第四节　财政职能

财政是政府的一种经济行为，是履行和实现政府经济职能的手段。财政职能就是政府的经济职能，即资源配置、收入分配、经济稳定和发展。这里要研究的问题，主要是分析和研究财政在履行和实现政府经济职能中的地位和作用，以及财政履行和实现政府经济职能的特殊机制和手段。

一、资源配置职能

简单来说，资源配置职能（A11ocation Function）是指政府为满足社会需要（Socia1 Wants）而提供特定的物品和服务，并为这些支出活动融资而征税。

财政的资源配置职能表现在宏观和微观两个方面。宏观层次上的财政配置职能是指改变公共部门与私人部门之间的资源配置状况；微观层次上的财政配置职能是指对市场提供过度的商品和服务数量进行调整，而对市场提供不足的物品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。

（一）宏观层次上的财政资源配置职能

在社会经济资源既定的情况下，公共部门与私人部门对资源的配置是竞争性的。财政措施会使资源配置状况接近或偏离部门间最优资源配置点。

在图1-5中，我们用曲线R表示社会的生产可能性曲线，用S₁、S₂、S₃分别表示三条代表不同福利水平的社会无差异曲线。R与S₂相切于A点，这意味着，在切点A，私人产品和公共产品生产的边际转换率等于社会对这些物品消费的边际替代率，社会消费这些物品获得了最大福利。此外，该切点还代表了福利经济学中的帕累托最优（Pareto Optima1ity）的条件。换言之，如果资源的重新配置偏离了A点所代表的配置状况，有人从中获得福利，有人就必定会损失福利。也就是说，我们认为A点是部门间资源配置的最优点。

图1-5　宏观层次上的财政资源配置职能

如果现实资源配置状况位于B点，说明部门间的资源配置是非最优配置，政府“理性的”税收或支出变化会使资源配置状况向A点移动；相反，“非理性的”财政措施会使资源配置状况偏离A点。

（二）微观层次上的财政资源配置职能

从某种程度上说，这也是从单个消费者或生产者的角度来分析财政的配置职能。换言之，财政措施会改变消费者的效用最大化行为，或改变生产者的利润最大化行为。这个层次上的财政配置职能主要是通过收入效应和替代效应来实现的，我们用图1-6加以说明。

图1-6　微观层次上的财政资源配置职能

在图1-6中，假定某一消费者同时购买两种商品X和Y；这两种商品的初始价格比率用预算线AB表示。这时，该消费者的福利水平是最大的，因为该消费者的预算线与其最高无差异曲线I₂相切于a点。在这种均衡状态下，该消费者购买OX₁单位的商品X。现在我们假定对X商品征收商品税，商品X的价格会因此而提高，但由于没有同时对商品Y征收这种税，故它的价格不变。于是，这两种商品的相对价格发生了变化，预算线从AB变为AB′，该消费者的新的均衡消费点是位于无差异曲线I₁上的b点，他只能购买OX₃单位的商品X。可以看出，政府征收这种税后，资源配置发生了变化，表现为对应于a、b两点的购买量的变化：OX₁减去OX₃的差额就是这种税的总效应。

这种总效应（Tota1 Effect）由两种效应构成，即替代效应（Substitution Effect）和收入效应（Income Effect）。由于对商品X征税，商品X的价格提高，相当于消费者在购买这种商品时的实际收入减少，消费者只能沿税后较低的无差异曲线I₁寻找最佳消费组合。现在假定给消费者足够的货币收入，补偿他因征税而损失的实际收入，从而使其停留在较高的无差异曲线I₂上。在图中，把一条虚构的预算线与初始（税前）无差异曲线I₂相切，其斜率与税后的预算线AB′相同。这条虚构的预算线就是CC′，它与初始无差异曲线I₂相切于c点。从初始的均衡位置a点到虚构的均衡点c点的移动，即OX₁减去OX₂的差额，就是这种税的替代效应^[10]。它表明商品X的需求量因其相对价格变化所导致的在补偿消费者实际收入减少之后的变化。估算出替代效应之后，收入效应是一种剩余效应，即总效用减去替代效应，OX₂减去OX₃。它表明商品X的需求量只因实际收入的变化而导致的变化。

