第二节　财政公平原则

一、公平原则的含义

财政分配的公平原则是指政府通过财政分配对市场分配结果的调节，缩小市场分配中客观存在的收入水平差距，使这种差距被控制在社会能普遍接受的限度内，进而实现从社会意义上界定的收入分配公平。

之所以在财政分配中提出公平原则，是因为在市场分配中客观存在着从社会意义上的收入分配不公。这种不公是社会意义上的，即从伦理的和道德的角度进行判断的，它的存在会使部分社会成员所享受的福利水平远远低于社会应该提供的水平，因而为社会所不能接受，如不加以调节，可能会形成或激化社会矛盾，成为社会稳定的重大障碍。在市场经济条件下，收入按要素价格在充分竞争条件下进行等价交换，必将产生分配不公的结果。由于充分竞争和等价交换正是市场机制有效配置资源的基本条件，因此，当市场越是处于有效运行的状态，则其分配结果越是难以改变国民收入的初始分配状态。这样市场效率与市场分配并不必然保持一致，并不都能自动达到人们所希望的结果，也就产生了社会分配不公的状况。

这里所说的社会分配不公主要表现为财产收入与劳动收入之间的分配不公，以及财产收入和劳动收入内部的分配不公。从劳动收入来看，人们的劳动能力、受教育程度、就业机会及所从事的职业都是有差异的，这种差异是形成劳动收入差别的主要原因。那些劳动能力强，受教育程度高的人，可能拥有更多、更好的就业机会，通过市场能够得到较高的劳动报酬。而那些劳动能力差，甚至没有劳动能力的人，就只能从事低收入工作，或者根本就没有就业机会，这些人从市场得到的收入是很低微的，甚至无法从市场分配中取得满足其基本生活需要的收入，这就出现了从社会伦理道德角度评价的收入分配不公。从财产收入上看，在私有财产受到保护的情况下，人们对财产的占有存在明显差异，当财产能带来收入时，这种差异就转化为分配中收入的差别。这可能表现为两种情况：一是作为生产要素的个人资本通过生产和流通会不断产生价值增值从而增加资本所有者的个人收入；二是处于消费领域的个人财产，也会因出租、转让等获得收入。以上两种情况会形成和扩大有产者与无产者之间、多产者与少产者之间的收入差距，导致收入在不同社会成员之间的悬殊，并且，由于财产继承等因素，这种由财产占有差异引起的收入差距还会经世代积累而呈扩大的趋势。资产所有状态的优胜劣汰，不可能在市场的自发运行中自然产生整个社会的资产平均化的结果。可见，社会意义上的分配不公是市场分配的必然结果，这种分配不公带来的社会矛盾和问题是市场分配机制本身所难以克服和解决的，因此需要政府介入社会分配过程，对市场分配结果进行必要的调节，以缩小收入分配差距，缓解因分配不公可能产生的社会矛盾，保持社会稳定，促进社会发展。这是作为社会管理者的政府应该履行的社会职责。

二、公平原则的内容和要求

财政分配的公平原则包括两方面的要求，即横向公平和纵向公平。

（一）横向公平

横向公平表现在财政收入方面主要是指税收负担公平，即相同经济条件的纳税人承担等量税收，使税收对全体纳税人有普遍的公正性；表现在财政支出方面则要求对同等条件的支出对象，财政支出的标准应该统一，特别是在实施转移支出时标准应该统一，同时，财政公共支出提供的社会福利应惠及全体社会成员。

（二）纵向公平(www.daowen.com)

纵向公平表现在收入方面要求量能负担，不同纳税能力的纳税人承担不同的赋税，即纳税能力强者多纳税，纳税能力弱者少纳税，无纳税能力者不纳税，目的是使赋税水平与纳税人的收入水平保持均衡，通过税收来调节收入水平，缩小收入差距；表现在财政支出上则要求对不同生存条件的支出对象确定不同的支出标准，并据此来调节社会成员的福利水平，使不同收入水平的社会成员享受到最基本的社会福利和公共服务。

