扩大民主　加强监督　不断深化干部人事制度改革

杨志宏

党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会，胡锦涛同志代表十六届中央委员会所作的报告，为我们全面描绘了中国特色社会主义事业发展的宏伟蓝图，指明了今后奋斗的方向。十七大报告提出，要以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的任务和要求，组织部门要认真学习、深入贯彻、全面落实。

改革的不断深化，社会的深刻转型，利益格局的深入调整，人们思想的空前活跃，既为组织工作注入了新的活力，也使组织工作面临着十分复杂的情况和环境。为此，我们必须按照胡锦涛总书记在十七大报告中对加强党的建设提出的新要求，着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，坚持以改革的精神，创新工作思路，超前谋划思考，认真应对新情况、新问题，切实增强工作的前瞻性和预见性，真正做到思想上更加坚定，认识上始终清醒，行动上更加迅速，措施上更加科学，作风上更加务实。

一、对十七大报告的几点学习体会

（一）关于扩大民主问题。党的十七大报告明确提出：“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”报告用了很大篇幅论述发展社会主义民主问题，其中有许多新观点、新论断体现了我们党在执政理念上的新变化、新思路。

第一，提出把扩大民主作为全面建设小康社会目标的新内容。十七大报告将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为全面建设小康社会新的重要内容，使全面建设小康社会的宏伟目标更加丰富、更加完备。党的十六大以来，我国经济社会发展取得了新的巨大成就，社会主义民主政治不断发展，人民群众的民主意识进一步增强，对改革发展有了新期待。适应这种新变化和新期待，党的十七大对全面建设小康社会奋斗目标提出了新的更高要求，体现了我们党与时俱进的时代精神。报告还对扩大社会主义民主赋予了丰富的内涵，提出了具体的措施。一是提出“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，深化了对人民民主的认识。为了实现这一目标，要求健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，从而更好保障人民权益和社会公平正义。二是提出“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见”。就是说，凡涉及群众切身利益的法律法规、重大决策，群众将拥有更大的参与权、发言权和监督权。三是提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”。为此，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。四是全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。报告强调，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，为保证依法治国方略的实施，要坚持科学立法、民主立法、完善中国特色社会主义法律体系。要加强和完善人民代表大会制度，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，体现了党科学执政、民主执政、依法执政的执政理念。

第二，提出了以扩大党内民主带动人民民主的新思路。十六大以来，我们党对党内民主建设的认识逐步深化。党的十六大提出党内民主是党的生命，这使我们党对党内民主的认识上升到了一个新的高度，表明党内民主已不是党的自身建设的一般性问题，而是关系党的生死存亡的重大问题。党的十七大报告明确提出，要以扩大党内民主带动人民民主，以增强党内和谐促进社会和谐，这是我们党对党内民主认识的又一次升华。首先，发展党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用，表明党内民主已不只是党的自身建设的问题，而是关乎整个社会主义民主政治建设的全局性问题。从这一点来看，我们党已经跳出了党的自身建设的框框，开始重新认识和定位党内民主问题，进而从党内民主与人民民主关系的新视角认识和定位党内民主问题，反映了我们党在执政理念上的一个新变化。其次，提出了中国特色社会主义民主政治的基本路径。这个路径包含了两个层面：一方面，扩大党内民主是促进党内和谐的手段和前提。党的全部历史实践证明，什么时候党的民主生活正常，民主制度健全，党内就团结和谐，党的事业就兴旺发达；什么时候党内民主生活不正常、民主制度遭到破坏，党内团结和谐的局面就遭到破坏，党的事业就会遭受严重挫折。另一方面，提出发展党内民主，以党内和谐促进社会和谐。扩大党内民主不仅是促进党内和谐不可或缺的要素，也是促进社会和谐的前提。十七大报告要求我们不仅从党内民主与人民民主的关系上来认识和定位党内民主，不仅从党内民主与党内和谐的关系来认识和定位党内民主，而且要求我们从党内民主与社会和谐的关系上来认识和定位党内民主。第三，提出了发展党内民主的基本思路。报告强调，“要以保障党员权利为基础，以完善党的代表大会和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。报告还强调要进一步尊重党员主体地位，保障党员民主权利；推进党务公开，营造党内民主讨论环境等七个方面的重要举措。这展现了我们党进一步发展党内民主、建设中国特色社会主义民主政治的辉煌前景及其实现途径，昭示着我们党把增进党内和谐的立足点放在了扩大党内民主上，这也是执政理念的一个新变化。

