为深入贯彻落实党中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）和最高人民法院《关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的若干意见》（以下简称《若干意见》），《人民法院贯彻落实〈实施纲要〉和〈若干意见〉构建惩治和预防腐败工作机制实施细则》（以下简称《实施细则》）已于2008年1月9日正式下发。《实施细则》是对人民法院落实《实施纲要》和《若干意见》的细化，更具有针对性和可操作性。《实施细则》的下发，是人民法院认真贯彻党的十七大精神，进一步深入贯彻落实《实施纲要》和《若干意见》的重要举措，必将对人民法院的党风廉政建设和反腐败工作发挥积极的促进作用。

一、制定下发《实施细则》的背景和过程

2005年1月3日，党中央下发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，《实施纲要》深刻阐述了建立健全惩治和预防腐败体系的重大意义，总结了全党反腐倡廉的基本经验，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则，是深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。

最高人民法院党组特别是肖扬院长，对法院系统贯彻落实《实施纲要》工作极为重视，要求各级法院按照《实施纲要》的内容和要求，紧密结合法院工作实际，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，继续在加强教育、完善制度、强化监督上下功夫，努力构建人民法院惩治和预防腐败体系，不断铲除滋生腐败的土壤和条件，为增强司法能力、提高司法水平、全面实现“公正与效率”工作主题提供有力保证。根据肖扬院长的指示和最高人民法院党组的决定，驻最高人民法院纪检组和最高人民法院监察室在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，起草了《关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的若干意见》，经最高人民法院党组讨论通过后，于2005年3月24日正式下发。《若干意见》根据《实施纲要》提出的任务，结合人民法院工作实际，将人民法院贯彻落实《实施纲要》的任务确定为四个方面：一是不断加大教育力度，着力构筑“不愿为”的自律机制；二是切实加强制度建设和监督制约，努力形成“不能为”的防范机制；三是加大查办案件的力度，进一步强化“不敢为”的惩治机制；四是把从严治院与法官待遇从优结合起来，积极探索“不必为”的保障机制。

《若干意见》下发后，各地法院非常重视，积极营造学习宣传《实施纲要》和《若干意见》的良好氛围，并且针对工作中的薄弱环节，将贯彻落实《实施纲要》和《若干意见》纳入到法院党风廉政建设和反腐败的日常工作之中。许多法院从实际出发，坚持近期安排与长远规划相统一、突出重点与整体推进相协调，制定了针对性、可操作性都很强的具体实施意见。有的法院成立了由院长亲自负责的领导小组，制定了具体落实方案；有的法院对《若干意见》确定的任务进行了分解和细化，工作项目落实到人；有的法院从重点部位、重点环节入手，初步构建起层层抓落实的责任网络和工作格局。经过三年的实践证明，全国各级法院贯彻落实《实施纲要》和《若干意见》作用明显，党风廉政建设和反腐败工作成效显著。

最高人民法院结合法院实际提出的建立健全“四不为”工作机制，在社会上产生了一定的影响。中央纪委常务副书记何勇同志在中央政法机关推进司法体制改革、贯彻落实《实施纲要》汇报会上说：“司法体制改革不断深入，各部门制定的措施比较得力。有的制定了符合本部门、本系统实际的实施意见和具体办法，并认真组织实施。如最高人民法院进一步规范法官行为，强化对审判权和执行权的监督，进行死刑核准制度改革，建立健全‘不愿为’的自律机制、‘不能为’的防范机制、‘不敢为’的惩治机制和‘不必为’的保障机制。”对法院的做法给予了充分肯定。

肖扬院长对构建“四不为”工作机制高度重视，2007年5月，指示驻最高人民法院纪检组和最高人民法院监察室要起草一个具有可操作性的、能够便于落实和检查的贯彻落实“四不为”工作机制的文件。为落实肖扬院长的重要指示，驻最高人民法院纪检组和最高人民法院监察室在李玉成组长的领导下，深入调研、多次研究，并在征求最高人民法院有关部门意见的基础上起草了《最高人民法院关于贯彻落实〈若干意见〉，构建惩治和预防腐败“四不为”工作机制的实施细则》，并于10月报肖扬院长。按照肖扬院长10月23日“最好在传达十七大精神和中纪委会议精神之后，再作一次修改，如成熟提交党组讨论”的批示，驻最高人民法院纪检组和最高人民法院监察室对照十七大精神又进行了反复修改。12月27日，最高人民法院审判委员会讨论通过，2008年1月9日正式下发。

