● 郑永年   王璐瑶  　  

　　 在李克强总理主持召开国务院常务会议通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》后，被赋予重任的上海自贸区从一开始就获得世界瞩目。9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，这意味着中国大陆有了第一个自由贸易试验区。从字面上看，中国官方希望将这一由上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区共同组成的28.78平方公里的区域作为中国再次“以开放促改革”的试点，并强调试验区的“可复制性”，寄望于在条件成熟时将更深层次的社会经济改革经验分享至全国更广泛的地区。

　　 从试点开始的渐进式改革不失为中国市场经济之路的经验选择。新制度经济学鼻祖、诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯生前就认为，中国社会主义边缘的经济力量成就了中国经济发展的一系列变革，家庭联产承包、乡镇企业、个体经济和经济特区这四大边缘力量是1980年代中国经济转型的先锋力量。这些边缘化的改革能够享受到一定程度的政治自由，弱化现存体制对市场参与者的束缚。当这种局部尝试被信奉实用主义的中国官方所认可时，改革经验不仅会被推而广之，还可以成为改变中国政治意识形态的催化剂。科斯的这一论述可以说是对中国实际改革进程的描述。但实际上，改革从科斯所说的这些“边缘”地带开始，正是中国的改革者的战略设计。

　　 在“十二五”规划纲要中，“顶层设计”这一来自工程学的概念引起广泛关注。规划的主要执笔人刘鹤对该名词的解释是，“包括基本的价值取向、要达到的主要目的、以及先后顺序。因为中国已经过了东试一下西试一下的阶段”。加强改革的顶层设计则意味着要在改革的重点领域与关键环节取得突破。当前，中国国内面临价格、财税、金融、分配制度以及产权制度改革等一系列问题，在国际层面则面临“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）以及“诸（多）边服务业协议”（PSA）等全球经济新规则的建立与挑战。上海自贸区也因此成为由官方设计并推动的结合中国内部体制改革和逐步与国际规则接轨的两种任务的试验场。　　  

　　 全球经济新规则的出现

　　 近年来，全球贸易与投资格局风起云涌。尽管局部地区出现保护主义抬头倾向，总体上世界各国都在力促形成一个更加开放、友好的国际经济环境。以世界各国对外商投资（FDI）的年度政策措施为例，联合国贸发会（UNCTAD）监测到，各国采纳的开放性措施从1992年的77项大幅增长至2004年的234项，尽管此后有所下降，但仍然保证了开放性措施相较于限制性措施的绝对优势。2012年，世界各国采纳的开放性措施与限制性措施的比例大体为75%与25%。

　　 国际层面，1997年WTO西雅图部长会议失败后，出于亚太区域的综合战略考虑，部分APEC成员选择尝试先行“自愿自由化”，另辟蹊径推进贸易一体化安排。也就是在自愿基础上，部分对APEC地区贸易活动和经济增长产生了积极作用或者得到较为广泛支持的产业逐渐削减关税并减少非关税措施，从而提前实现自由化。在此基础上，中国-东盟（10+3）自贸区等区域性合作安排纷纷出现。截至目前，WTO谈判长期停滞不前的局面已经催生了旨在推进国际市场一体化与建立多边合作机制的全球三大经济合作框架。

　　 首先是“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）。2002年10月，在APEC墨西哥峰会期间，智利、新西兰、新加坡领导人开始缔结自由贸易协定的首轮谈判，并在2005年连同文莱作为创始国签署了《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》。2008年9月，美国决定全面参与协议谈判，并在2009年将上述协议更名为《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），目标是“塑造包括更多成员和更高标准的21世纪的地区贸易安排”。至此，美国不仅主导了TPP的核心谈判议题，还带动越南、马来西亚、日本等国加入谈判。目前，TPP各方已经完成18回合的谈判，并在自由贸易、劳工标准、知识产权、政府采购等重点谈判领域取得了一定进展。

　　 此前，中国一些人将TPP视为美国围堵中国的战略举措，对其持负面消极态度。转折出现在美国商务部副部长桑切斯在日本做出“如果能承担起和先加入成员国同样高水准的自由化义务，也欢迎中国加入（TPP）”的表态后，中国商务部回应将认真研究中国加入TPP的可能性与利弊。中国的开放态度为TPP未来发展动向注入了更多争议与期待。

