第三节　财政效率原则

一、效率原则的含义

（一）效率与效益

效率与效益是两个既相联系又相区别的概念。效益是以价值形式表示的投入与产出的对比关系，它是收益与因取得收益而花费的成本的静态比较，要说明的问题是取得一定的收益花费了多少成本。花费同样成本取得的收益越多（或者取得同样的收益花费的成本越少）说明效益越好，反之亦然。效率是指某种行为本身的有效性，它是一个动态概念，比如工作效率、办事效率、劳动效率等等，都是对工作、劳动、办事等行为的有效性的评价。

从经济学的角度来界定效率的概念，主要是指资源配置的有效性，对这种有效性评价的标准，在西方是以帕累托效率为依据的。帕累托效率，也称帕累托最适度，它是19世纪末意大利经济学家帕累托围绕最适度条件来说明经济福利时所使用的概念。帕累托对资源配置效率有过这样的定义，即生产资源的重新配置已不可能使任何一个人过得更好，又不使任何其他人过得更坏，此时资源配置处于最佳状态（最有效率）。近年来，随着我们对西方经济理论越来越多的学习和引进，这一概念几乎成为我国经济学界关于效率概念的经典。但我们认为，将帕累托对效率的上述表述当作效率概念来直接套用是不够准确的。首先，帕累托效率是帕累托围绕最适度条件来说明实现经济福利最大化的资源配置最优状态所作的表述。在这里，作者的原意是为实现经济福利最大化而提出资源配置的优化要求，它带有明显的收入分配均等化的社会公平内涵，而我们这里所讲的效率，是资源配置在经济意义上实现利润最大化的目标，这一目标的实现常常是要以“一部分人过得更好，而另一部分人过得更坏”为代价的。这种追求效率所产生的贫富差距的相对扩大，是在市场配置资源的条件下普遍存在的社会现象，它形成了社会分配中公平与效率的矛盾，显然，用带有社会公平目标的资源配置优化标准来界定经济意义上的效率概念是不科学的。其次，帕累托效率作为实现经济福利最大化的条件也是不全面、不完整的，因为它只对资源配置的效率提出了数量上的要求，其所强调的是资源配置在数量上的合理性问题，并未涉及到资源配置结构比例的优化问题。而后者却是提高资源配置效率的重要标志和条件。再次，帕累托效率是从静态的角度对资源配置的结果进行评价，它反映的只是人们对一定时期资源配置结果的满意程度，是一种事后的评价。而资源配置效率应该是一个动态的概念，是一个资源配置过程中如何最大限度地利用有限的资源，使其产生出最大的符合人们需要的效用的问题。

我们认为，资源配置效率是指在经济活动中有限的社会经济资源处于被充分、合理利用的状态。它有两层含义：一是在总量上，社会经济资源利用的充分化，即一定时期的社会经济资源被利用得最充分，闲置资源最少，有限的资源对经济增长能产生最大可能的推动作用；二是在结构上，资源配置结构的合理化，即资源配置比例符合社会化大生产的要求，有利于形成协调的产业结构，促进社会经济持续、稳定、健康地发展。资源配置越接近以上两种状态，说明资源配置的效率越高，以上两方面要求的实现程度越低，资源配置效率也越低。

（二）财政的效率原则

财政的效率原则是指政府财政活动要有利于资源配置的合理化、行政成本的最低化和社会福利的最大化。

在财政分配中提出效率原则是因为政府财政行为会对经济活动和资源配置产生影响，进而对资源配置的合理性及有效性产生影响；同时，政府财政行为本身也有一个行政效率问题。具体说来，财政行为的效率可以从三个方面来概括：首先，财政从私人部门取走的资源和要素的总量应当是最适当的，从而保证整个社会经济资源在私人部门和公共部门之间形成最佳配置状态；其次，财政在从私人部门取走收入的过程中，应避免引起市场活动的扭曲，避免损害市场效率；再次，财政在安排使用归自身支配的那部分资源时，也要实现资源的有效配置。因此，必须在财政活动中贯彻效率准则的要求。

二、效率原则的内容和要求

财政的效率原则包括两方面的内容：

（一）经济效率原则

财政的经济效率原则是指，政府的财政活动要有利于优化资源配置，促进经济行为的合理化和社会经济效率的提高。

如前所述，资源配置状态是衡量经济效率的主要标志，而决定资源配置状态的关键又在于一定时期的资源配置机制及其作用方式是否与生产力发展的要求相适应。在商品经济条件下，市场机制是资源配置的有效机制，因为市场价格能有效地反映商品的供求情况，并引导资源流入社会需要的领域；同时，市场竞争机制所产生的优胜劣汰会使资源向效率高的部门和行业流动；在经济利益机制的驱动下，利润最大化成为微观经济主体追求的重要目标，这也为经济充分增长和资源充分利用创造了微观基础和动力。可见，市场机制的有效运作是提高经济效率的重要条件，财政效率原则的核心是在财政活动的过程中，尽可能保证市场机制的正常运作。具体而言，财政经济效率原则对政府财政行为过程有以下要求：

1.在市场机制能正常运作的领域，要保持财政分配的中性，尽量避免财政行为对市场机制正常运作的干扰。(www.daowen.com)

