保留不变，按规定报销医疗费用。

（二）社会救济

社会救济是国家通过财政拨款，向生活确有困难的城乡居民提供物质资助的社会保障项目。社会救济作为社会保障的一种类型，主要具有两个特点：第一，资金全部由政府从一般财政收入中筹集，受保人不需缴纳任何费用；第二，受保人享受保障待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救济条件的个人或家庭提供资助。

社会救济的目的是消除贫困，因此，社会上的贫困现象都应该包括在社会救济的内容之中。由于世界各国的社会经济条件不同，对贫困的衡量标准也不一样，社会救济的具体内容也存在差异。但从各国的情况看，社会救济的内容主要涉及最低生活保障救济和自然灾害救济。我国的社会救济主要包括以下内容：

1.城市居民最低生活保障。1999年，我国政府颁布《城市居民最低生活保障条例》，对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助；对无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可按当地城市居民最低生活保障标准全额救助。保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人义务教育费用等，同时还考虑当地经济社会发展水平、本地符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等情况。城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。对财政确有困难的地区，中央财政给予支持。

2.农村五保供养。20世纪50年代，我国就开始建立五保供养制度，1994年国务院颁发《农村五保供养工作条例》，对农村村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养：无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的。为解决部分生活不能自理五保老人的照料问题，各地还相继兴办敬老院，将这些人员集中供养，并逐步发展成为五保供养的一种重要形式。(www.daowen.com)

3.灾害救助。这是国家向遭受突发性严重自然灾害而遇到生活困难的城乡居民提供的救助。我国政府视人民生命安全为第一，各级政府在财政预算中安排救灾支出，用于救灾物资储备和转移救济灾民，灾后引导群众进行生产自救、互助互济，并动员社会各方力量参与，最大限度地减少灾害造成的人员伤亡和财产损失，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有房住、有病能医。

4.流浪乞讨人员救助。2003年8月，国家实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法按照“自愿受助、无偿援助”的原则，对在城市生活无着的流浪乞讨人员给予关爱性的救助管理，根据受助人员的不同情况和需求，给予食宿、医疗、通讯、返乡及接送等方面的救助服务。

（三）社会福利

社会福利是国家在社会成员基本收入之外，以提供设施、服务和津贴的方式来使社会成员的生活达到一定水平，以提高其物质文化生活质量的社会保障项目。由于社会福利是国家在社会成员基本收入之外为其提供的利益，它在保障目标上有自己特殊要求，是为提高社会成员的生活质量而实施的社会保障项目。因此，在社会保障体系中，社会福利是一种层次较高的保障措施。我国的社会福利主要为老年人、孤儿和残疾人等群体提供。

1.老年人社会福利。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家和社会采取措施，改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件。各级政府将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。近年来，通过推进社会福利社会化，逐步形成以国家、集体举办的老年社会福利机构为骨干，以社会力量举办的老年社会福利机构为新的增长点，以社区老年人福利服务为依托，以居家养老为基础的老年人社会服务体系。

2.儿童社会福利。依据《未成年人保护法》、《教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。

3.残疾人社会福利。国家颁布实施《残疾人保障法》，为残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等提供法律保障。政府通过兴办福利企业、实施按比例就业和扶持残疾人个体从业等形式，帮助残疾人实现就业；采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利安养机构等福利措施，对残疾人提供特别照顾。

（四）优抚安置

优抚安置是政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。我国颁布《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》，根据优抚对象的不同及其贡献大小，参照经济、社会发展水平，确立不同的优抚层次和标准。对于烈士遗属、牺牲和病故军人遗属、伤残军人等对象实行国家抚恤，对老复员军人等重点优抚对象实行定期定量生活补助；对义务兵家属普遍发放优待金；残疾军人等重点优抚对象享受医疗、住房、交通、教育、就业等方面的社会优待。我国颁布《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》，对退役军人的安置作出规定。政府为城镇退役士兵安排就业岗位，对自谋职业的城镇退役士兵发给一次性经济补助，并给予优惠政策扶持；对农村退伍义务兵在生产、生活、医疗等方面的困难，视不同情况予以解决。机关、团体、企事业单位招工时，在同等条件下优先录用城乡退伍军人。对报考大中专院校的，在同等条件下优先录取退伍军人。对退出现役的伤残军人，在就业、生活等方面给予适当照顾。对军队干部（含士官）退出现役，分别实行复员、转业和退休等安置办法。目前，各级政府普遍建立了相关工作机构。

（五）住房保障

住房保障是指政府为解决低收入家庭的住房问题，在住房领域行使社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的一种保障制度。这一制度弥补了市场经济的缺陷，提高了市场配置住房资源的效率，体现了社会公平和人道主义精神，是社会稳定、经济发展、社会进步的需要，是实现社会公平和社会安定的助推器。近年来，我国政府积极推进了以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。

1.住房公积金制度。住房公积金制度是中国政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。住房公积金专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，并可以向职工个人住房贷款，具有义务性、互助性和保障性特点。1994年，住房公积金制度在城镇全面推行。1999年，国家颁布《住房公积金管理条例》，并于2002年重新发布，使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。目前，已基本建立起住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理体制。住房公积金按规定可以享受列入企业成本、免交个人所得税等税收政策，存贷款利率实行低进低出原则，体现政策优惠。