（三）公平标准的确定

以什么为依据来确定财政分配的公平性，理论界存在两种标准：一是受益准则，二是支付能力准则。受益准则主张对纳税人以政府提供的公共产品和服务的受益程度为依据，确定其应该缴纳的赋税。这时财政公平的含义是受益程度与负税水平对等：相同受益，相同负税；不同受益，不同纳税。这种标准对那些受益和付费相对应的应税行为是适用的，并且，它可以按照受益与义务对等的原则比较合理地分摊税收，形成财政分配中成本与效益的相互关联，使公共产品的成本有明确的补偿来源。但受益准则不适用于政府的转移性支付及具有受益不可阻止特征的公共产品，它无法体现和实现公平原则对收入再分配及通过再分配缩小社会成员收入差距的要求，要解决这一问题，必须使用支付能力准则。支付能力准则以纳税人的支付能力来衡量和判断其对因纳税而导致福利水平下降的忍耐和承受能力。衡量税收公平的具体标准是等量边际牺牲准则，即政府纳税必须使全体纳税人因纳税而牺牲的效用最小，同时，纳税后每个纳税人因最后一个单位纳税而牺牲的边际效用相等，这时即实现了税收公平。达到这种公平状态必须以按支付能力纳税为前提，而衡量支付能力的标准和依据又主要有收入、消费和财产，从世界上大多数国家的财政实践看，是以收入为衡量支付能力的标准，并通过以收入为税基的累进税制来体现和实现公平税负的原则要求。

三、公平原则的实现

政府财政分配中公平原则是通过收入和支出两方面来实现的。通过收入和支出的再分配功能，使社会分配的差距程度回落到社会所能容忍的程度之内。

财政收入中的公平主要体现在累进所得税、财产税制度上。累进所得税制是量能负担税收的实现机制，它的特点是纳税人的所得（收入）不同，征税中相应的税率不同。所得（收入）越多，征税中适用税率越高，承担的税负就相对较重，反之亦然。这一方面使相同收入的纳税人缴纳相同比率的税收，体现横向公平的原则要求；另一方面使不同收入的纳税人承担不同比率的税收，体现量能负担、纵向公平的原则要求。财产税以纳税人拥有的财产为课税对象，有财产者征税，无财产者不征税，财产多者多征税，财产少者少征税，以此调节有产者与无产者之间，以及不同财产数量占有者之间凭借财产取得的收入，实现财产收入与劳动收入之间，以及财产收入内部的分配公平目标。

财政支出中的公平主要是通过转移支出来实现的。而转移支出又以社会保障支出为主要形式。通过为社会保障对象提供满足其基本生活需要的资金，如社会救济金、社会保险金等相应提高低收入者和无收入者的收入水平，以调节社会成员之间的收入分配关系，将社会分配的收入差距控制在社会所能承受的范围内，实现政府分配的社会公平目标。

从西方财政经济发展史来看，随着经济的日益发展和生产力水平的迅速提高，在社会财富大大丰富的同时，由于市场机制的自发作用，贫富悬殊状况日益严重。这种状态导致了日益严重的社会矛盾和冲突，从19世纪80年代开始，西方政府逐步有意识地介入了社会再分配过程中，并且介入的规模和程度逐步扩大与深入。大致说来，西方公共财政作用于社会再分配是通过以下几个方面进行的：第一，通过税制设计多层次地对分配不公问题进行干预：通过超额累进的个人所得税，对个人所获得的劳动收入和资产收益进行了干预，在相当程度上削减了社会收入分配的差距；通过财产税，对社会财产分配的差异状态进行调节，从而与个人所得税对收入的调节相配合，进一步对富裕阶层的富裕程度加以削弱；在这些税收调节之后，再通过遗产与赠与税加以调节。第二，通过社会救济性支出，对贫穷阶层加以补助和救济，通过对公益性企业进行投资和补助等，为社会贫穷阶层提供了一定的社会福利。西方财政通过这些手段大幅度地改善了社会福利状态，对解决社会分配不公问题发挥了显著作用。

为体现财政分配的公平原则，我国目前的财政应作如下调整和重构，以顺应建立具有强有力的社会再分配功能的公共财政的要求：第一，进一步改革税收制度，大幅提高个人所得税所占比重，同时也要相应提高、开征对个人征收的财产税、遗产税与赠与税的比重。第二，开征社会保障税，为建立失业、养老等基金提供财源。同时相应建立社会保障预算，相应安排社会保障支出，使财政能为公平社会福利发挥主要作用。