第二节　财政支出规模分析

一、财政支出规模的含义和衡量指标

财政支出规模是一定财政年度内政府安排的财政支出的总额。它反映的是政府在一定时期内集中支配使用的社会资源量，是考察政府活动规模和满足公共需要能力的重要指标。财政支出规模有广义和狭义之分，狭义的财政支出规模是指政府预算中财政支出的规模；广义的财政支出规模是指政府安排的所有财政支出，包括预算内和预算外支出。在大多数国家，政府支出都必须列入预算管理，没有多少预算外支出，广义与狭义的财政支出规模没有多少差别。在我国，由于存在大量的预算外资金，两个口径的指标相差较大。

衡量财政活动的规模通常可以使用两个指标：绝对量指标和相对量指标。绝对量指标是财政支出总额，它直接用货币量表示财政支出的数额，比较直观、具体地反映一定时期内政府活动的规模。相对量指标通常采用财政支出占GDP的比重，它反映在一定时期内的由政府集中和支配使用的份额，可以全面衡量政府活动在整个社会经济中的相对重要性。两个指标各有所长，也各有不足，在财政支出规模的理论研究和现实分析以及财政支出规模的比较中，一般是根据实际需要采用不同的指标，通常的方法是用财政支出占GDP的比重这一相对指标来衡量财政支出规模。因为财政支出，无论采取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模，财政的三大职能大都是通过财政支出执行的，能够比较全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。

二、影响财政支出规模的宏观因素

归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，我们不难总结出影响财政支出规模的若干宏观因素。

（一）经济性因素

经济性因素主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。经济发展水平的高低决定了社会财富的多少，一般来说社会财富的不断增加会导致政府的收入增加，从而不仅为财政支出规模的扩大提供了可能性，也会在一定程度上刺激和带动财政支出规模扩大。经济体制的选择也会对财政支出规模产生影响，最为明显的例证便是我国经济体制改革前后的变化。在计划经济体制的年代，政府财政支出占GDP的比重自然较高，一般都在30%以上；改革开放以后，社会主义市场经济逐步确立，市场在资源配置中起到了基础性作用，政府配置资源的比重逐步减少，反映在财政支出占GDP比重是呈下降趋势，到1995年，我国财政支出占GDP的比重下降到11.67%。

政府的经济干预政策也对财政支出规模发生影响，一般而言，政府干预范围越广、程度越深，财政支出规模就越大，例如1998年我国实施积极的财政政策以来，财政支出占GDP的比重有了明显的提高，但应当指出，如果政府的经济干预主要是通过政府管制而非通过政府的资源配置活动或收入转移来进行的，那么对财政支出规模的影响并不明显。因为，政府通过管制或制定各种规则对经济活动进行干预，并未发生政府的资源配置或收入再分配，即财政支出的规模基本未变，显然，政府通过法律或行政手段对经济活动进行干预与通过财政支出手段对经济活动进行干预，具有不同的资源配置效应和收入分配效应。

（二）政治性因素

政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率；三是政府干预政策。关于政局稳定，皮科克与怀斯曼的分析已略有所述，当一国政局不稳出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常规地扩大。关于政体结构和行政效率，首先是和一国的政治体制和市场经济模式有关，一般而言，倾向于集中的单一制国家，财政支出占GDP的比重高一些，倾向于分权的联邦制国家则相对低一些，北欧各国是由于政府包办高福利导致财政支出规模居高不下；至于行政效率则涉及政府机构的设置问题，若一国的行政机构臃肿，人浮于事，效率低下，经费开支必然增多。政府的经济干预政策也是影响财政支出规模的重要因素。显然，政府通过法律和行政的手段对经济活动的干预与通过财政等经济手段对经济活动的干预，具有不同的资源再配置效应和收入再分配效应，如通过政府管制和政府法令进行干预，并未发生政府的资源再配置或收入再分配活动，即财政支出规模不变。不同财政手段的干预效应也是不同的，比如，财政资金的全额投资可以带动社会的配套资金也是无疑的，但如果采取财政贴息、财政补贴和税收支出等手段投入，则可能以少量的财政资金引导更多的社会资金投入，并引领社会资金的使用方向，即发挥所谓“四两拨千斤”的效应。

