第三节　公共财政

尽管人们对于“pub1ic finance”应该译成“财政”还是“公共财政”尚有争议，但“公共财政”显然已经成为与市场经济相适应的财政的代名词，与我国传统计划经济时期的财政理论相区别。

一、公共财政理论的形成与发展

在财政史上，“公共财政”是否定西方“家计财政”后的产物，是在反对封建国家的过程中，通过抛弃旧财政制度、创造新财政制度而逐步形成的。它的建立和发展已有数百年的历史，其发展经历了三个重要的阶段：第一个阶段为自由竞争的市场经济阶段，公共财政只是在较小范围内活动；第二个阶段是垄断竞争的市场经济阶段，公共财政的活动范围有了很大的扩展；第三个阶段为20世纪80年代至今，人们重新对财政的作用进行探讨，希望在财政与市场之间找到更好的定位。

二、公共财政理论在中国的发展

“公共财政”一词，在中国并不是什么新概念。20世纪初的财政论著中，就已出现了公共财政这一名词。此后在解放前的几十年中，“公共财政”一词在财政论著中尽管时有出现，但均未引起麻烦和争议。陈启修1924年的《财政学总论》一书是中国学者最早的财政学专著之一。该书持有的就是“公共财政”观。20世纪20年代的其他中国学者也是这样看待财政概念的。

新中国成立初期，中国财政理论界在构建马克思主义的财政理论过程中，对公共财政及其理论进行了批判。20世纪50年代，以许毅为代表的一批中国学者扬弃了西方资本主义“公共消费”、“公共财政”的理论影响，提出了“财政学是研究不同社会制度下以国家为主体的分配关系发展规律的科学”的命题。在其代表作《财政学》这本书中，许毅以积累和消费为基本矛盾，为财政学建立起一个不同于收、支、平、管体系的全新的社会主义财政学体系。“公共财政”一词在中国似乎销声匿迹了。

然而，与市场经济相适应的，只能是公共财政模式。1978年以来中国经济中市场因素的发展和市场体系的形成，决定了中国财政模式必然向着市场型的公共财政方向发展。1983年，张愚山在翻译出版埃克斯坦的Pub1ic Finance一书时，正式使用了《公共财政学》的书名。80年代后期，重庆市财政局则提出了“重庆市财政改革的目标模式是建立城市公共财政”的主张。此后一些地方财政也提出了建立公共财政的主张，各种刊物上也出现了“公共财政”的字眼。随着安体富、高培勇、邓迎秋、张馨等一大批中国著名财政学家撰文主张建立公共财政，20世纪90年代中国财政理论界掀起了关于“公共财政”问题的大规模争论。1998年全国财政工作会议明确宣布，我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架。至此，公共财政理论基本上奠定了其在中国财政学界的主流地位。

三、公共财政理论的基本内容

在20世纪90年代的争论中，中国的公共财政论者逐步形成了相对系统的公共财政理论。

（一）公共财政的定义

所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场经济提供服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。

这一定义一方面肯定了“公共财政”仍然是政府进行的分配或经济活动，即仍然是国家财政；另一方面又强调它是“为市场提供公共服务”的财政，从而是“公共”的财政。这样，“公共财政”仅是“国家财政”的一种类型，是市场经济条件下特殊的国家财政。它的“公共性”是由市场决定的，但反过来，“公共性”又使得它鲜明地区别于其他经济体制下的财政类型。这就是作为市场经济下的财政模式，“公共财政”类型与计划经济下的“国家财政”类型和自然经济下的“家计财政”类型相区别，但它们又共同构成了“财政整体”。(www.daowen.com)

将财政定位在为市场提供公共服务上，是对“公共财政”一词的高度概括。为此，政府的活动范围应定位在市场无法做到或市场做得不如政府好的事务上，即公共财政只能以弥补市场失灵为己任。这已经成为建立和完善市场经济的一条宝贵经验。

