第五节　政府采购

一、政府采购的含义及特点

政府采购也称政府统一采购，是指政府为了开展日常政务活动和为公众提供公共产品和公共服务，在财政的监督下，以法定的方式和程序，对货物、工程和劳务的购买活动，其主要形式是以公开招标方式，从国内、国际市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。政府采购支出属于财政购买性支出。

政府采购自1782年在英国实施以来，已有200年的历史，目前在世界上被许多国家采用。政府采购的优点是能克服以往分散购买中存在的盲目采购、重复采购、浪费严重、滋生腐败等弊端。政府采购一般都采取公开招标的方法，这种方法以公开、公平、公正为基础，通过招标通告、公开采购信息，使有能力的企业和公司都有机会参加竞争。通过资格预审，从众多的投标者中挑选出合格的竞争者。政府采购与个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购相比，具有以下特点：

（一）政府采购资金来源的公共性

政府采购的资金来源于政府财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费所形成的公共资金，在财政支出中具体表现为购买性支出。政府通过政府采购活动分配和使用公共资金资源时履行的是公共托管人的职能。而私人采购的资金来源于采购主体的私人资金。采购资金的来源性质不同，决定了政府采购与私人采购在采购管理、采购人员责任等方面存在很大差异。实际上，是采购资金的来源不同将政府采购和私人采购从本质上区分开来了。

（二）政府采购目的的非营利性

政府采购资金来源和采购主体的特殊性决定了政府采购通常表现为非商业性、非营利性购买行为。政府从事国防、外交等活动需要采购商品，以满足政府的日常消费，即使政府承担公共工程的建设，也往往是一些规模大、收益小、私人不愿意介入，但社会效益明显的工程项目。所以，政府采购的目的不是为了赢利，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。这和私人采购以生产、转售和营利为目的不同。而且政府采购管理者也没有私人采购需要的营利动机。

（三）政府采购对象的广泛性

政府始终是各国国内市场最大的消费者，政府采购在国民生产总值和财政支出中都占有相当大的比重。欧盟成员国政府采购的金额占欧盟成员国GDP的15%，美国联邦政府采购支出约占美国联邦预算支出的30%。每年有2 000多亿美元的政府预算用于政府采购。政府采购对象非常丰富和广泛，从办公用品到武器装备等无所不包。为了便于管理和统计，国际上通行的做法是按其性质将采购对象分为三大类：货物、工程和服务。货物是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等。工程是指新建、扩建、改建、修建、拆除、修缮或翻新构造及其所属设备以及改造自然环境，包括建造房屋、兴修水利、改造环境、修建交通设施、铺设下水道等建筑项目。服务是指除货物或工程以外的任何采购，包括专业服务、技术服务、维修、培训、劳力等。可见，没有一个私营组织的采购能与政府采购相比。

（四）政府采购的公共管理性

由于采购部门使用公共资金进行采购，政府采购部门履行的是信托人的职能，因此政府采购具有明显的公共管理性，政府采购过程是一个受监管但却透明的过程，在严格的法律和管理限制下进行。

（五）政府采购的政策性

政府作为国内最大的购买者和消费者，其采购的数量、品种、频率对整个国民经济有着直接的影响。政府采购作为财政政策的主要内容，在经济过热时，可以减少政府采购规模，即通过紧的财政政策实现经济健康运行。当经济不景气时，可以增加政府采购规模，扩大社会有效需求，即通过松的财政政策实现总体供求平衡，拉动经济增长。同时，还可以保护民族工业，促进产业结构调整和优化。政府采购已经成为各国政府通常使用的一种宏观经济调控手段，承担着执行国家政策的使命。例如，政府可以在制定政府采购法规时体现国家利益或产业政策的要求，规定最大限度地节约支出、购买本国产品等，利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段。而私人采购则没有这种责任。

（六）政府采购行为的公开性

政府采购一般通过招标、竞标方式进行交易，而公开、公平是招标方式的基本特征，从而使政府采购活动在透明度较高的环境中运作，采购的有关法律、采购过程、采购信息是公开的，政府官员、管理者受到财政、审计、供应商和社会公众等全方位的监督。

