第四节　财政农业支出

从产品属性上来说，农产品属于私人产品。但是，由于农产品是人类赖以生存和发展的第一需要，因此，农业是国民经济的基础，各国政府在政策和财政支出上几乎无一例外地承担着对农业的不少投资。我国的情况更是如此。我国是一个农业大国，农业、农村和农民问题关系我国改革开放和现代化建设全局，关系建设社会主义新农村，关系和谐社会和小康社会的全面建设。加强农业基础地位、推进现代农业建设、千方百计增加农民收入政府财政责无旁贷。

一、财政农业支出的理论依据

1.农业是国民经济的基础。农业是国民经济的基础主要表现在以下几点：（1）农业是为人类生存和劳动力再生产提供所必需的也是最基本的物质资料的部门，为整个国民经济提供食品。食品的有效供给不仅是经济持续发展的基础，而且也是社会稳定的基础。（2）农业是整个国民经济的上游产业，农业为工业提供原材料，农产品的价格稳定与否会影响整个社会物价的稳定。农业发展的稳定与否，对整个国民经济有着巨大的影响。（3）当农业劳动生产率提高时，农业劳动力就可以转移到工业等其他行业，从而促进了其他行业的发展。纵观世界经济发展的历史与现实，农业是国民经济的基础已经得到普遍的认证。

2.农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质、低效产业。农业对自然条件有着很强的依赖性，而农业的自然条件又是经常变化的，由此造成了农业生产有很强的自然风险，总是处于频繁的波动之中。不仅如此，在市场经济下，农业的自然特点还直接导致了市场风险的产生。因为农产品市场有两个特点：一是从开始生产到生产出产品需要一段较长的时间，而且在这段时间内生产规模无法改变；二是本期产量决定本期的产品价格，本期的产品价格决定下期的产量。由此决定农业对市场信息的反应往往滞后，生产者依据现时市场信号做出的生产决策待产品产出后，情况可能已经发生了很大变化，从而形成必须主要由生产者独立承担的市场风险。伴随农业弱质性的是农业的低效性。农业生产客观上存在着经营风险大、回收周期长、投资效益低等产业特点，各种生产要素投于农业往往得不到社会平均利润。由于土地资源的稀缺与不可替代，以及目前农业的技术进步大大滞后于工业，农业的比较利益日益降低。一个社会效益高而自身经济效益低的产业，如果单纯靠市场机制的作用，在吸纳和争夺生产要素的市场竞争中往往处于不利地位。现实表明，在比较利益的诱导下，农业不但不具备吸引外部资金和人力资源投入的能力，而且在农业内部也难以阻止资金和人力资源大规模地转向易于短期见效的非农产业或城市部门。

3.农产品市场是一个发散型的蛛网市场，自身难以达到均衡的效率最优点。农产品市场的上述两个特点决定了农产品的价格信息滞后，从而导致农产品价格的不稳定。某一时期，由于农产品生产数量不足，价格较高，因而下一时期生产者往往会扩大种植面积，农产品产量大大增加，产品价格大幅下降；低价格抑制人们生产该农产品的积极性，生产者在下一时期改种其他农作物，使得这一农产品的产量减产，价格又大幅升高，于是导致农产品价格出现波动，这种周期性的运动继续下去，使农产品市场成为一个发散型的蛛网市场，自身难以达到均衡的效率最优点。如图4-1所示，供给曲线S比需求曲线D平坦，说明农产品供给弹性大于需求弹性。第一期产量为Q₁，决定了第一期的价格为P₁，P₁决定了第二期产量为Q₂，Q₂又决定了第二期的价格为P₂，P₂再次决定第三期产量为Q₃。如此循环下去，可以发现，每一次循环，价格和产量就离均衡点的价格和产量远一些，最后越来越远。农产品供给与需求不适应状况的经常发生会破坏国民经济的正常运行，而这又是市场难以解决的。

图4-1　农产品发散型的蛛网市场

4.农产品偏好的同一性和需求弹性小的特征会导致“消费性陷阱”和“谷贱伤农”。通常人们对一般产品的偏好可以是多元化的，其需求弹性也一般较大，在价格较低时可以增加消费，在价格较高时可以减少消费甚至拒绝消费。但对于农产品而言，在需求方面的弹性较小，经常保持相对的稳定；但是在供给方面，受到自然条件的影响很大，具有很大的波动性。农产品需求弹性小，加之人们的偏好也具有同一性，因而价格的变动对消费的影响是有限的。即使价格下降，农产品的消费也不可能很高，价格降低到一定程度，还会形成“消费性陷阱”，即价格再降，农产品的消费已不可能提高。同时，农产品价格的下降还会挫伤生产者积极性，导致“谷贱伤农”，影响社会经济的稳定。