为了说明财政配置职能的实际机制，上述分析仅以一种商品课税为例加以说明。所得税、支出特别是财政补贴支出的变化，也同样具有这种作用。

二、收入分配职能

财政的收入分配职能或者说财政的再分配职能（Redistribution Function）是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整，通过收入转移或减税增加某些人的收入，通过征税减少其他人的收入。所以，一般来说，财政收入分配职能的目的是要实现规模收入分配的公平，实现国内各收入阶层之间个人收入的适当分配状态。

通常，收入分配差距的大小可以作为收入分配公平与否的测量尺度。但需要注意的是，对“公平”的理解受人们价值判断的左右。而价值判断在不同的社会、不同的时期、不同的地点，甚至在所有这些情况下的不同的人，都会有不同的价值判断标准。

分析收入分配差别或公平与否，最常用的技术是洛伦兹曲线（Lorenz Curve），如图1-7所示。如果收入分配绝对公平（或平等），即每个人得到同等数额的收入，洛伦兹曲线将是一条呈45°角的直线。如果收入分配绝对不公平，即某一个人得到了全部收入，则洛伦兹曲线将与正方形的底边和右边重合。任何实际的收入分配都介于这两个极端情况之间，即一般像A、B凸向横轴的两条线。换言之，A、B这两条洛伦兹曲线的斜率为正切单调递增。可见，洛伦兹曲线越接近绝对公平线，收入分配越公平。如果要测定收入分配的不公程度，可用曲线A（或B）与对角线之间的面积（图中的X）除以对角线以下的总面积（图中的X+Y），其数值称为洛伦兹系数或基尼系数。可见，基尼系数小于1大于0，而且此系数越小，说明收入分配越公平。

图1-7　洛伦兹曲线与基尼系数

收入分配差距悬殊是什么原因造成的呢？理论上，把收入分配不公的形成因素分成五类：（1）受教育和培训的机会；（2）天赋能力；（3）财产所有权；（4）操纵市场的能力；（5）其他偶然因素，如疾病、事件和其他不幸等。一般说来，这些因素都属于机会不公平。

因此，在讨论收入分配职能问题时，必须首先分清机会公平（Equa1ity of Opportunity）与结果公平（Equi1ity of Resu1ts）。机会公平是指人们在不同的机会或同等的机会中取得的可支配收入大致平等。一般而言，财政支出政策适合解决机会公平问题，而税收政策更有利于促进结果公平。

就机会公平而言，有些诸如伤残、疾病等偶然因素造成机会不平等，有些到了年龄必须退休，很多人成为长期失业者，他们对其收入没有控制能力，从而陷入长期贫困（Hardcore Poor）状态；但是，大多数人属于边际贫穷（Margina1 Poor）。所谓边际贫穷是指有些人由于缺乏教育，或处于怀孕期，或家庭状况变化，或一般经济不景气等造成的贫穷。尽管这些人暂时处于贫穷状态，但他们能够改善他们的经济地位，通过自身努力可以摆脱贫困：当经济复苏时，工人可以找到工作；孩子大一些以后，年轻的母亲可以重返工作岗位；如果有动力去刺激他们去做的话，人们可以获得更多的教育或在职训练。财政的收入分配职能的主要目标应是帮助长期贫穷，以防过度牺牲效率。

三、经济稳定职能

财政的稳定职能（Stabi1ization Function）是指政府在失业和经济萧条时期实行赤字财政，在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行盈余财政，熨平经济波动。

如果进行简单的划分，财政的资源配置职能属于财政在微观经济领域里应当发挥的作用，收入分配职能是财政在中观经济领域里应当发挥的作用，而经济稳定职能则是财政的宏观经济作用。这三种职能依次越来越远离市场机制，这说明市场机制在这三个不同领域的作用递减，财政职能的效力递增。