（二）关于深化干部人事制度改革问题。李源潮同志在全国组织部长学习贯彻党的十七大精神专题研究班的讲话中指出，“十七大提出了干部人事制度改革的八字方针：‘民主、公开、竞争、择优’。这样表述在党代表大会报告中还是第一次。组织工作改革创新的任务很重，最重要的是深化干部人事制度改革，因为干部工作是组织工作的核心，也是党和人民关注的焦点”。这就把深化干部人事制度改革提到了空前的高度，表明了搞好这项改革的极端重要性。我们要在今后的工作中认真贯彻落实。十七大报告对干部人事制度改革的新要求还有：一是坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。干部的能力和素质强不强、作风好不好、实绩突出不突出，群众自有公论。选人用人的公信度，实际上是广大干部群众对干部选拔任用工作的满意度和认可度。我省今年组织了对30个省直部门贯彻《干部任用条例》的检查，从对新提拔干部民主测评的情况看，优秀及称职比率约为85%，有的干部仅仅只有60%多，表明当前干部选拔任用工作还存在一些值得重视的问题。二是扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。多年来，我们始终把民主化作为干部人事制度改革的基本趋向，在酝酿提名、考察考核、决定任用等各环节不断扩大民主，民主化程度有了新的提高。但是，与中央的要求和干部群众的期望相比还有一定的差距。从实际工作来看，如何处理好扩大民主、落实干部群众在干部选拔任用上的“四权”与防止简单以票取人的关系，始终是困扰干部工作的一个难点问题。三是规范干部任用提名制度。这是干部工作的一个关键环节，也是广大干部群众十分关注的问题，因为干部一旦被提名，进入考察程序，被任用的可能性是很大的，规范干部任用提名制度，对于提高选人用人的公信度，保证选好用好干部，从源头上防止干部选拔任用工作中的不正之风，意义十分重大。

（三）关于干部监督问题。党的十七大报告中关于权力监督的论述，特别引人注目：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”这段话共125个字，其中的三个关键词是阳光、结构、实效。这种中国特色的监督制度，使党内民主与人民民主相统一，权力制衡与合力监督相统一，可以说是我国民主政治建设与发展的新突破。一是突出了对权力的监督重点。领导干部手中的权力是人民赋予的，这种权力如果没有严格的监督制约，权力的行使就会“移位”，滥用权力、违纪违法等问题就会滋生蔓延。如果把权力置于人民群众监督的“阳光”之下，不仅可以提高领导干部反腐倡廉的警觉性，也是对干部的真正爱护。二是突出了监督制度建设的重要性。从党的十六大到十七大，我们党依靠制度加强党内监督的思路更加清晰，这也进一步明确了今后干部监督工作的基本思路。通过建立健全行之有效的制度体系，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制，做到有权必有责，用权必受监督，从而保证权力的正确行使。甘肃省委组织部将科学规范和有效约束领导干部用权行为问题作为一个重点课题作了深入调研，广泛听取意见，将出台相关制度，对权力的运行进行规范和约束。三是突出监督的作用与实效。要保证监督取得实实在在的效果，仅凭一个部门的“单打独斗”显然不行，必须打破相对封闭的格局，步入开放式的监督轨道，整合各方面的监督资源，充分发挥群众监督和舆论监督的作用，不断扩大有效监督的范围，从而形成监督合力。

二、对组织部门贯彻落实十七大精神的几点思考

（一）突出重点、突破难点、加大力度，全面推进干部人事制度改革。李源潮同志在全国组织部长专题研究班上指出，对《深化干部人事制度改革纲要》提出的改革任务，需要从以下四个方面推进，一是落实，二是坚持，三是完善，四是发展，要求坚定不移地推进改革、深化改革、完善改革，把干部人事制度改革推向新的阶段。中组部将研究制定与《纲要》相衔接的新一轮《深化干部人事制度改革规划》。可见，《纲要》提出的改革目标只会坚持、不会改变，改革任务只会更加繁重、不会减轻，改革力度只会加大、不会减弱。就我省来说，今后改革的主要任务仍然是进一步落实一法、一纲要、三条例、十一个法规性文件，同时，按照党的十七大精神和中组部安排部署，在干部人事制度改革的一些重点难点问题上力争有新的突破、新的进展。(www.daowen.com)