5.农业的外部性特征明显。外部性有正外部性和负外部性之分。总的来说，农业所表现出的是正外部性。农业生产除了提供满足人类赖以生存的食品以外，还通过提供粮食安全、环境保护、无偿景观、保障经济社会稳定和持续发展等方面将利益外溢给了社会。例如，在经济发展的前期，各国通常实施农业支持工业发展战略，以农业提供剩余来启动和推动工业化的进程，自新中国成立以来重工业和轻工业的崛起和发展，在很大程度上也依赖于农业；农业基础设施中的水库，虽然它的灌溉、通航和发电等作用能够通过市场价格获得报酬，但其蓄洪、防洪、防旱、保护人类安全等作用是难以用市场价格来衡量的；农业科研创新及成果的推广应用会使广大的农户受益，科研单位不可能获得全部收益；农业生产过程中的绿色田地、林地、草原、耕地等，不仅提供了无偿景观，而且还具有净化空气、调节气候、涵养水分、防止水土流失等环保功能，社会公众因此而无偿获益。

二、发展农业的资金来源

从农业发展的一般规律来看，当农业还处在粗放经营阶段时，其主要的生产要素是劳动力和土地，只需要较少的资金投入。但是随着技术的进步和农业经营集约化程度的提高，活劳动投入对农产品增长的贡献呈明显下降趋势，而以资金为载体的物质投入对农产品增长的贡献，则呈明显上升趋势。因此，增加资金投入，对农业发展愈来愈具有重要的意义。从我国的现实情况看，我国的农业当前正处在向集约化经营方向的转换过程之中，我国农产品的增长，无疑会越来越依赖于资金的投入。同时，从农业发展的条件看，我国农业发展的资源约束矛盾尖锐，人口不断增加，耕地在逐渐减少。因此，今后农业发展的关键在于依靠科技进步和资金的投入。

我国发展农业的资金来源主要有以下几个方面：

1.农业内部积累。发展农业的资金中来源于农业内部的积累主要有两部分：一是农民的投入。农民是农业生产活动的主体，农民个人投入在农业投入体系中占重要地位，农民个人对农业生产的投工、投资、投料，有力地促进了农业生产的发展。农民的投资主要是流动资金投资，即用于农药、化肥的购买和农机具等小型固定资产投资。二是农业集体单位和国有单位的投入。这主要是指农村集体经济、国有农场等单位对农业的投入。这里既包括流动资金投资又包括固定资产投资。但其投资方向一般只限于集体与国有单位之内，是本单位进行农业经营活动的资金来源。

2.政府投入。政府投入主要表现为财政农业支出。根据我国目前的预算科目，列入国家预算支出直接拨付的农业支出是支援农村生产支出和各项农业事业费。其主要内容包括：

（1）支援农村生产支出。这是国家财政支援农村集体单位和农户的各项生产性支出。支援农村生产支出可细分为小型农田水利和水土保持补助费、支援农村合作生产组织资金、农村农技推广和植保补助费、农村草场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费、农村水产补助费等。

（2）农业综合开发支出。它是指中央财政和地方财政用于中央项目的农业综合开发投资和配套资金的支出，以及地方财政用于地方项目的农业综合开发投资的支出。农业综合开发支出可细分为中央立项开发的项目投资、地方立项开发的项目投资。

（3）农林水利气象等部门的事业费。它是指国家用于农业、林业、水利、气象等部门的事业经费（不包括基本建设支出、挖潜改造资金、流动资金、科技三项费用、简易建筑费）。农林水利气象等部门的事业费可细分为农垦事业费、农场事业费、农业事业费、畜牧事业费、农机事业费、林业事业费、天然林保护经费、水利事业费、水产事业费、气象事业费、乡镇企业事业费、农业资源调查和区划费、土地管理费、森林工业事业费、退耕还林补助费、其他农林水事业费。

除列入国家预算支出直接拨付的支援农村生产支出和各项农业事业费外，财政用于农业的支出还包括：

（1）农林、水利、气象等方面的基本建设投资支出。其中，对农业和农垦部门的基本建设投资，主要包括对国有农场和生产建设垦区的基本建设投资；对林业的基本建设投资，主要包括建筑场房、购买设备、种苗和栽树等费用；对水利的基本建设投资，主要包括根治大河、修筑水库、桥梁等基本建设费用；对气象方面的基本建设投资，主要包括建设气象台、站、购买设备等费用。此外，还包括属于上述系统的事业单位的基本建设投资。