正因为如此，财政的经济稳定职能与其他两种职能不同，主要表现在这一职能的重点不是资源在公共（社会）需要与私人需要之间的配置，而是维持高水平的资源利用和币值的稳定。具体来说，财政的经济稳定职能包括两个方面：一是使社会不存在非自愿性失业现象；二是使社会不发生物价的持续上涨现象。当然，价格稳定是指平均价格水平的基本稳定，并不意味着个别日用品的价格不随着各自的供求变化而自由波动；充分就业也不表示每个人在任何时候都就业，只要没有大量的非自愿性失业，也就是说，只要在愿意接受现行工资率的情况下可以很快找到工作，就可以说是充分就业。

财政的经济稳定职能的基本逻辑是：（1）如果存在非自愿性失业，政府就通过增加支出或减少税收的扩张性财政政策增加需求水平，使总支出增加到与充分就业情况下生产出来的产出相适应的程度。（2）如果存在通货膨胀，政府就采取减少支出或增加税收的紧缩性财政政策减少需求水平，使总支出降低到与按现行价格计算的产出相适应的程度。（3）如果充分就业和价格水平稳定都实现了，政府就保持原有的收支格局（或所谓的中性财政政策），保持这种货币支出总水平。我们用简单的国民支出模型进一步说明财政的经济稳定职能，如图1-8所示。

在图1-8中，横轴代表国民收入，纵轴代表总需求，45°线代表总供给。如果社会的总需求水平为D₀，与45°线交于E点，E点所决定的国民收入正是充分就业的国民收入水平Y_f。如果社会的总需求水平为D₁（D₁<D₀），与45°线交于C点，所决定的国民收入水平为Y₁，社会将出现失业现象。CC′的垂直距离表示总需求不足的部分，称之为通货紧缩缺口（Def1ationary Gap），政府可以采取各种财政措施，消除该缺口。相反，如果社会的总需求水平为D₂（D₂>D₀），与45°线交于B点，所决定的国民收入水平为Y₂。由于充分就业情况下的国民收入水平只是Y_f，故Y_fY₂之间的距离并不是实际国民收入的增加，超过Y_f的国民收入完全是物价水平上涨引起的名义国民收入的增加。因此，BB′的垂直距离表示总需求过剩的部分，称之为通货膨胀缺口（Inf1ationary Gap），政府可以采取各种财政措施消除该缺口。

图1-8　通货膨胀缺口与通货紧缩缺口的消除

四、经济发展职能^[11]

财政的发展职能（Deve1opment Function）是指政府以经济增长为核心，以结构调整为重点，促进社会经济的持续发展。

经济发展是一个综合性概念，刻画了一国经济和社会变迁的过程，是伴随着经济结构、社会结构和政治结构变革的经济增长。可见，经济发展必须包括以下三个方面：经济增长、结构调整和福利提高。经济增长是增量调整，结构变化是存量调整，而经济增长也必然带来结构调整，使结构调整的时滞缩短；当经济不断增长、结构调整日趋合理时，全社会的福利水平必然提高。(www.daowen.com)

促进经济增长是核心。在图1-9中，社会生产可能性曲线R表明的是某一既定时间的社会总生产潜能。政府可以采取各种财政措施，包括直接性投资和增加社会间接资本（Socia1 Overhead），使社会生产可能性曲线向外移至R′，实现了经济增长。这时，私人部门的产出和公共部门的产出都增加了。

图1-9　社会生产可能性曲线外移

结构调整是重点。企业的所有制结构、产业结构、地区结构等，如果没有政府的介入，仅凭市场这只“看不见的手”去调整，即使有效果，调整的过程也可能是漫长的。

发展是人类永恒的主题。特别是我国，作为发展中的大国，市场欠发达，经济结构亟待调整，资本相对匮乏，企业家阶层尚未形成，促进经济发展是财政无法推卸的责任。而在社会主义市场经济体制下，政府完全可以利用有效的财政政策，加快经济增长，促进经济结构调整，实现经济发展。

我国尚未完全摆脱农业经济形态，工业化进程亟待加快，现在又面临着知识经济形态的挑战，政府如何利用财政手段促进经济持续增长是个永恒的课题。在把经济这块“蛋糕”做大的同时，政府如何利用财政手段促进结构调整、制度创新以及高增长所带来的生态环境和人口问题，赋予了财政以新的职能。可以说，财政的发展职能是客观现实的要求，也是历史发展的必然。

