人民法院审理企业破产案件的基本情况与面临的新问题[1]

奚晓明[2]

［2008年6月12日第5版］

2007年6月1日起施行的新《企业破产法》，无论在立法理念还是制度设计上都有很大的创新与突破，其规定比较完善、成熟，具有较强的可操作性，它的颁布施行标志着我国市场经济走向成熟。但是，我国企业破产法律制度仍然处于成长与发展的过程中，破产审判仍处于经验积累阶段，特别是随着新《企业破产法》的实施，在理论与实践中出现了不少新问题、新情况，迫切需要研究解决。

一、人民法院审理破产案件的基本情况

《企业破产法》与一般民商事法律不同，它首先是一部程序性很强的法律，并且与人民法院的审判工作密切相关，两者须臾不可分离:一方面，《企业破产法》直接规范着人民法院开展企业破产审判工作;另一方面，《企业破产法》需要通过司法程序才能贯彻实施，才能实现立法目标。企业破产审判是人民法院通过司法手段维护市场经济秩序的一个重要体现。当前，人民法院审理破产案件的主要情况是:

(一)案件的主要类型

由于新《企业破产法》的颁布和实施，我国法院审理的破产案件已经从单一化向多样化过渡。多年来，企业破产案件均为企业法人破产，其中主要为国有企业破产。按照现行企业《企业破产法》规定，所有企业法人将受同一劣汰机制约束。同时，其他法律规定的企业法人以外的组织，也可参照企业《企业破产法》规定进行破产清算。随着现行《企业破产法》贯彻实施，人民法院目前受理的破产案件类型有所增加，即除了各种类型的企业法人破产案件之外，诸如民办学校、合伙企业、农民专业合作社等组织的破产清算，也已经成为人民法院面临的新类型破产案件。

(二)审判组织形式

在我国，企业破产案件作为商事案件类型之一由普通法院进行审理，一般由人民法院的商事审判业务庭审理。这与有些国家设有专门的商事法院或企业破产法院来审理破产案件的做法有所不同。企业破产案件审理周期长、难度大、政策性强，为了保障破产案件的审判质量，各地人民法院一般都配备法学理论扎实、民商事审判经验丰富和业务能力强的法官组成相对稳定的破产合议庭，一些有条件的人民法院还成立了专门的破产审判业务庭，从审判人员和组织机构上保障破产审判事业的发展。例如，广东省深圳市、佛山市等地的中级人民法院成立了破产审判业务庭，专司破产案件的审判，收到了较好的效果。

(三)受理案件的数量

据统计，1998～2007年的10年间，人民法院共受理破产案件64 311件。由此可见，我国的企业破产案件数量仍然偏低。例如，在2007年全国法院受理破产案件仅为3817件，无法与国外发达国家法院受理大量破产案件相比。造成这种状况的原因是多方面的:在立法方面，主要原因是我国《企业破产法》适用范围较窄，并不包括消费性的个人破产，只适用于经营性破产，且仅限于企业法人。10年来受理的6万余件案件中，半数以上为国有企业破产案件，而且其中绝大多数为计划内的国有企业破产案件。在社会经济生活方面，主要原因是一些主体的市场退出行为不规范，许多资不抵债的企业，并不依法进行清算，而是采取自消自灭的方式退出市场，有些企业投资者甚至卷款而去，恶意逃废债务。这种情况与我国现行法律制度对于不经法定程序解散企业的行为缺乏较为严厉的制裁措施有关。在法院审判工作方面，由于破产案件涉及面广、审理难度大等客观原因，也在一定程度上限制了破产案件的受理。

然而，在建立和完善社会主义市场经济的过程中，优胜劣汰的机制是必不可少的。因此，从法律制度上说，既要规范企业的诞生、发展(主要是公司法的任务)，也要规范企业的死亡(主要是《企业破产法》的任务)。没有规范的市场退出机制，势必会导致一些企业通过不正当的手段逃出市场，严重地损害债权人的利益，影响了社会主义市场经济秩序。从这个角度看，人民法院必须充分发挥审判职能，大力开展破产案件的审判工作，维护正常的社会经济秩序，真正发挥好《企业破产法》这一市场“清道夫”的作用，为我国的经济体制改革和经济建设大局服务。

在这方面，近年来最高人民法院做了一些力所能及的工作。例如，在广泛征求专家学者、司法实务部门及立法机关意见，并经多年充分研究讨论的基础上，于今年5月12日颁布了最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(二)》，其中，第18条规定:“有限责任的股东、股份有限公司的董事和控制股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”在第20条中规定:“公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。”这些规定的意图在于加大清算义务人的责任，迫使清算义务人依法进行清算，并在资不抵债情况下，依法进入破产程序。对于人民法院依法受理破产案件方面，我们还要进一步采取措施，要求各级人民法院认真贯彻企业《企业破产法》的规定，依法受理企业破产案件，解决债务人破产申请难的问题。