第一，要抓紧建立有关配套制度。近几年，中央陆续出台了一系列政策法规文件，有力地促进了干部人事制度改革的不断深化。但从全省来看，工作进展还不够平衡，有些制度规定还没有很好地得以落实。为了进一步推动干部人事制度改革向纵深发展，必须建立健全有关配套制度。当前，要抓紧对领导干部辞职、职务任期、交流、回避等规定出台相应的实施细则。总的要求是，本着于法周严、于事简便的原则，对中央只有原则性要求的内容要作出明确规定，对中央没有量化和硬性规定的内容要进行细化，从而使这些制度规定的实施更加符合我省实际，更便于操作。

第二，修订完善干部考核评价体系，切实加强对省管领导班子和领导干部的考核。十七大报告要求完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。经过省市县三级换届工作的实践证明，中组部制定的体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部考核评价工作办法是切实可行的，部门考核评价办法也经过了试点。我们应该按照这两个办法的指导思想、总体要求、基本程序修改完善我省的考核办法。特别需要把握以下几点：一是全面体现科学发展观的要求，把全面、协调、可持续发展的要求贯穿于考核办法的各个方面；二是注意总结换届和试点经验，使办法的修改完善符合于法周严、于事简便的原则，增强操作性、针对性、实效性；三是紧紧把握我省经济发展的阶段性特征设置指标体系和权重，真正发挥考核的“指挥棒”作用，引导各级领导干部牢固树立科学发展的理念，用科学发展观统领经济社会发展和各项工作。

第三，不断总结完善，认真落实各项改革措施。按照李源潮同志的要求，就是要落实、坚持、完善、发展。如票决制，这是一项简单易行的改革措施。目前在市州已全面推行，但在许多省直单位还没有实施。2008年除个别不具备条件的单位以外，应当全面推行。又如公开选拔领导干部、中层干部竞争上岗、公开选拔后备干部工作，为什么得到了社会各方面的广泛认可，受到了广大干部的普遍欢迎？我感到，一是引入了竞争机制，为广大干部提供了一个公开和平等竞争的机会；二是拓宽了视野，打破了论资排辈，为优秀年轻干部脱颖而出搭建了平台；三是强化了监督，有效克服了用人上的不正之风；四是比较好地解决了干部任用提名问题，实现了坚持党管干部原则、群众公认、干部本人意愿三者的结合。对这些行之有效的改革措施，我们应当认真抓好落实。公开选拔领导干部工作，要在合理确定报名条件、改进面试方法、加强考察工作上下功夫，重点选拔优秀年轻干部、女干部、少数民族干部和党外干部。竞争上岗要认真总结统一笔试的经验，进一步规范程序，对各类人员参加竞争上岗和特殊岗位的竞争上岗作出具体规定，既增强竞争上岗工作的科学性、规范性，又能保证各单位对干部的统一管理使用。省管后备干部人才库要在总结经验的基础上认真做好调整补充，合理确定人才库规模，改善人员结构，提高人员素质，防止简单的数量补充。要坚持基本工作程序和选拔条件，保持政策的延续性和稳定性。同时，要把工作的着力点放在加强管理、落实培养措施上。尽快修订下发省管后备干部管理办法。