（2）农林企业挖潜改造资金支出。这是指国家财政用于农垦、农牧、农机、林业、水利、水产、气象等企业的挖潜改造资金。

（3）农林部门科技三项费用。这是指国家财政用于农业、畜牧、农机、林业、水利、水产、气象等部门的新产品试制、中间试验和重要科学研究补助费等科学技术三项费用。

2005年，我国财政用于农业的支出合计为2 450.31亿元，占财政总支出的7.22%。其中，支援农村生产支出和各项农业事业费为1 792.40亿元，农业基本建设支出512.63亿元，农业科技三项费用19.90亿元。

3.信贷投入。这是金融部门以贷款的形式对农业的资金支援。对支持农业发展的贷款我国历来采取低息和微息政策，银行的农贷资金是我国农业现代化建设的重要资金来源。此外，财政也可以增拨专款给国家银行，由银行对农业发放长期贷款。

4.吸引外资，弥补国内发展农业资金投入的不足。利用外资一方面可以引进国外先进技术和设备，另一方面还可以启动地方、集体、农户自筹一些配套资金增加对农业的投入。农业利用外资的途径主要有：（1）争取国际金融组织对农业的无偿援助和优惠贷款；（2）大力筹措国际民间资本和商业资本，尤其是要注意吸收港澳和台湾同胞的投资。在外资的投向上，对各种优惠贷款要投向农业综合开发，改善农业基础设施，以及对老少边穷地区的治理等方面；对外商的直接投资主要投向农副产品加工和农村出口产业，以带动相关产业的发展。

此外，国家还可以通过税收政策和价格支援来增加农民收入，从而增加发展农业生产的财力。例如，过去，我国对农业税一贯实行“稳定负担、增产不增税”的政策，把增产的好处留给农民，现在已经在全国取消了农业税，这无疑会大大调动农民从事农业生产的积极性，促进农业经济的发展；对农村工商税收采取优惠和减免政策，虽然减少了财政收入，但是却减轻了农民负担，增加了农业的积累。所谓价格支援，是指国家通过调整价格，即提高农副产品的收购价格，降低支农工业的销售价格，使农民增加收入和减少支出。当然，价格支援和财政收支有着密切的关系，反映在财政上前者会使财政增加支出，后者会使财政收入减少。

三、财政农业支出的范围和重点

公共财政框架下，确定财政农业支出范围的基本原则是：凡是市场能解决的就应由市场调节来解决，财政不能越位；凡是市场不能解决的就应由财政进行大力扶持，财政不能缺位。根据上述要求，我国财政农业支出的范围和重点应该包括以下几个方面：

1.农业和农村的基础设施。这是农业生产和农村经济繁荣的必要条件。主要包括大型节水灌溉设施、人畜饮水工程、防洪抗旱设施、大规模农田土壤改造、农村医疗卫生设施、城镇道路及其他公共设施等。这些基础设施的建设需要的资金多，建设的周期长，个别企业很难独立完成，所以成为政府投资的重点。此外，许多防洪设施又具有极强的外部性，卫生设施又具有公益性，都在一定程度上体现了满足公共需要的公共产品性质，成为公共财政的投资重点。

2.农业科研与推广。这是支撑农业社会化服务体系的重要内容，农业科研具有风险大、周期长、见效慢的特点。农业科技成果的推广又具有很强的外部性，因为在推广的过程中难以保密进行，科技成果难以专利形式进入市场，通过交易提供给用户，科技成果供给者难以得到相应的回报，因此，农业科学研究的投入是不能依靠市场得到满意解决的。

3.农村教育。发展农村教育，培养大批有文化有技术专长的农民是我国实现农业现代化的人才条件。这里所说的农村教育，既包括农村九年义务教育，也包括农民的教育和培训。目前我国农村有1亿多应受九年义务教育的学生，按公共财政的职能要求应与城市儿童享受同等义务教育的待遇，但实际上有一定的差距。目前我国农村义务教育的投入主要由县级财政负责，鉴于县级财政的平衡能力差距极大，教育效益又具有很大的流动性，因此，应当调整农村义务教育的管理体制和投入机制，加大中央和省级财政的投入比重，以促进农村教育的均衡发展。(www.daowen.com)