（三）社会性因素

社会性因素包括人口状况、文化背景等因素，也在一定程度上影响财政支出规模。如发展中国家人口基数大、增长快，相应的义务教育、卫生保健、社会保障、生态环境保护、失业以及救济贫困人口的支出压力变大；而在一些发达国家，老龄化问题、公众对改善社会生活质量等的要求，也会对财政支出提出新的要求。另外，一个国家的社会福利政策取向、人文背景也会导致财政支出的差异。例如，同是实行市场经济的发达国家，美国和瑞典的财政支出规模相差很大，1985年美国政府的财政支出占GDP的比重为37%，而瑞典高达65%，主要原因就是瑞典实行的是高福利政策。因此，某些社会性因素也会影响财政支出的规模。

三、影响财政支出规模的微观因素

为了寻求合理的财政支出规模，不仅需要分析影响财政支出的宏观因素，而且要从分析和控制影响财政支出的微观因素入手。福利经济学对财政支出增长的分析主要从微观角度进行的，它采用效用最大化的分析方法，将市场有效供给原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、公共物品的成本和价格、公共物品的质量、生产组织形式等，来分析和研究财政支出规模。实际上，本书所介绍成本—效益分析法、成本—效用分析法、最低费用法等分析方法，不仅是事后考核支出效用的方法，而且也是事前测定经济性支出和非经济性支出项目支出规模的方法，即从具体支出项目来分析和控制总财政支出规模。在随后的章节中将要讲到的我国近年来财政管理中所采取的编制部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度以及对预算外资金的“收支两条线”管理制度，都是从微观管理入手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。

四、财政支出规模的增长趋势

（一）各国财政支出不断增长的趋势

财政支出的规模或者说财政支出占GDP的比重，每个国家都有所不同，在同一国家的不同时期，这一比重也是不同的。但从全球范围来看，财政支出无论是从绝对量还是从相对量上都有不断增长的趋势。

以美国的政府财政支出为例，从表面上看1902年到1982年的80年间，美国政府的财政支出从5 461万美元增加到426 397万美元，增长了78倍。在支出绝对数量快速增长的同时，其占GDP的比重也呈逐年上升的态势，从1902年的8.2%提高到1982年的35.4%。这种财政支出不断增长的趋势并不因各国的经济发展水平和国家结构不同而有所差异，只是增长速度的快慢不同而已（参见表3-2）。

统计资料表明：第一，世界各国的财政支出占的比重呈上升趋势；第二，20世纪80年代中期以前的时期，财政支出占GDP的比重上升得较快；第三，经济发达国家财政支出占GDP的比重高于发展中国家。尽管20世纪80年代以来，各国的财政支出占GDP比重的增长速度放慢了，但财政支出增长的趋势并不会逆转。

表3-2　部分发达国家财政支出占GDP的比重（%）

资料来源：根据《1988年世界发展报告》第44页表2-1资料绘制，中国财政经济出版社1988年版。

（二）财政支出增长趋势原因分析

面对财政支出的不断增长趋势，西方经济学界从不同角度探讨了财政支出增长的原因，比较有代表性的理论分析有以下几种观点：

1.瓦格纳法则——政府活动扩张论。19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳最先提出财政支出扩张论，他的研究成果被后人称之为“瓦格纳法则”。但瓦格纳关于财政支出增长的含义究竟是指财政支出在GDP中的份额上升，还是指它的绝对量增长，这一点在当时并不清楚。按照美国财政学家马斯格雷夫的解释，瓦格纳法则指的是财政支出的相对增长，于是，瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。根据这种解释瓦格纳法则可以理解为图3-2所表示的财政支出与GDP之间的函数关系。

图3-2　瓦格纳法则的解释

瓦格纳的结论是建立在经验分析基础之上的，他对19世纪的许多欧洲国家加上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察。他认为：现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的扩张。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业、法律和契约的需要，并要求建立完善的司法组织执行这些法律，这样就需要把更多的资源用于提供治安和法律的设施上。所谓经济因素则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。此外，瓦格纳把对教育、娱乐、文化、保健与福利服务的财政支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。