　　 其次是“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）。今年2月，欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐和美国总统奥巴马发表联合声明称双方将展开TTIP谈判。作为在英国召开的八国峰会的重要成果，TTIP的谈判预计将在两年之内完成，并以建立美欧自由贸易区为最终目的。如果成功，TTIP将成为全球经济体量最大的区域合作协议。对此，欧盟与美国均体现出明显信心。据报道，如果TTIP最终实现，欧盟预计自身与美国的GDP将在2027年前分别增长约0.5%和0.4%，相当于860亿欧元和650亿欧元；美国商会的预期更为乐观，认为双方的经济增速可提高1.5%。

　　 与TPP谈判各方实力差距明显且面临的国际形势各异不同，考虑到欧盟与美国的经济规模、市场同质化水平与战略同盟关系，双方轻微的步调调整都将产生巨大的“蝴蝶效应”。由于TTIP是欧盟与美国两大经济体之间的区域贸易安排，中国当然被排除在外。

　　 另一个新近出现的全球经济合作框架是“诸（多）边服务业协议”（PSA）。该协议由美国发起，据报道目前已囊括21个WTO会员国，旨在为各国服务业市场制定第一个具有全球意义的“游戏规则”。PSA谈判各方不仅包括欧盟、美国与日本等全球传统发达经济体，中国的香港与台湾地区也被纳入其中。谈判预计将会集中在现代服务业的重点领域，如物联网与互联网的运营与监管。

　　 在今年5月举行的全球服务论坛北京峰会上，联合国贸发会秘书长素帕猜·巴尼巴蒂宣读了《北京宣言》，意在积极支持发展中国家发展服务业和服务贸易。同时，全球服务业展望委员会也在峰会上正式成立，并由中国担任这一委员会的首届轮值主席国。但是，作为全球最大的发展中经济体，中国大陆却只能缺席PSA谈判。原因在于PSA的各谈判方必须满足美国与欧盟分别提出的“市场经济地位国”标准，然而中国大陆在货币自由兑换度、对合资企业与外国投资的限制程度、市场决定汇率转换等方面均未达标。这不仅给中国继续融入经济全球化带来挑战，也凸显了目前国内经济体制改革若干重点环节面临的困境。

　　 美国参与的全球三大经济合作框架不仅为其“重返亚洲”并联合欧盟、日本等发达经济体进一步参与到亚太经济整合提供了经济路径，也为各方参与者的内部改革创造了压力与条件。借助TPP、TTIP与PSA，美国对外可以重塑全球领导力并在亚太经贸规则制定中起主导作用，同时通过经济利益调整地缘政治格局；对内则可以改善自身贸易结构、完善国内市场环境、促进国内经济改革从而带动国民经济复苏。

　　 其余谈判方也有类似考虑。以日本为例，日本加入TPP并实行完全的自由化将促进其实际GDP增长0.48%~0.65%，反之则可能使汽车、电器电子和机械三大产业对GDP的贡献减少10.5万亿日元，同时失去80.2万人的就业机会。更为重要的是，日本农业目前面临人口老龄化、生产率低下的现状，约有10%的农产品平均关税超过200%。日本农产品严重依赖政府补贴且价格昂贵，大米与小麦的价格分别是国际市场平均价的4倍和2倍。因此，政府也希望通过加入TPP等协议来促进日本农业改革，实现日本优质农产品出口的目标并提升农产品的海外竞争力。

　　 与WTO类似，TPP、TTIP、PSA等国际协议创立的根本目的在于提升全球经济开放度，通过推动区域经济一体化、促进贸易与投资的自由化与便利化以及强化知识产权保护、环境保护与劳工标准来建立更高水准的多边经济合作机制。同时可以看到，“以开放促改革”，借助国际经济新规则在优化外部环境的同时提升国内市场质量成为各国共同目标，而参与新规则的议程设置可以最大化地保障国家利益。遗憾的是，中国在全球治理和国际游戏规则设定方面几乎没有成功的先例。再退一步，中国大陆距离目前的全球经济新规则的高标准自由化义务也尚有差距。　  

　　 上海自贸区的改革试验

　　 作为中国大陆第一个自由贸易试验区（台湾也在今年8月初宣布“自由经济示范区”第一阶段启动，借由放松管制打造便利经商网络，与上海自贸区十分相似），上海自贸区的改革试验引发争议重重。有评论称上海自贸区的改革试验似有新瓶装旧酒之嫌，虽欲效仿深圳等经济特区推行改革开放，然而上海市场开放的重点在于服务业，并没有特区经济重点发展的制造业那样具备延展性，对外资的吸引力也比较有限。另有观点质疑上海能否成为真正意义上的自贸区，认为较长的负面清单与缓慢的资本账户开放都将限制上海自贸区的未来发展。尽管如此，上海自贸区的改革首先从“游戏规则”上迈出了向国际标准靠拢的重要一步。