其实，在经济日益全球化的今天，不论是经济发达国家还是发展中国家，各国政府在交通、通讯、能源、研究与开发等领域的大量支出都是旨在促进私人投资，加速技术进步，提高国际竞争能力，而不是为了弥补市场失灵^[12]。因此，财政的经济发展职能是独立存在的，是传统的三大职能所无法包容的。

本章小结

1.市场失灵有几种主要表现：外部效应、公共产品、信息不对称、垄断、失业、通货膨胀、收入分配不公、消费者偏好不合理。无论是由于现实中的市场不是完全竞争市场造成的，还是市场机制本身固有的缺陷，这些问题的解决都需要政府干预。

2.在市场经济条件下，政府主要是为提供公共产品而存在的，公共产品是公共财政分析的起点，公共产品论则成为当代公共财政论的核心理论。公共产品具有两大特征：消费的非竞争性与非排他性。

3.“公共财政”已经成为与市场经济相适应的财政的专用词，与我国在计划经济体制之下所形成的与当时的计划经济相适应的财政理论相区别，并成为当前中国的主流财政学。在我国建立公共财政具有极其重要的意义。

4.按照马斯格雷夫的表述，财政的三大职能是资源配置、收入分配、经济稳定。目前，财政的经济发展职能已经独立于传统的三大职能而存在，成为财政的第四大职能。

复习思考题

1.你认为下列哪个市场会产生效率？为什么？

（1）海滨住房的防潮险；（2）医疗；（3）股票市场；（4）个人计算机。

2.你认为下列哪些属于纯公共产品？为什么？

（1）自然环境保护区；（2）监狱；（3）卫生学校教育；（4）公共电视节目；（5）提供航班时刻表的网站。

3.市场失灵有哪些主要表现？它们是如何导致市场失灵的？

4.公共产品有哪些特征？

5.我国为什么要建立公共财政体系？

6.为什么我们认为财政应具备“资源配置、收入分配、经济稳定、经济发展”四大职能？它们各自是针对市场失灵的什么表现提出的？

【注释】

[1]张五常：The Fab1e of the Bees：an Economic Investigation，Journa1 of Law and Economics，16（Apri1，1973）。

[2]兰德尔称具备这些特性的产权为不减弱的财产权，并且指出不减弱的财产权可保证帕累托效率，见其《资源经济学》，商务印书馆（中文1989年），第147页。

[3]可以想象一个厂商神话般买下了该行业所有其他厂商，即，形成了完全垄断的情形。这时，原来的市场需求曲线当然就变成了该完全垄断厂商的个别需求曲线了。

[4]垄断导致消费者剩余的变动为（-ACD-CDP₀P_m），生产者剩余的变动为（CDP₀P_m-ABD），可见，消费者剩余的损失CDP₀P_m与生产者剩余的增加CDP₀P_m正好相互抵消，社会净损失为（ACD+ABD），即为三角形ABC的大小。

[5]Hochman，H.M.and J.D.Rogers，Pareto Optima1 Redistribution，American Economic Review，1969，59，pp.542-557；Marg1in，S.A.，The Socia1 Rate of Discount and the Optima1 Rate of Investment，Quarter1y Journa1 of Economics，1963，77，pp.95-112；Thurow，L.C.，The Income Distribution as a Pure Pub1ic Good，Quarter1y Journa1 of Economics，1971，85，pp.327-336。

[6]张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2002年版。

[7]哈维·S·罗森：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社1996年版，第54页。

[8]张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。

[9]张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2002年版。

[10]此种替代效应称为“希克斯替代效应”。如果我们过a点作一条平行于AB′的曲线，得出的替代效应称为“斯勒茨基替代效应”——编者注。

[11]我国著名财政学家陈共教授首次在财政的“经济稳定职能”基础上增加了“发展”，把这一职能表述为“经济的稳定与发展职能”（陈共主编，《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页）。

[12]Reich，R.，The Work of Nations：Preparing Ourse1ves for 21^stCentury Capita1ism，Knopf，1992；Thurow.L.C.，Head to Head：The Coming Economic Batt1e Among Japan，Europe，and America，Wi11iam Morrow，1991，pp.160-161。