经济发达国家自18世纪末到如今200多年经济发展实践，证明了瓦格纳的法则符合财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋势。尽管由于各经济发达国家的国情有所不同，因而财政支出占GDP比重的高低以及变化情况也有所不同，但却明显存在一种共同的趋势：随着人均GDP的增长而逐步上升。同时，历史数据也说明，财政支出占GDP比重的上升不可能是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈相对稳定的趋势，即稳定在一定的水平上，上下有所波动，目前的经济发达国家已经达到这个阶段。主要经济发达国家财政支出占GDP比重的发展变化情况和趋势参见表3-3。

表3-3　主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势（%）

资料来源：根据《1988年世界发展报告》，中国财政经济出版社1988年版。

财政支出占GDP的比重的升降是财政支出增长弹性和边际倾向升降的结果。马斯格雷夫分析了美国1890～1980年间分阶段的财政支出增长弹性和增长边际倾向，该资料显示和上图显示的美国的财政支出占GDP比重变化的趋势是一致的，参见表3-4。

表3-4　美国财政支出增长弹性和增长边际倾向(www.daowen.com)

资料来源：数据来源于《美国财政理论与实践》，第141页，中国财政经济出版社1987年版。

2.皮科克和怀斯曼——时间形态理论。皮科克和怀斯曼在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890～1929年间英国的公共部门成长情况的研究，提出在正常年份情况下财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“激变”（如战争、经济大萧条或其他严重灾害）时，财政支出会急剧上升；当这种“激变”时期过去后，财政支出水平将会下降，但不会低于原来的水平。因此，在政府支出的统计曲线上，呈现一种梯度渐进增长的特征。他们的理论实质上阐明了财政支出增长的两类原因——内在因素和外在因素。内在因素是指公民可以忍受的税收水平的提高，在正常条件下，经济发展收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是政府支出上升会与GDP呈线性关系，这种逻辑过程揭示出在正常情况下，财政支出呈现渐进增长趋势的内在原因。外在因素是指社会动荡对财政支出造成的压力。

该理论是建立在这样一种假设的基础上：“政府喜欢多花钱，而公民不喜欢多纳税，这就迫使政府更多地注意公民的意愿。”这样，尽管政府财政支出本身具有膨胀的内在动因，但公众的“税收容忍水平”将通过投票箱而扼制政府支出膨胀的势头。它决定了在正常的时期，政府支出的规模是逐渐扩大的。因为在既定的税制和税率水平下，经济增长和国民收入的扩大，容许政府支出与GDP同步，并且由于税率的超额累进性而稍快增长，使政府支出的相对规模呈现出逐渐缓慢爬升的趋势。然而，一旦社会剧变到来，如战争、大灾害、大危机等，它们都需要政府发挥更大的作用，决定了政府为应付这些突变而临时增大财政支出，此时增税对于选民来说是可以接受的，这就产生了“替代效应”，即危机促使政府财政支出替代私人支出，而大大增加财政支出的相对规模。危机过后，选民将更为强烈地意识到平时没有注意到的社会问题，如战后的重建、退伍军人的优抚以及全民素质的提高等，从而促使人们对扩大财政支出予以支持，能够容忍较高的税收水平和财政支出水平，这就是检查效应。此外，战争等社会剧变还会促使中央政府财权扩大，地方政府财权不断缩小，即所谓的集中效应。这三种情况就打断了政府财政支出的渐进扩张进程，使财政支出增幅跨上了一个新的台阶（如图3-3）。

3.马斯格雷夫和罗斯托——经济发展阶段论。该理论认为：在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于正处于经济发展早期阶段的国家进入“起飞”期，以至于进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场缺陷，因此中期也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展过程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，财政支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。

图3-3　时间形态理论的解释

4.鲍莫尔——非均衡增长理论。美国经济学家鲍莫尔从公共部门生产函数中投入品价格的角度，对财政支出现象作了分析从而形成了解释财政支出增长原因的非均衡增长理论。他把经济部门分为两大类，即进步部门和非进步部门。其中进步部门的特征是由于技术进步使劳动生产率迅速提高，非进步部门则因缺少技术进步以致劳动生产率的提高幅度大大小于进步部门。鲍莫尔认为政府公共部门是属于劳动密集型的非进步部门，但由于它的劳动力报酬即工资水平与进步部门保持同样的增长，在其他因素不变的前提下，财政支出会随着进步部门的工资增长而增长。也就是说，财政支出的增长是由于较高的工资成本推动而造成的。