　　 在全球经济新规则背景下，中国（以下均指“中国大陆”）上海自贸区改革试验在促进贸易与投资自由化与便利化方面的显著努力主要体现在三个方面：一是推出“准入前国民待遇与负面清单”管理模式。迄今为止，全球超过70个国家已经采用“准入前国民待遇与负面清单”管理模式，美国也倡导TPP谈判与中美“双边投资协议”（BIT）谈判采用此通行模式。日前，作为第五轮中美战略与经济对话的重要成果，中国已承诺在“准入前国民待遇与负面清单”基础上展开中美双边谈判。中国需要借助上海自贸区的改革试验接轨国际规则。

　　 外资“准入前国民待遇”的适用意味着“国民待遇”将被应用到投资的整个生命周期，即从现有的投资运营阶段拓展至投资准入阶段，使外国企业在中国设立与并购之初就享有不低于中国国内投资者所拥有的涉及法律地位与权利义务、投资权益保护以及征收与国有化补偿等方面的待遇。“负面清单”则指双方明确列出限制外资进入的行业领域，除此之外的所有部门均对外资开放。

　　 目前，外资进入中国市场主要受国家发改委与商务部在2011年底发布的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》指引，目录将国民经济行业划分为鼓励类、限制类与禁止类，作为外资准入的行业门槛。上海自贸区出台的长达十页的负面清单对包括金融、媒体、娱乐、公共事业、房地产和制造业领域的外商投资做出了限制或者禁止规定，被外界诟病为《外商投资产业指导目录》的翻版。相对于产业小类1069类来讲，上海自贸区大概有17.8%的小类产业会受到特别管理措施约束。

　　 这里当然存在对新管理模式将给中国行业准入与市场竞争带来风险的考虑。例如，中国目前针对不同类型的国内企业也设置了不同的准入标准，民间资本在国家垄断经济领域运作的空间仍然有限，通信、广电、航空、邮政、电力、能源等行业或者禁止民营企业进入，或者准入门槛较高，使得民营企业实际难以进入。如果将外国投资者的“国民待遇”等同于国有企业待遇或行业内各类企业所享有的最高待遇，则会使得外国投资者所享有的“国民待遇” 在一定程度上成为“超国民待遇”，极大损伤行业内弱小企业的积极性、创造性与竞争力。

　　 显然，在上海自贸区设立之初，中国出台详细的负面清单对外商投资进行规范具有合理性，可以防止中国的汽车业、软件业等“幼稚产业”受到毁灭性冲击。实际上，TPP等全球经济合作框架涉及的众多标准也是在谈判中逐步形成并得以确立的，最初设立的理想化高标准逐渐呈现出下降趋势，向实际可行性靠拢。因此，中国可以将现有负面清单作为一个过渡性方案，根据实际情况进行后续调整。

　　 二是向外资开放六大服务领域。上海自贸区选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。(www.daowen.com)

　　 服务业领域的扩大开放是全球服务业革命日益深入的必然导向。伴随知识化、专业化的现代服务业，如金融、科技、信息、研发等部门成长为服务业的支柱产业，服务业的发展对经济增长的贡献越发显著。世界银行南亚经济顾问埃贾兹·加尼认为，印度经济增长模式就体现出与工业化带来经济增长所不同的路径，即通过大力发展服务业来实现经济快速成长与脱贫。印度在服务业领域的竞争力已经延伸至国外市场，信息技术及服务业在印度2010财年对美直接投资总额中的比例高达54%。美国占据了印度信息技术业61%的出口市场份额，也是印度信息技术企业最大的利润回报市场。

　　 经济全球化背景下，一些国家的制造业领域出现爆炸性增长，典型事例就是中国凭借人口红利与外资注入迅速成为“世界工厂”。“工业型经济”向“服务型经济”的转变不仅是全球产业结构变化的显著趋势，也应当成为中国经济路径的未来发展方向。中国以投资驱动的经济增长模式已不可持续，与此相对，大力发展服务业可以有效提升国内需求并刺激消费。