财政行为中性，是从税收中性中引申出来的概念。所谓税收中性，是指应避免政府征税对市场机制的干扰。财政中性是指在市场机制有效运作的领域，财政行为应尽可能不偏不倚，保持中性状态，尽可能不超越市场，对资源配置和微观经济决策产生干扰，即不但财政收入保持中性，而且财政支出也应保持中性。在财政分配中之所以要提出这些问题，是因为财政分配不管是收入还是支出都可能对市场和经营者行为产生影响。如税收和补贴会对生产和消费产生替代效应；对商品课税畸轻畸重会干扰商品价格的形成，使价格难以正常反映商品的供求情况，进而误导资源的流动方向，使资源配置背离市场供求均衡的要求，出现资源配置不合理状态；财政补贴也会影响商品的比较效益，进而产生与征税同样的效果。此外，税收负担对生产和消费产生相同方向的影响，税负过重既会使商品价格上涨而抑制消费，又会因比较利益下降而抑制生产，进而产生额外税收负担，导致资源配置效率下降。因此，在市场机制能有效运作的领域保持财政行为的中性是非常必要的，尽管这种中性在实施中有一定难度，也应该将政府财政行为对资源配置和经济决策的干扰降低到最低程度。

2.在市场功能扭曲和市场失灵的领域，要充分发挥政府财政的调节功能，弥补市场缺陷，提高资源配置效率。

在市场失灵的领域，市场本身已无法实现资源配置的高效率，这就需要政府介入资源配置过程，对经济运行进行调节并据此弥补市场缺陷；同时在市场功能扭曲、市场机制不健全的情况下，市场本身也很难按照市场规律运作，这也有必要通过政府财政调节来矫正市场功能，使市场机制能够更好地发挥作用。在我国经济体制的转轨时期，不健全的市场本身就带有某些扭曲的特征，如比价体系一度未按照市场规律的要求被理顺，尽管价格已逐步放开，但传统比价体系的惯性仍在一定时期内发生着作用。在这种情况下，市场价格并不能真实地反映商品的价值和供求关系，从而出现市场价格的扭曲；价格在引导资源流向时就会发生误导效应，从而使资源配置比例失调。因此必须借助财政杠杆来调节比价关系及投资的比较成本，调节消费的效用实现程度，进而引导社会经济资源流向经济发展的短缺部门，以协调资源配置比例，提高经济效率。

此外，就是在市场机制正常运作的情况下，市场本身天然存在的缺陷也使其在经济领域中有不能和不宜领域，比如市场本身可能产生自身难以克服的自然垄断、经济外部性、公共产品的配置等问题，这些都需要政府财政通过直接或间接的手段和方式来加以弥补，这是提高资源配置效率的宏观条件。

（二）分配效率原则

财政分配效率原则是指财政分配制度和政策要有利于促进社会资源的优化配置，有利于提高财政分配制度和政策本身的有效程度和行政效率，有利于全民福利的普遍提高。

财政分配效率原则首先要求提高财政分配的行政效率。财政分配的行政效率是指组织和管理财政分配活动的有效性，包括财政收入的行政效率和财政支出的行政效率等。

财政收入的行政效率是指筹集和管理财政收入的有效性，这种有效性是以财政收入征收成本最少为标准判断的，要求以尽可能少的征收成本取得尽可能多的财政收入。所谓征收成本，是指政府为征取财政收入而支出的费用。它有广义和狭义之分：狭义的征收成本是指政府为筹集财政收入而花费的行政管理费用，主要包括征管机构人员的薪金、行政办公费用、办公设备和设施的购置费用，征收制度、征收办法设计和改革所支付的费用，以及其他由政府开支的与征管有关的费用。广义的征收成本除上述费用外，还应该包括缴纳者在缴纳过程中发生的与财政收入收缴有关的费用和为此付出的代价，包括为此支付的各种费用、花费的时间和精力等。财政收入的行政效率要求提高财政收入的有效程度，以尽可能少的成本筹集到尽可能多的财政收入。

财政支出的行政效率是指组织和管理财政支出的有效性，这种有效性在量上往往用财政支出的行政管理费用占财政支出数额的比率来衡量，比率越低说明效率越高。财政支出的行政效率要求以尽可能少的行政管理费用支出来实现尽可能多的财政资金配置。

三、效率原则的实现

（一）经济效率原则的实现

经济效率原则的实现机理与优化资源配置职能的实现机理基本相同，即以实现资源配置的合理化和充分化为核心。具体表现为：一是通过自动稳定和相机抉择的调控方式来调控社会总需求，使其与社会总供给相适应，力求供需平衡，从而使社会资源的利用经常处于适度而充分的状态，促使经济稳定而充分地增长。二是在市场有效区域内，要通过选择适宜的税制结构，确定合理的税率水平等手段来减少财政对市场价格形成及经济主体决策倾向的影响和干扰，维护市场正常运作所需的外部条件，使市场价格如实反映商品价值和供求关系，进而引导资源向高效率及短缺部门流动，形成合理的资源配置结构；在市场失效的领域，则要通过财政投资、补贴、差别税制等来解决市场解决不了或解决不好的资源配置问题，将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门、具有自然垄断倾向的非竞争性商品和行业、具有高风险性但对经济发展有带动作用的高新技术产业和投资大、周期长、私人部门无力投资的基础产业和部门，实现资源配置合理化的要求。

（二）分配效率原则的实现

分配效率原则的实现，主要在于行政效率的实现，关键是尽可能地减少行政管理费用。主要措施包括软件和硬件两方面。从软件方面看要有科学合理、易于操作的管理制度和高素质的管理队伍。应有完善的法律法规和管理制度，培养高素质的财政税务工作者，提高管理人员的整体水平；从硬件方面看则要有先进的管理手段，采用先进的管理技术和管理方法，使收支管理过程规范有效，尽量减少管理过程中人、财、物力的消耗。