二、政府采购的作用

政府采购在提高财政资金效益、反腐倡廉、顺应经济国际化、加强宏观调控等多方面可以发挥显著作用。

（一）政府采购是提高财政资金使用效益的有效手段

政府采购制度从三个层次上提高财政支出的效益。第一个层次是从财政部门自身的角度看，政府采购制度通过政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。第二层次是从政府部门的代理人角度看，通过招标竞价方式，优中选优，采购主体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。第三个层次是从财政部门代理人与供应商之间的关系的角度看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购主体与供应商之间难以存在共谋问题，减少了财政支出中不合理的开支。目前，在我国财政支出中，车、办公用品等支出占有较大的比重，控制财政支出必须大力压缩购买性支出。政府采购通过市场公开竞争的办法，采用规模采购、择地采购等手段，可以使政府获得物美价廉的商品和劳务，从而达到节省开支、降低政府行政成本、提高财政资金使用效益的目的。20世纪80年代初期，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业招标，使得整个服务业价格降低5.7%，节省采购开支25%。我国重庆市1997年采用公开招标的方式，公开采购65辆公务用车，几十家销售公司竞相推销，结果节约资金350万元，节支节约率为19.7%。据专家测算，我国行政事业单位每天的“消费支出”即采购金额约为20亿元，按国际普遍认为的政府采购节约率10%计算，我国推行政府采购制度后每天可节省开支2亿元，每年可节支七八百亿元。

（二）政府采购是强化政府宏观调控的重要经济手段

政府是一个国家最大的消费者，世界众多国家的政府采购额约占GDP的10%。据欧盟估算，政府采购的金额占成员国GDP的15%；美国政府采购支出约占联邦预算的近三分之一。因此，政府采购决策不仅影响供应商，而且影响整个国民经济的运行。政府可以通过减少采购规模，实行紧缩性财政政策，防止经济过热；也可以通过增加采购规模，刺激萧条的经济复苏。政府还可以通过采购导向，引导产业结构调整，也可以通过购买国内企业产品，从而实现政府的重大政策目标。

（三）政府采购是顺应经济国际化的客观要求

近年来，随着世界经济区域化、全球化进程的加快，推行政府采购已成为双边、多边及地区贸易的重要条件之一。关贸总协定成员国于20世纪70年代“东京回合”谈判中达成协议、各成员国的政府采购实行公开招标。自此以后，各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款，或者专门制定政府采购协定。世界银行和其他金融组织的贷款，也都把招标采购作为先决条件。一些发达国家已要求我国在加入世贸组织前签署《政府采购协议》，我国政府也承诺最迟于2020年向亚太经济合作组织成员国对等开放政府采购市场。

（四）政府采购是反腐倡廉的重要举措

在目前市场体制尚不完善的情况下，分散无序的采购缺乏监督和公平竞争，容易滋生腐败现象。推进政府采购制度，使政府采购活动在公开、公平的环境中运行，有利于形成财政、审计、检察、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，从源头上遏制政府采购活动中的各种腐败现象。

三、政府采购的原则及运行机制

政府采购是一项十分具体、庞杂的工程，涉及面广、事务多，要保证政府采购制度的顺利运转，必须遵循政府采购的原则，建立完善的政府采购的运行机制。

（一）政府采购的原则(www.daowen.com)

从世界各国的情况来看，政府采购的原则主要包括以下几个方面：

1.公开透明原则。就是指政府采购中采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开，并要接受公众的监督，政府的采购记录也可以公开进行审议。公开透明原则是国际政府采购规则中的一项重要原则。

在政府采购中，公开透明原则要贯彻于整个采购过程中，包括有关采购的法律和程序要公之于众，使公众能够及时获得，采购项目和合同的条件要公开刊登广告；资格预审和评价招标的标准要事先公布并严格按照所定标准执行；公开开标；采购活动要有真实、详细的记录，以备公众和监督机构的审查和监督等。公开透明的采购具有可预测性，使招标者可以计算出其参加采购活动的代价和风险，从而提出最适当的价格，公开透明还可防止采购机构的任意性和随意性，使采购活动具有稳定性。

2.公平竞争原则。政府采购就是要通过在最大范围内实现公平竞争来获得竞争价格和质量的优势，通过竞争授予合同，每个参加政府采购的当事人都有同样的机会，地位一律平等。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商或者服务提供商之间最大程度的竞争来实现。通过竞争使政府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成对买方市场有利的竞争局面。竞争可以促使投标人提供更好的商品和技术，并设法降低产品和投标报价，从而使采购方可以以较低的价格采购到良好的商品，实现政府采购的目标。

3.公正客观原则。对参加采购活动的任何供应商、承包商或者服务提供商一视同仁。公正原则是建立在公开和公平的基础之上的，只有公开和公平才能达到公正的结果。公正原则主要靠政府采购方包括采购管理机关、采购机关和中介机构实现，作为政府采购一方，除了制定政策、法规和制度外，还必须坚持对这些政策、法规、制度执行的不偏不倚，具体体现在对各供应商提出相同的供货标准和采购信息，对物品的验收要实事求是、客观公正、严格执行合同标准，不得对供应商提出合同以外的条件；开标、评标、决标要客观、科学。

4.诚实信用原则。市场经济既是法制经济也是信用经济，需要以当事人的诚实信用作为市场有序运行的基础。诚实信用原则约束的是采购活动中的各方当事人，采购机关项目公布、信息传达、评比标的的过程要真实，不得有任何虚假；供应商所提供的采购商品、服务要达到投标时所做出的承诺，参加政府采购的当事人都要诚实守信，遵守已承诺的合同约定，不得弄虚作假与实施欺骗行为。