二、制定《实施细则》的目的和意义

制定下发《实施细则》的目的，就是要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。《实施细则》的下发必将对人民法院的党风廉政建设和反腐败工作产生重要影响。

（一）制定《实施细则》是贯彻落实党的十七大精神的重要体现。党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。胡锦涛总书记的报告高举中国特色社会主义伟大旗帜，对继续推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署，对以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程提出了明确要求。十七大强调要扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败的工作领域。加强法院反腐倡廉建设，是全面推进党的建设新的伟大工程的重要部分，把十七大关于加强反腐倡廉建设的精神和基本要求完整准确地贯穿到《实施细则》中，对于加强法院党风廉政建设和反腐败工作，尤其是加强惩防体系建设，至关重要。

（二）制定《实施细则》是新形势下人民法院反腐败斗争的需要。近年来，人民法院反腐倡廉建设取得了显著成效，既严肃查办了腐败案件，又特别注重制度建设，不断强化防范与监督意识，工作统计和民意调查表明，法院违纪违法案件与违纪违法人员的总量连年下降，人民群众对法院反腐败斗争的满意程度稳步上升。但也应当看到，当前法院队伍中仍有腐败案件发生，极个别还带有窝案、串案的特点，影响恶劣。所以，我们在成绩面前不可盲目乐观，不能有丝毫的骄傲、满足和松懈，反腐败斗争形势依然严峻，任务依然繁重。《实施细则》的制定下发，正是根据人民法院反腐败斗争新形势需要而采取的一项新举措。

（三）制定《实施细则》是贯彻落实《实施纲要》和《若干意见》的延续和发展。《实施纲要》规定了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则，是深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。最高人民法院制定下发的《若干意见》，按照《实施纲要》提出的任务，结合人民法院工作实际，将人民法院贯彻落实《实施纲要》的任务确定为四个方面，即“四不为”工作机制。《实施细则》把《若干意见》确定的四个方面的反腐倡廉任务细划为52条，既坚持了《实施纲要》和《若干意见》的基本精神和总体要求，又根据形势的变化和实践的发展，总结吸收了近年来法院党风廉政建设和反腐败工作取得的新成果、新经验，提出了新的措施和办法，使人民法院惩治和预防腐败体系建设更具体、更规范、更具有可操作性。

（四）制定《实施细则》是造就一支高素质法官队伍的需要。切实维护党的执政地位，切实维护国家安全和社会稳定，切实促进经济发展和维护人民权益，是人民法院的根本任务。要完成好这个任务，必须努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质法官队伍。《实施细则》涉及到法官队伍的教育、监督、管理、惩治、奖励、培训等问题，可以说是从多方面对加强法官队伍建设提出了新的更高的要求。

三、《实施细则》的主要内容(www.daowen.com)

《实施细则》由导语和四个部分组成，共52条。其中导语部分主要是概括了党的十七大对反腐倡廉工作重要性、必要性、指导方针、总体思路的论述以及起草《实施细则》的依据和目的。

第一部分6条，主要从反腐倡廉教育的地位、对象、重点、内容、方式和制度等方面进行了细化和规范。《实施细则》强调，要加强反腐倡廉教育，着力构建“不愿为”的自律机制。教育是防治腐败的基础。要紧紧抓住教育这个基础环节，不断丰富教育内容，创新教育形式，增强教育的感染力和说服力。要坚持以法院院长，庭长等领导干部为重点，以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，筑牢拒腐防变的思想道德防线。要强化法院院长、庭长等领导干部廉洁从政教育。要强化司法廉洁教育，积极探索反腐倡廉教育的有效形式。要建立和完善反腐倡廉教育的长效机制。