　　 此外，开放服务业还将对就业创造与民生改善等产生积极作用。国务院在2007年出台的《关于加快发展服务业的若干意见》中就在强调优化服务业产业结构，发展面向民生的服务业，在形成大型服务企业的同时鼓励中小服务企业的设立。《意见》还倡导调整服务业布局，号召直辖市、计划单列市与省会城市等努力形成以服务业经济为主的产业结构，在发达地区大力发展现代服务业。因此，上海自贸区的服务业开放不仅对上海意义重大，还将对东南沿海的发达地区产生积极的示范效应。

　　 三是推进金融改革。自贸区《总体方案》称在满足风险控制的前提下，准许在试验区内人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件先行先试，建立与自贸试验区相适应的外汇管理体制。金融改革是上海自贸区改革试验的主要争议所在。原央行副行长吴晓灵就不主张利率市场化在自贸区先行，认为利率市场化应该是一个全国性的计划。并且，其还坚持需对上海自贸区的资本流动施以必要限制。

　　 今年7月，中国人民银行全面放开金融机构贷款利率管制，为存款利率市场化、银行业自由开放、建立存款保险与破产制度等后续金融改革迈出了实质性一步。然而，资本账户开放的路径与利弊仍在讨论中，尽管证监会已在今年4月将合格境外机构投资者（QFII）与人民币合格境外机构投资者（RQFII）的额度分别大幅提高了1.6倍与2.5倍。

　　 放松资金监管确实可能给行业与国家金融稳定带来风险。据国家外汇管理局估计，2010年的“热钱”净流入已达到355 亿美元，占外汇储备增量的7.6%，且在之前十年里，“热钱” 总体呈小幅净流入的态势，年均流入近250 亿美元，占同期外汇储备增量的9.0%。

　　 同时，放松资金监管还可能对当前国家宏观调控下的经济格局产生冲击。以房地产行业为例，据国家外汇管理局发布的《2010 年中国跨境资金流动监测报告》披露， 2001~2010 十年间流入房地产业的外商直接投资占外资流入总量的比例基本保持在10% 以上，2006年以后比例逐步提高，2010 年达到23%。在中国房地产行业未来走向不明的情况下，纵容资本在房地产业的自由流动可能造成更大的行业困境，影响国家宏观调控的实施力度与实际效果。

　　 但是，中国开放资本项目的规划此前已经存在。2012年，央行课题组公布报告称，中国加快资本账户开放的条件基本成熟，过分强调开放条件会贻误改革时机。报告还公布了中国资本账户开放的短期（1~3年）、中期（3~5年）与长期（5~10年）规划。今年9月，上述央行课题组组长盛松成又在《金融时报》撰文称，从宏观经济稳定性、银行体系稳健性以及人民币汇率逐渐趋于均衡这三个方面看，中国正处于扩大资本账户开放的有利时机。这些似乎都在暗示中国资本项目开放速度将加快，中国利率与汇率管制将朝市场化方向发展。　　  

　　 中国的积极战略思考

　　 上海自贸区的发展与完善是一个渐进式的过程，但对外开放与对内改革始终是中国发展的必然路径。因此，对于上海自贸区建设的考虑应当目光长远。

　　 首先，中国应当尽快推进并完善上海自贸区建设，将上海自贸区作为政策与制度转型的综合试验场。考虑到上海自贸区所涉范围与试点性质，在自贸区内推行“准入前国民待遇与负面清单”管理模式，开放服务业领域以及进行金融改革试点应当是可控的。因此，先行一步开放带来的风险不应当被视为“洪水猛兽”，重点是开放后自贸区乃至全国范围内监管制度的建设与完善。

　　 2001年，“狼来了”这一说法在中国加入WTO时甚为流行，十余年后，加入WTO已经成为中国深化改革开放并带动经济高速发展的积极经验。对外开放度的提高促进了中国国内社会经济领域的产业结构升级、公私部门相互竞争、企业明晰产权结构以及政府规制行政干预范围与力度等一系列改革。

　　 中国的社会经济改革已经进入“深水区”与“攻坚时期”，需要对社会经济改革的若干重点环节做出具体规划。但是，改革规划的前提是对制度转型可能产生的影响进行全面深入的论证。因此，从上海自贸区改革试验入手，分析制度与政策转型可能对经济体制改革带来的变化，进而探究相关制度与政策变化对微观市场主体的影响不失为一种有益尝试。中国可以通过打造上海自贸区为进一步开放市场融入经济全球化以及调整国家经济发展模式绘制路线图，在推进国内投资、财税、金融等结构性改革方面探索创新模式。