（二）政府采购的运行机制

1.政府采购的机构。政府采购按使用对象可分为民用产品采购和军用产品采购。军用产品采购的主管机构为国防部门，而民用产品的主管机构一般都是财政部门，中央政府为财政部，地方政府为财政厅局。政府采购主管机构的主要职责因国而异，大致包括：编制采购预算，制定采购法规，对政府采购事务进行协调和管理，进行采购统计、分析和评估等。

2.政府采购法律体系。为了加强对政府采购的管理，各国都制定了一系列有关政府采购的法律和规章。各国的基本法规为政府采购法或合同法，如韩国的《政府采购合同法案》，美国的《联邦采购办公室法案》、《联邦采购条例》、《合同竞争法案》等，新加坡的《政府采购法案》，英国的《通用合同及商业法》等。除了基本法规外，各国还制定了大量的配套法规，如美国的近20个配套法规，新加坡的《政府采购指南》等。我国近几年也制定了一些有关政府采购的法规，规范政府采购行为。

3.政府采购模式。目前，国际上通行的政府采购模式主要有集中采购模式、分散采购模式和半集中半分散的采购模式三种。从历史发展来看，采购模式经历了从集中采购到半集中半分散采购的过程。如新加坡1955年以前一直实行政府集中采购，到1955年中央采购处关闭，除少数物品因考虑经济效益仍采取集中采购外，大部分物品和服务由各部门自行采购。随着电子贸易的普及，由于所有的采购信息均可由一个部门输入因特网，估计政府采购模式将又有走向集中购买的趋势。

4.政府采购的方式。政府采购方式是指政府使用财政性资金采购货物、工程和服务时根据不同情况应当采取的法定形式。国际上通用的政府采购方式主要有招标采购、谈判采购、单一来源采购和询价采购等方式。一般来讲，国家对政府采购所采用的方式及适用条件都有明确的法律规定。至于具体采用何种方式来进行一项政府采购，主要应按照有助于推动公开、公平和有效竞争等目标实现的原则。

我国政府采购的方式主要有以下几种：（1）公开招标；（2）邀请招标；（3）竞争招标；（4）单一来源采购；（5）询价；（6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

5.采购官员管理。政府采购官员代表政府进行各种采购，手中拥有非常大的权力，但同时也要承担非常大的责任。为保证政府采购队伍的专业化和职业化，需要对采购官员进行培训和管理。负责大宗物品的采购或具有高风险的物品和服务采购的官员由中央政府培训，负责小额商品的采购官员由部门或地方培训。只有培训合格的官员才能上岗。采购官员分若干级别，签订合同时不同级别的官员签订不同金额的合同。如此，权责对称，责任明确。另外，许多国家还制定了政府采购官员行为准则，同时对违法乱纪的官员及供应商进行严惩。

6.质疑与申诉机制。供应商质疑与申诉是政府采购活动中经常遇到的问题，为妥善解决这些问题，世界贸易组织制定的《政府采购协议》以及许多国家的政府采购制度中都有对质疑和申诉问题的特殊规定，包括申诉程序、有效时间、负责处理此类问题的机构等。如美国政府采购质疑和申诉机构是美国服务管理总局合同上诉委员会，该委员会有类似法院的正式听证程序，上诉人和采购机构都有权出席，该委员会的法官有权中止合同，并且将相当大的诉讼费判给质疑方。提出质疑的费用通常很高，一般约为7万美元，质疑必须在45个工作日内解决。不过，由于政府采购制度越来越规范，采购行为变得越来越有效率，上诉人获得胜诉的比例在不断下降。

本章小结

1.财政支出是指在市场经济条件下政府通过政府部门预算提供公共产品和服务所形成的费用，即政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。财政支出本质上是政府行为的成本，因而与政府职能、公共利益、财政支出制度等政府的特性和制度密不可分。

2.西方学者对财政支出不断增长做出了不同解释，提出了财政支出的一般趋势的各种理论，确立了财政支出最优规模。分析财政支出有助于更好地对政府行为的合理性问题做出判断，有利于改进财政支出管理。

3.财政支出分析的主题主要包括总量分析、结构分析、效益分析三个方面。

4.阐述了政府采购的特点、原则及运行机制，有效地提高了财政资金的使用效率。

复习思考题

1.如何理解财政支出的概念和特点？

2.财政支出有哪些分类的标准和方法？

3.评述瓦格纳法则的主要观点？

4.简述经济发展阶段论的主要内容？

5.财政支出最优规模确定的依据什么？

6.怎样调整和优化财政支出的结构？

7.如何理解财政支出的配置效率？

8.财政支出效益评价有哪几种方法？其主要内容是什么？