2.经济适用住房制度。经济适用住房是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。1998年，我国确定发展经济适用住房。符合下列条件的家庭可以申请购买或承租一套经济适用住房：有当地城镇户口（含符合当地安置条件的军队人员）或市、县人民政府确定的供应对象；无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭；家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准；市、县人民政府规定的其他条件。经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，购买经济适用住房满一定年限后，方可上市出售，且须将收益按一定比例向政府交纳。经济适用住房实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。

3.廉租住房制度。1998年以来，我国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策。对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收房产税、营业税。各地政府在国家统一政策指导下，结合当地经济社会发展的实际情况，因地制宜建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式。对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭，当地政府按申请、登记、轮候程序给予安排，保障其基本要求。

三、财政社会保障支出的理论依据

现代社会，无论何种经济体制，政府都需要安排社会保障支出，出面介入社会保障。这是因为，社会保障中存在着“市场失灵”。

1.社会保障具有很强的正外部性。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。在市场经济条件下，社会保障在向无收入、无生活来源、无家庭依靠，失去劳动能力者以及生活在“贫困线”以下的个人或家庭，向遭受自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施的一种基本救援和接济的同时，维护了全社会的安宁和稳定，在经济发展和社会稳定方面发挥“安全网”和“减震器”的作用。因此，社会保障具有很强的正外部性。对于具有正外部性的产品，市场往往提供不足，因此需要政府参与来弥补市场的“失灵”。

2.保险被认为是优值品。在市场情况下，是否参加保险完全取决于消费者的意愿。当消费者面临风险时，他可能会适当地评价这些风险，愿意投保以避免或降低风险，也可能抱侥幸心理，对未来可能遭遇的风险估计不足，因而不愿意投保。然而，未投保的人一旦真的遇到了不幸，生活发生困难，社会又不得不为他们提供基本的生活条件。这样就会使能够适当评价风险的人去补贴对未来风险掉以轻心的人，并给社会造成负担。为此，政府有必要强制地要求社会成员将现在的一部分收入存入其个人账户或存入政府的社会保险账户，并为之管理这笔资金以供未来使用。

3.保险市场中存在着“逆向选择”问题。保险机构很难确定不同个人所面临风险的大小。在这种情况下，保险机构只能对不同的个人收取相同的保险费。然而，消费者对自己的情况则比较清楚，相对于保险机构而言，他们能够比较准确地判断自己所面临风险的大小。换言之，在投保人与保险机构之间存在着信息不对称。在保险费给定的条件下，就会出现这样的情况：风险较小的投保人会认为自己的付出会比可能得到的利益大，因而不愿意投保，而愿意投保的大多是风险较大的个人。这种情况被称为逆向选择。据此，以营利为目的的商业保险无法满足或不愿提供这类保险，这时社会保险就会成为社会成员的共同需要。

4.市场经济条件下的资源配置无法实现收入的公平分配。例如，当社会成员在遭遇无法预料或人力无法抗拒的灾难（如严重疾病、自然灾害等）而导致生活困难时，只有通过政府提供的无偿援助，才能真正使这部分社会成员摆脱困境。运用财政转移支付的方式来达到收入再分配的目的，能避免不必要的效率损失。在社会出现贫富不均的情况下，政府可以通过社会保障税（费）将高收入者的一部分收入扣除，并将它通过社会救助等方式直接转移给确实需要帮助的低收入者，使得社会每一成员能保持一个基本的生活水平，满足社会公平目标要求。

5.经济运行的周期性波动。自由放任的市场的自发力不能经常保证供求平衡，失业、通货膨胀和经济的波动与失衡等会周期性地重复出现。在经济萧条阶段，失业者、贫困者大量增加，失业保险支出和社会救济支出也增加，从而使低收入阶层的购买能力增强，有助于刺激经济回升；在经济繁荣时期，失业者、贫困者减少，失业保险支出和社会救济支出也减少，从而有助于抑制经济过热。从这个意义上而言，社会保障支出具有“自动稳定器”效应，有助于促进经济稳定。

四、我国目前的财政社会保障支出

在我国现行预算支出科目中，财政用于社会保障的支出主要涉及医疗卫生经费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离休经费、社会保障补助支出和全国社会保障基金等（见表5-1）。

表5-1　我国近年财政主要社会保障支出项目和比重单位：亿元

资料来源：《中国财政年鉴2006》或据此计算。

1.医疗卫生经费。医疗卫生经费可细分为卫生事业费、中医事业费、药品监督管理事业费、行政事业单位医疗经费。其中，卫生事业费可细分为医院经费、卫生院补助费、防治防疫事业费、妇幼保健经费、干部训练费、合作医疗补助费、托儿所经费、处理群众医疗欠费基金、其他卫生事业费等。