（二）公共财政的内涵

由于“公共性”是公共财政区别于其他财政的根本性质，因而公共财政的特有内涵也是围绕着“公共性”而形成的。主要有：

1.公共财政是弥补市场失灵的财政。在市场经济中总存在着若干领域和场合，此时起基础资源配置作用的市场机制，或是无法有效配置资源，如公共产品、外部性、垄断等；或是无法正常发挥作用，如社会分配不公、宏观经济不稳定等，即处于天然的“市场失灵”状态中。由于这是在充分尊重市场机制作用前提下发生的结果，因而只有非市场性的政府及其公共财政的介入，才有可能克服市场失灵状态。

2.公共财政是为市场提供一视同仁服务的财政。市场经济是通过无数经济主体的等价交换活动而联成有机统一体的。这就决定了政府及其公共财政必须一视同仁对待所有的经济主体，否则将否定人们市场交换的等价性，而从根本上否定市场经济。

3.公共财政是非营利性的财政。营利性是人们进行市场活动的直接动力，之所以会产生市场失灵问题，其基本原因之一就是因为无法确保应有的或正常的市场盈利。这样，只能处于市场失灵领域内的政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益为活动目的，只能从事非营利性活动，从而具有非营利性。

4.公共财政是法制化的财政。市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置于法律的根本约束之下。公共财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然也要受法律的约束和规范。政府预算就是约束规范公共财政的基本法律手段。^[8]

（三）中国的公共财政

改革开放的近30年，是中国财政的公共性伴随着市场因素不断变化的30年，即中国财政不断地从计划型向市场型转化的30年。这一过程目前仍在持续，其引起的典型变化主要有：（1）中国的财政支出，呈现出一种“退出生产领域”的趋势。（2）中国财政收入结构，从税收和上缴利润大体上各占一半，已转变为以税收为唯一的基本财政收入形式。（3）中国的税收，也从原有的促进国营经济发展，压抑其他经济成分并迫使它们向国营经济过渡，逐步转向对所有的经济成分一视同仁对待的制度模式上来。（4）中国正在进行的费改税，也是财政能够公共化的具体内容。（5）中国的社会保障制度，从原有的“单位保障”，正逐步地向着“社会保障”转化，等等。

所有这些，共同构成了近30年来中国财政改革的总体趋势。可见，在市场化改革中，中国财政逐步地然而是日益地公共化了。这是中国财政部门提出“公共财政”的根本依据和客观基础。然而，作为与市场经济相配套的财政模式，由于中国的市场经济尚未完全建立起来，因而中国也只能是“初步”建立公共财政。^[9]

（四）中国建立公共财政的意义

中国财政在经历了30年的改革风雨之后，明确提出了构建公共财政模式的改革目标，这具有重大的现实意义：（1）计划经济下，政府计划配置社会资源，决定了财政几乎包揽了所有的事物，介入了几乎所有的经济活动。市场化改革使得政府及其财政必须全面退出市场有效运行的领域。建立公共财政，以市场失灵为基本准则，才能正确界定中国市场性财政的活动范围，避免政府及其财政对正常和正当的市场活动的不应有干预，克服目前严重存在的财政“越位”和“缺位”现象。（2）计划经济下，中国财政是政府执行其全面国有化政策的关键工具之一，从而形成了对于国有经济的优惠与对于非国有经济的歧视。依据公共财政的要求，根本消除对不同经济成分的不同财政待遇，才能确保中国市场经济体制的最后建成。（3）中国各级政府目前仍然追逐着市场盈利，这是中国各级政府在很大程度上不愿从市场脱身，仍然在继续干预和直接控制市场活动的根本原因之一。为此，严格遵循非营利性准则以区分政府与企业的行为，是正确处理政府及其财政与市场的具体关系的基础。（4）中国财政行为目前尚未形成法治状态，这是目前中国政府及其财政行为紊乱、浪费、低效、腐败现象难以有效克服，而财政赤字则逐年迅速扩大的直接原因。为此，大力加强中国财政的法制建设，将政府的财政行为纳入法治化轨道，对于克服财政困难，对于中国市场经济体制的建立健全，都具有重大的意义。