第四，采取有效措施，努力提高选人用人公信度。选人用人公信度说到底是干部群众对干部选拔任用工作的满意度。我理解，它涉及党委及其组织部门执行党的干部路线，坚持干部选拔任用工作的原则、标准、程序、纪律等方方面面。随着干部群众民主意识的不断增强，他们不仅关心干部选拔任用的结果，也关注选拔任用干部的具体程序和环节的规范性。目前，干部群众反映比较多的，一个是干部工作上的不正之风，如跑官要官、买官卖官、许官送官、拉票贿选等问题；另一个是干部工作的公开性、透明度不高，特别是提名权不规范。因此，提高选人用人公信度，就是要提高干部选拔任用工作的质量和水平。提高公信度应从增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性入手，这既是十七大对组织工作提出的明确要求，又是一项行之有效、便于操作的手段。主要抓好以下几个环节：合理确定民主推荐、测评的范围，既要防止随意性，又要增强针对性。比如，对正职和副职推荐和测评的范围应有所不同。要创造宽松的环境，让参加人员能够真实表达自己的意愿。要适度反馈推荐和测评结果，解决信息不对称的问题。要积极推行党务政务公开，落实干部群众的“四权”，使他们更多地了解领导干部的工作情况，以便在民主推荐，民主测评中做到全面、准确、客观。要重视用好民主推荐和测评的结果，以调动干部群众的积极性。从近些年反映出来的问题看，个别地方和单位存在随意性，甚至存在民主推荐、测评与干部的任用“两张皮”的现象。

第五，按照既积极又稳妥的方针，积极探索规范干部任用提名制度。十七大明确提出这一改革任务，我们一定要把它作为干部人事制度改革的一项重点工作来抓。考虑到对干部选拔任用提名的主体、原则、程序、纪律和责任作出规范，是一项难度大、政策性强的工作，应当在充分调查研究、科学论证的基础上制定具体的实施方案。可选择1～2个市先行试点，摸索经验，解决问题，逐步扩大，待条件成熟再进行推广。

（二）整合资源，健全机制，切实加强对干部选拔任用工作全过程的监督。目前干部选拔任用工作的监督部门，有组织部门内部监督机构，有纪检监察机关、巡视机构，有人大的法律监督、政协的民主监督，还有社会监督，如干部公示或试用期间要接受干部群众、社会舆论的监督。但是，虽有如此多的监督部门和监督环节，选人用人上的不正之风依然存在，干部“带病提拔”、“带病上岗”的问题仍时有发生。问题在于，无论组织部门内部监督还是外部各方面的监督都是事后监督，在民主推荐或者在考察结束进入决策之前，难以实施有效的监督。今后，只有规范干部任用提名权，监督的关口才能前移。有效的监督最终要靠健全的制度、完善的机制，要靠结构合理、配置科学、程序严密、便于操作的一整套制度作基础，形成闭合的制度链，靠责任清晰、权责统一、制约有效、查处有力的体制机制作保障。否则，人监督人是靠不住的，也是难以长久的。

按照党的十七大精神，总结多年来干部监督工作的实践经验，当前和今后一个时期，干部监督工作应从以下几个方面着手：

第一，明确责任，健全干部考察责任制。谁考察谁负责，考察环节违规或失职，要追究考察者的责任。建立健全干部考察责任制的关键，一是明确干部考察的几个重点环节的责任主体，做到谁推荐谁负责，谁考察谁负责，谁决策谁负责；二是明确责任追究的具体内容、程序和方式，凡出现用人失察失误特别是因违反规定或不负责任造成干部“带病提拔”、“带病上岗”的，什么情节应负什么责任以及应作出何种处理，要明确界定，从而使责任追究落到实处。

第二，健全制度，规范干部选拔任用的全过程。要实施对干部选拔任用全过程的监督，就必须规范干部的酝酿提名、考察考核、决定任用的各个环节。为了保证干部选拔任用的各个环节符合《干部任用条例》的要求，必须对这些环节实行全程记录存档制度，好比财务工作的账本，每笔资金的流入流出一目了然，便于检查监督。发生问题责任清楚。干部选拔任用只有做到这一点，干部的提名推荐、组织考察、决定任用才能严格规范。

第三，加大力度，增强公开性和透明度。确保权力正确行使，就必须让权力在阳光下运行。党的全国代表大会第一次明确提出这一命题，抓住了权力监督的关键。内部监督、自我监督毕竟是有限的，必须建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要大力推行党务公开，除涉及党和国家秘密的事项，能公开的要尽量公开。党务公开是党内民主的前提，让党员知情是尊重党员权利的起码要求。当然，党务公开是一项政治性、政策性很强的工作，要坚持积极慎重的态度，在各级党组织的领导下有计划、有步骤地推行。

（作者系中共甘肃省委组织部副部长）