5.官僚拉动支出增长理论。公共选择理论倾向于用官僚机构的行为模式来解释财政支出增长。所谓官僚是指政府公共政策的执行者的总称，包括政府官员、公共雇员和负责提供公共服务的机构。按照公共选择理论作为理性的经济人，官僚追求的不一定是社会福利最大化，而是追求自身利益的最大化。与私人部门有所不同，官僚自身利益包括工资薪金、津贴、权利和地位、晋升机会、声誉等，官僚是通过追求财政支出预算规模最大化来实现其上述目标的。因为财政支出预算规模越大，机构的规模就越大，人数就越多，官僚的权力感就越强；财政支出预算规模越大，官僚掌握、控制的社会资源就越多。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了公共产品最优产出所需要的支出水平。

许多经济学家对这一理论进行了发展，比如认为在预算决策中的简单多数规则，会使得一些总成本大于总收益的财政支出方案也会被顺利通过，由此必然导致财政支出规模的增长；再比如由于财政支出与税收在决策上的分离，会使人们产生财政幻觉，即希望官僚提供较多的公共产品和服务而忽视了税收负担的存在，这在以间接税为主体或以公债作为财政支出经费筹集手段时尤为明显。

五、财政支出的最优规模

（一）理论上的最优规模的确定

理论上财政支出的最优规模问题，实质是分析在全社会资源总量一定的前提下，财政部门在资源配置中应占多大比例最为合适。判断财政支出在资源配置中所占比例是否最优，首先得确定判断的标准。经济学上通常采用社会净效益最大化标准，即当改变社会资源在私人部门和政府部门之间的配置比例时，如果整个社会的所得要大于整个社会的所失，也就是社会净效益为正，那么这种资源配置方式的改变就是有效率的。一般认为，如果同样数量的资源交给政府部门配置，以财政支出的形式用于公共产品的生产和提供，所获得的社会收益要大于将这部分资源交给私人部门支出后用于私人产品生产所能获得的收益，那么说明这时应增加财政支出的规模；反之，则应减少财政支出的规模。只有当同样数量的资源交给政府部门配置所获得的收益与交给私人部门配置所获得的收益相等时，即当资源配置在私人部门的边际收益等于其在政府部门的边际收益，并且已经不可能再通过改变社会资源在私人部门和政府部门之间的分配比例来提高整个社会的收益时，那么整个社会资源在私人部门和政府部门之间的分配就达到了最优的状态，这时的财政支出规模就是最优支出规模。如图3-4所示。

图3-4　财政支出最优规模解释

在图3-4中，左、右两条纵轴分别是政府部门和私人部门配置资源所获得的边际收益，横轴O₁O₂表示全社会可供配置的社会资源总量，MGB为政府部门的边际收益曲线，MPB为私人部门的边际收益曲线。按照上面的推导，只有在私人部门的边际收益等于政府的边际收益时，也即在图中MPB与MGB相交的点，整个社会资源在私人部门和政府部门之间的分配就达到了最优的状态，这时的财政支出规模就是最优财政支出规模，就图中所示的O₁A部分。

（二）现实中应考虑的因素

财政支出规模过大和过小都将对资源配置的效率产生不利影响。从理论上来说可以确定财政支出的最优规模，但现实生活中要精确地找到这一最优点则相当困难。由于各国的政府、经济制度以及历史传统等不同，财政支出规模也不可能有一个统一的标准。但就某一国家来说，在现实中确定财政支出规模时应考虑以下几个因素：

1.满足政府职能的需要。政府职能包括政治职能、经济职能和社会职能。随着经济的发展，政府职能的范围和重点也在不断地变化和调整。处理政府职能的履行与财政支出规模两者之间关系的一种比较理想的目标是：能够保证政府职能充分履行的财政支出规模不会对社会私人部门的投入产生挤出效应。为此，首先要科学界定政府职能范围；其次要确定政府履行职能的成本；再次要确定新增加社会资源中可以由政府分配的数额；最后还要提高政府的工作效率，尽可能降低政府的运行成本。