2.抚恤和社会福利救济费。这是指财政用于抚恤、社会福利事业和社会救济费的支出。此项支出属于社会保障性质，由民政部门负责管理。抚恤和社会福利救济费主要包括抚恤事业费、军队移交地方安置的离退休人员费用、社会救济福利事业费、救灾支出、其他（见表5-2）。其中，（1）抚恤事业费可细分为牺牲病故抚恤费、伤残抚恤费、烈军属、复员退伍军人生活补助费、退伍军人安置费、优抚事业单位经费、烈士纪念建筑物管理、维修费；（2）军队移交地方安置的离退休人员费用可细分为军队离休干部离休金、军队退休干部退休金、军队离退休人员其他费用；（3）社会救济福利事业费可细分为农村社会救济费、城市居民最低生活保障、精减退职老弱残职工救济费、社会福利事业单位经费、殡葬事业费、假肢事业费、收容遣送费、其他社会救济费；（4）救灾支出可细分为特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害后重建补助费、自然灾害救济事业费；（5）其他可细分为残疾人事业费和其他民政事业费。

表5-2　我国1998～2005年财政抚恤和社会福利救济支出情况单位：亿元

资料来源：《中国财政年鉴2006》或据此计算。

3.行政事业单位离退休经费。行政事业单位离退休经费反映实行归口管理的行政事业单位离退休经费。行政事业单位未实行归口管理的离退休经费，仍列入原有关科目。行政事业单位离退休经费可细分为如下款级科目：行政单位离退休经费、公检法司机关离退休经费、农业等事业单位离退休经费、教育事业单位离退休经费、科学事业单位离退休经费、其他事业单位离退休经费。

4.社会保障补助支出。社会保障补助支出可细分为财政对社会保险基金的补贴支出、社会保险经办机构经费、城镇就业补助费、国有企业下岗职工基本生活保障补助、其他社会保障补助支出。其中，“财政对社会保险基金的补贴支出”可细分为对养老保险基金的补贴支出、对失业保险基金的补贴支出、对医疗保险基金的补贴支出。“城镇就业补助费”可细分为劳动力市场建设费、就业培训和职业介绍补助费、再就业补助、其他费用。

5.全国社会保障基金支出。为了满足社会保障资金日益增长的需要，在不宜提高缴费标准的情况下，国家有必要从多种渠道筹集和积累一笔基金，发挥补充和调剂作用。为此，经党中央批准，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”，直属国务院领导。理事会的主要任务是：管理中央财政拨入的资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金；根据财政部和劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金；挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运作，以实现其保值增值；向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。全国社会保障基金支出是指中央财政拨入全国社会保障基金的社会保障储备基金。

我国目前财政社会保障支出中存在的主要问题是：

1.财政社会保障支出占财政总支出的比重需要进一步提高。经过多年的探索和实践，我国社会保障体系框架初步形成。当前及今后一个时期，发展社会保障事业的任务依然艰巨。人口老龄化将进一步加大养老金和医疗费用支付压力，城镇化水平的提高将使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切，就业形式多样化将使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员被纳入社会保障覆盖范围，等等，这些都对我国社会保障制度的平稳运行和建立社会保障事业可持续发展的长效机制提出新的要求。而从表5-1可以看出，我国近年来财政社会保障支出占财政总支出的比重大体维持在14%左右，不仅不符合公共财政的要求，而且大大低于西方发达国家。今后一个时期，应继续加大财政在社会保障方面的支出力度，使我国财政社会保障支出占财政总支出的比重提高到一个合理的水平。

2.财政社会保障支出结构，特别是城乡支出结构需要调整。在上述财政用于社会保障的支出主要涉及医疗卫生经费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离休经费和社会保障补助支出等四类支出（全国社会保障基金除外）中，用于农村社会保障的部分只有部分医疗卫生经费和部分抚恤和社会福利救济费。因为没有现成的官方的统计口径和资料，我们引用清华大学平新乔（2003年）、南京农业大学李放和韩艳翠（2005年）的研究成果来说明问题。按照医疗卫生经费农村占35%、抚恤和社会福利救济费农村占90%的比例估算出用于农村的社会保障财政支出数额，将财政社会保障支出在城乡间作一划分和比较（见表5-3）。从表5-3可以看出，首先，1999～2005年财政用于社会保障的上述四类支出的总额逐年增加，1999年为1 363.12亿元，2006年达到4 735.67亿元。其次，财政社会保障支出中用于农村的部分虽然在绝对量上也呈递增趋势，1999年为317.88亿元，2005年达到1 007.63亿元，但是对比城镇和农村的人口比重，财政社会保障支出中用于农村的支出比重不但明显偏低，而且从1999年的23.32%下滑到2005年的21.28%。财政社会保障支出过于偏向城市，不利于农村社会保障体系的建设和发展。因此，今后，应进一步加大财政对农村社会保障的支持力度，努力促进城乡社会保障事业协调发展。

表5-3　我国近年来财政社会保障支出的城乡比较单位：亿元

资料来源：根据《中国财政年鉴（2000～2006）》有关数据计算整理。其中用于农村支出是按医疗卫生经费农村占35%、抚恤和社会福利救济费农村占90%的比例估算。