4.生态农业。这里指的是能增加生态环境保护功能的建设项目，如保护天然林、防沙治沙、退耕还林、退耕还草等项目。因为现代农业具有多种功能，除了继续提供食品和原料之外，还增加了保护环境、观光旅游和休闲度假的功能。因此，加强对生态农业的投入也是公共财政支持的重点。

四、我国财政农业支出现状

近年来，我国财政农业支出总额总体上呈现不断增长的趋势；财政农业支出占GDP的比重、财政农业支出占财政总支出的比重出现一定的下滑的趋势（见表4-9）。

表4-9　我国1998～2005年财政农业支出情况单位：亿元

注：“农业基本建设支出”从1998年开始包括增发国债安排的支出。

数据来源：《中国财政年鉴2006》或据此计算。

近几年，为了保证财政支农投入不断增加，中央采取了一系列措施，如《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好的执行。在现有经济发展水平和财力情况下，资金供求矛盾突出也将长期存在，国家财政不仅承担着支持保护农业的责任，而且要创造条件和环境，充分利用市场机制的力量，通过切合实际的支农方式，调动各方面的积极性和各方面的资金投入农业。第一，要落实政策要求，建立财政支农资金稳定增长机制。按照法定要求和政策要求，保证财政支持农业支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，重点放在收入增量的调整上。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制。第二，以教育和卫生为突破口，支持农村社会发展。在调整基本建设投资和国债使用方向，加强农村公共基础设施建设的同时，突出支持农村教育和农村卫生。一是真正落实“新增教育、文化、卫生支出主要用于农村”政策，不仅要通过检查促落实，而且需要研究采取措施保证落实。二是加大中央财政和省级财政对农村基础教育、农村公共卫生的支持力度，既要考虑“硬件”的建设，也要考虑“软件”的建设。第三，充分利用财政贴息等手段和投资参股方式，支持农业生产经营者通过市场机制进行融资。对目前用于农业结构调整、农业产业化、农产品加工、农业科技成果转化等方面的资金进行适当整合，减少直接补助的比重，逐步改为财政贴息的方式，支持农产品加工企业和农业产业化龙头企业利用市场的力量进行融资扩张。第四，规范财政支农资金的管理。财政支农政策、制度、管理方式要逐步规范，改变目前各部门各自为政的做法，克服资金使用分散和投入交叉重复现象，确保用途相同的各种渠道资金能够形成合力，集中用在解决“三农”的重点问题上。

本章小结

1.行政管理和国防都属于纯公共品。行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所需要的经费支出。行政管理支出按用途可以分为人员经费和公用经费两个部分。国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。我国的国防支出科目主要有军费、国防科研事业费、民兵建设费、专项工程经费等。

2.文教、科学、卫生支出是我国目前财政支出中规模最大的支出项目。定员定额管理是通过制定文教、科学、卫生等事业单位的人员编制和财务收支限额来安排和控制文教科学卫生支出的管理制度。根据《事业单位财务规则》规定，我国目前对文教、科学、卫生等事业单位实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。

3.政府投资也称财政投资，是指以政府为投资主体，以财政资金为主要资金来源的投资活动，主要为社会提供公共产品或准公共产品。财政投融资是政府举办的政策性投融资活动，是以政府信用为基础筹集资金，以实施政府政策为目的，将通过各种融资方式筹集的资金投向政府所要发展的产业部门的政府信用活动，是一种政府信誉与金融运作相结合的特殊的财政活动。政策性银行是财政投融资制度的主要载体。

4.农业是国民经济的基础，各国政府在政策和财政支出上几乎无一例外地承担着对农业的投资。我国目前财政农业支出主要有支援农村生产支出，农业综合开发支出，农林水利气象等部门的事业费，农林、水利、气象等方面的基本建设投资支出，农林企业挖潜改造资金支出，农林部门科技三项费用等。

复习思考题

1.试分析行政管理和国防的属性。

2.制约一定时期行政管理支出的因素主要有哪些？

3.制约一定时期国防支出的因素主要有哪些？

4.简述文教、科学、卫生支出的内容。

5.简述我国财政教育支出。

6.简述我国财政科技支出。

7.简述定员定额管理。

8.我国现行事业单位预算管理办法是什么？

9.简述政府投资的特点。

10.简述政府投资的范围。

11.试述财政介入基础设施投资领域的理论依据。

12.简述政府基础设施投资方式。

13.简述财政投融资的基本特征和主要作用。

14.试述财政农业支出的理论依据。

15.简述我国财政农业支出包括的主要内容。

16.简述公共财政框架下财政农业支出范围及重点。