2.要与经济发展水平相适应。经济发展水平决定了社会财富和社会资源的多少，也就基本决定了财政收入的水平，从而决定了财政支出的规模。财政支出的主要来源如税收、公债都受制于经济发展水平的高低。经济发展水平高，税收和发行公债的空间就大，财政支出的规模也才可能增加。如果在经济发展水平一定的条件下，政府履行职能的资金能够得到保障，私人投资和个人的生活也能够保持在与经济发展速度相适应的水平，则可以说政府支出规模与经济发展水平是相适应的。

3.要与国情相适应。国情是一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点。国情影响着政府职能的范围，影响着财政支出的规模和结构。例如，发达国家财政支出规模要普遍高于发展中国家；同样是发展中国家，更强调政府作用的国家的财政支出规模要高于更强调市场作用的国家；强调集体主义、更注重社会公平的国家的财政支出一般要高于强调个人自由竞争、追求效率的国家。国情是影响财政支出规模的重要因素。一国在确定财政支出规模时应慎重考虑本国的国情。

六、我国财政支出规模分析

（一）改革开放以来我国的财政支出规模

与世界上其他国家财政支出占GDP的比重不断上升的趋势不同，我国在改革开放后，财政支出占GDP的比重在波动中呈逐步下降，然后又有回升的趋势（见表3-5）。

表3-5　1978～2002年我国的财政支出规模

从表3-5可以看出，2002年我国财政支出总额为22 012亿元，比1978年的1 122.1亿元增长了近20倍，财政支出占GDP的比重却有所下降，从1978年的31%下降到2002年的21.5%。如前所述，世界各国的财政支出无论从绝对规模还是从相对规模来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势。而我国自改革开放以来，财政支出占GDP的比重呈相反的态势，一直趋于下降，到1996年降到历史最低点11.6%，之后这一比重又开始出现回升，到2002年已经回升到21.5%。

（二）我国财政支出规模变化的原因

1.体制转轨的影响。在经济体制改革以前，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，这主要是由于我国当时实行高度集中的“统收统支”的财政管理体制。改革开放以来，我国对政府职能和财政支出的结构进行了相应的改革和调整，以“放权让利”为主线的改革使收入分配向企业和个人倾斜。在一定时期伴随着财政收入规模的下降而出现财政支出规模的下降，反映了市场化取向的改革使得政府大包大揽的支出范围有所缩小，政府配置资源的主导作用逐步让位给市场机制，由市场机制发挥基础性的配置作用，因此这种下降的趋势是正常的。

2.财政体制不规范的影响。改革开放以来，财政支出下降的另外一个原因是财政体制的不规范，导致没有纳入预算管理的预算外资金、制度外资金大幅增加，从而使得预算内的财政收入和财政支出的规模占GDP的比重下降。例如1996年全国预算外收费、基金收入总额达4 636亿元，相当于财政收入的63%，由于这部分资金是部门自收自支，不列入政府的预算，所以没有反映在按政府预算口径计算的财政支出规模里。因此，在1990～1998年，由于财政体制不规范导致没有纳入预算的政府支出过多，也是这一时期财政支出占GDP比较低的原因。近几年，由于加强了对预算外资金的管理，并逐步把收费、基金等收入纳入到了预算内管理，因此，财政支出占GDP比重又出现了回升的趋势。

（三）我国财政支出规模的调整

1.财政支出规模应与我国经济发展水平相适应。一方面，市场经济发展的实践表明，随着市场经济的发展，政府职能范围会有所扩大，履行政府职能所需的财政支出规模也会相应增加；另一方面，随着我国社会主义市场经济的逐步完善，政府又会从原来在计划体制下所承担的一些职能中退出。通过这样有进有退的调整，财政支出规模总体上可能会有适度增长，但不会回到原来计划体制下占GDP那么高的比重。

2.财政支出规模比重应适度提高。一方面，通过逐步完善税收体系，开设一些市场经济条件不可或缺的税种如社会保障税，以及加大税收征管力度，提高征管水平，减少偷逃税；另一方面，通过规范财政体制，加强对预算外资金的管理，尽可能将各种费、基金等政府收入都纳入规范的财政收入和支出体系。

3.在适度提高财政支出规模的同时要科学界定政府的职能，精简机构，建立高效、规范、协调的政府管理体系，降低政府运行成本，避免因政府低效率而导致财政支出规模增长。