二、当前人民法院审理企业破产案件面临的新问题

(一)关于破产案件的管辖和受理

最高法院的有关司法解释曾经规定，企业破产案件由债务人住所地人民法院管辖。有观点认为，根据债务人的住所地确定管辖并不完全合理，因为破产程序主要是围绕债务人财产进行的，所以破产案件由债务人的主要财产所在地的法院管辖更为合理。不少国家的《企业破产法》规定，破产案件专属于破产财团所在地法院管辖。关于破产案件的地域管辖，应否考虑引入财产所在地作为标准，这是一个值得研究的问题。(www.daowen.com)

关于级别管辖，前述司法解释规定，主要由基层法院和中级法院受理。在审判实践中，也有高级法院受理破产案件的情况。目前的规定是否符合案件审理的实际情况，与新的《企业破产法》规定的内容是否契合，也是值得我们进一步探讨的。

关于一些特殊类型企业的破产，如金融机构、上市公司等，其破产案件的管辖与受理应否有特别的规定?我们仍有许多值得探讨的问题。在司法实践中，人民法院对一些证券公司申请破产提出了一些前置程序的要求，收到了较好的效果。在总结经验的基础上，我们将把一些科学、行之有效的做法进一步制度化。

(二)关于破产管理人制度的运行

在旧的《企业破产法》体制下，人民法院在破产程序中占据主导地位。新《企业破产法》规定了管理人制度，旨在通过市场化方式引进社会中介参与破产清算事务。在破产程序中，如何正确定位人民法院与管理人的关系，如何正确定位人民法院与债权人会议、债权人委员会的关系，充分发挥管理人的作用，使管理人制度有效运行，是新《企业破产法》施行之后面临的一个十分重要的问题。

(三)关于上市公司重整问题

重整制度是《企业破产法》借鉴国外成功的立法例与司法实践引入的新内容。从目前情况看，已经有相当数量的上市公司试图通过重整程序得到救治。经批准地方人民法院已经受理了十多起上市公司重整案件，其间遇到了不少问题。最突出的问题有两个:一个问题是，当重整计划不能得到当事人投票通过而向人民法院提请强制批准时，人民法院如何把握相关的条件和标准，以实现既能最大限度地保护各方当事人的合法权益，又能够使病态企业获得新生的双重目标。另一个问题是，上市公司重整计划的司法批准程序如何与行政审批程序实现有效衔接，在确保行政审批能够依法进行的同时保证司法批准程序依据充分。

(四)关于处理破产企业持有其他公司股权的问题

实践中，在处理破产企业所持有的其他公司的股权时，法院通常是根据《企业破产法》的规定，采取拍卖方式进行处置。在此情况下，如何既要实现该股权价值的最大化，以尽可能使债权人的利益实现最大化，同时又能够保证该公司其他股东所享有的优先购买权能够得到充分保护?对于两者之间的平衡点应当如何把握，目前各方面争议很大，值得认真研究。

(五)关于关联公司的破产问题

关联公司这一特殊的企业结构在当今社会被广泛采用。关联企业破产的社会影响很大，其所涉及的法律问题也相当复杂。一是关于关联公司破产清算方法的考量，是对关联公司分别进行独立清算，还是关联公司的所有成员公司合并清算。二是如果有必要合并清算的话，如何确定管辖法院，是否考虑由核心企业住所地法院集中管辖。三是关联公司之间的债权债务清偿顺序问题，有无必要引入外国法的“深石原则”(衡平居次原则)，以及如何适用等。四是如何避免关联公司连环破产对社会经济造成的不利影响，如大批企业员工失业等问题。这些具体问题以及公共政策方面的考量，均有待我们进行广泛而深入的思考。

(六)关于非企业组织破产清算问题

现行《企业破产法》第135条规定，其他法律规定企业法人以外的组织，诸如民办学校、合伙企业、农民专业合作社的破产清算，可以参照适用《企业破产法》规定的程序。非企业法人以外组织的破产清算具有自身的特殊性，显然不能简单而机械地适用既有破产程序，需要相关配套制度与程序的安排。例如，民办学校破产清算涉及在读学生就学和社会稳定问题，应否设置行政前置程序?是否需要收购个人债权?合伙企业、农民专业合作社破产清算时，如何均衡外部债权人与合伙人、合作社农民的利益?具体制度与程序应如何设置?这些都是在审判实践中需要解决的问题。

针对现行《企业破产法》在案件审理中的具体适用问题，最高人民法院已经正式启动了系统性的企业破产法司法解释的制定工作。通过制定司法解释统一解决法律适用中的疑难问题，提高破产案件的审判质量，完善我国企业破产法律制度。

【注释】

[1]本文摘自奚晓明在第一届中国《企业破产法》论坛上的讲话。

[2]最高人民法院副院长。