第二部分24条，主要从审判制度、人事管理制度、财务管理制度、惩戒制度和监督机制等方面进行细化和规范。《实施细则》要求，要加制度建设和监督制约，努力构建“不能为”的防范机制。要抓好反腐倡廉建设，必须加强制度建设及对权力的制约和监督，做到关口前移，防范在先。要全面落实审判公开制度，认真落实独任审判制度，认真落实合议制度，认真落实审判委员会制度，认真落实人民陪审员制度，严格执行回避制度，严格遵守案件审理期限制度，改革和完善案件管辖制度，改革和完善执行体制与工作机制，健全审判流程管理制度，推行和完善案件质量评查制度，完善人事管理制度，完善人民法院干部协管制度，认真执行和完善财务管理制度。要完善人民法院监察制度，完善人民法院惩戒制度，完善违法审判、违法执行责任追究制度，认真执行各项廉政制度，加强对领导班子和领导干部的监督，强化上级人民法院对下级人民法院审判工作和执行工作的监督，加强院、庭长对审判人员和执行人员的监督，加强对人事和财物管理的监督，自觉接受人大监督、法律监督和社会监督。

第三部分13条，主要从查处违纪违法案件的重点、内容、方法、途径和基本要求等方面进行细化和规范。《实施细则》要求，要加大惩治腐败的力度，进一步强化“不敢为”的惩治机制。坚决查办违纪违法案件。重点查处法院领导干部滥用职权、贪污受贿、失职渎职以及利用职务上的便利谋取不正当利益的新型权钱交易等案件。认真查处徇私舞弊、枉法裁判、拖延办案等案件。认真查处腐化堕落、道德败坏等案件。针对突出问题开展专项整顿。要探索人民法院监察部门与纪律检查机关、检察机关相互沟通的工作机制。

第四部分9条，主要从维护法官权益、加强经费保障、加强物质装备建设、提高法官福利待遇、关心困难法官生活等方面进行细化和规范。《实施细则》要求，要坚持从严治院与法官待遇从优相结合，积极探索“不必为”的保障机制。要改革和完善法院经费保障体制，加强物质装备建设，加强和规范奖励工作，认真落实法官审判津贴，逐步提高法官及其他工作人员的福利待遇，重视关心有特殊困难的法官及其他工作人员的家庭生活。

四、贯彻落实《实施细则》需要注意的几个问题

《实施细则》是在最高人民法院党组和肖扬院长的高度重视和关怀下制定的。《实施细则》既贯彻了十七大精神，坚持了《实施纲要》和《若干意见》的基本精神和总体要求，又根据形势的变化和实践的发展，总结了近年来法院党风廉政建设和反腐败工作的经验，具有较强的针对性和可操作性，全国各级法院要认真贯彻落实。

（一）加强领导，精心组织，努力构建起齐抓共管的工作格局。为确保《实施细则》提出的措施和办法在各级法院落到实处，进一步推进人民法院的反腐倡廉建设，必须加强领导，总揽全局，精心组织，真抓实干，采取有效措施，切实抓好落实。各级法院党组要把建立健全人民法院惩治和预防腐败体系摆上重要议事日程，统一研究、统一部署、统一规划。要使贯彻落实《实施细则》工作切实作为关系法院全局的大事来抓。各地法院要依据《实施细则》制定相应的贯彻落实的具体意见或措施，对重要工作项目主要领导同志要亲自过问、亲自督办、抓出实效。

（二）要注意联系实际，增强系统性，提高针对性。许多法院按照《实施纲要》和《若干意见》的要求，已经制定了具体实施意见或工作方案，要切实抓好落实。在贯彻落实《实施细则》工作中，要注意联系实际，针对本地区、本法院存在的突出问题，解决好继承和创新的关系，借鉴已有做法和经验，既要考虑到短期目标，又要考虑到长远目标。

（三）各级法院纪检监察部门要积极发挥组织协调作用，充分调动各方面的积极性。要主动协助党组抓好《实施细则》落实工作，推动反腐倡廉各项工作有步骤地开展。要切实加强对贯彻落实《实施细则》工作的监督检查，认真了解各项工作的进展情况，注意总结推广实践中创造的好做法好经验，深入分析工作中出现困难和问题的原因，及时提出有针对性的改进措施。

（四）进一步转变作风，克服形式主义和官僚主义。贯彻落实《实施细则》要始终坚持求真务实的精神，要把精力真正用在深入调查研究、全面掌握情况和解决问题上，用在各项任务的落实上，坚决防止和纠正工作不落实、作风不扎实、决策不切实的不良风气，把全部工作的立足点放到真抓实干上来。要建立和完善贯彻落实《实施细则》的责任机制、督查机制和保障机制，确保《实施细则》落到实处。

（本文原载于2008年3月《中国审判》杂志第3期）