　　 上海自贸区引人注目的重要原因之一在于它的“可复制性”，上海自贸区的规划者也坦承，尽管自贸区拥有创新模式的优先试验权，但不存在特别优惠的税收等政策，目的在于创造一个可推广的营商环境。因此，上海自贸区可以充分尝试与全球经济新规则接轨，并在时机成熟时将创新监管模式与改革经验分享至全国更广泛的省市与地区。

　　 其次，积极加入TPP等新型国际合作框架，进一步对外开放以深化国内改革。在全球经济新规则下，TPP，TTIP与PSA等新型国际合作框架提出高标准的市场开放义务，给中国继续融入贸易与投资一体化带来挑战。需要强调的是，负面清单、服务业开放以及利率与汇率市场化也是全球经济新规则与中美BIT谈判等强调的主旨与重要标准。因此，加入这些新型经济框架并积极参与到谈判各方的议程设置过程中是中国继续坚持经济全球化的必然选择。

　　 表面上看，上海自贸区的改革试验集中在扩大市场准入、加强资金流动等对外开放方面，是为外贸活动与外资进入创造良好契机。事实上，当“国民待遇”被运用于外资企业的市场准入时，国内民营企业与中小企业的扶持政策也必须出台，从而避免给外资提供事实上的“超国民待遇”。也就是说，改革试验也会惠及国内各市场主体间的动态调整，释放出巨大的经济活力。

　　 以中国企业“走出去”为例，中国的投资与金融体制改革有助于为中国企业对外投资释放潜力，从行政审批效能提高到融资渠道优化等多个方面为企业“走出去”创造更好的平台。同时，国内经济体制改革还有助于改变民营企业的弱势地位，改善目前以国有企业大型并购项目为主导的对外直接投资格局，缓解中国对外投资引发的“国家资本主义”与“战略性投资”争议。中国国家资本在组织动员与执行效率方面体现出一定优势，尤其是全球经济危机以来仍然扩张迅速，但其低透明度与政府支持让外界担心私人企业能否与具有政府背景的中国国有企业公平竞争。

　　 中国可以将上海自贸区改革试验作为加入中美BIT与TPP等新型国际合作框架的起点，通过进一步的对外开放来促进国内改革。目前，美国在其主导的TPP谈判中力推中小企业议题，而越南与马来西亚涉及的国有企业与政府采购领域均成为了TPP谈判的敏感话题。因此，中国加入TPP等新兴国际合作框架的谈判有助于促进对中小企业（民营企业）市场准入、融资渠道、行政审批、研发创新等各个环节的具体政策出台，也有利于提升国企交易、预算公开与政府采购等方面的透明度。

　　 最后，借助改革开放释放积极信号，塑造中国在亚太地区一体化过程中的重要角色。2008年经济危机以来，全球经济力量呈现出从欧美发达市场向亚洲新兴经济体转移的趋势，中国与印度等发展中国家迅速崛起并将在未来相当长一段时间内继续充当全球经济增长引擎。坚持市场开放与国内改革意味着中国愿意继续深化与周边国家的经贸合作关系，尤其是让东南亚国家切实分享中国经济成长果实，从而减少这些国家对大国崛起产生的过分担忧。更进一步，经济利益会对地缘政治利益产生影响，中国的开放心态对于缓解领土争端与海洋利益冲突也将发挥正面作用。

　　 同时，中国的改革开放也有助于强化中国在亚太地区的地位并建设性的平衡美国力量“东移”。美国通过TPP等新兴国际合作框架“重返亚洲”，联合欧盟、日本等发达经济体建立全球经济新格局，客观上弱化了中国在亚太地区经济一体化过程中的努力，其提出的高标准义务也对中国高速经济增长下的环境与劳工问题、产品原产地问题、对外投资涉及的“非商业性”争议施加了压力。对于中国而言，一个可行的选择是通过“合作性竞争机制”来避免与美国正面冲突进而实现双赢与共同发展，这意味着双方需要在经贸、环境、能源等问题上通力合作。TPP等新型合作框架为中美两国提供了对话与合作平台，而进入框架谈判的应当是一个对外开放、对内改革、充满信心并能够积极参与议程设置的中国。

　　 中国经过了三十多年的努力，成为世界经济的一部分，并开始在国际舞台上扮演一个重要角色。现在，新一轮的自由贸易谈判正在塑造着升级版的世界经济及其支撑这个经济体的全球性经济体制，没有任何理由去回避这个新的挑战；相反，中国必须通过更大的开放来积极参与这一进程，不仅成为新体系的一员，并且是能够扮演重要角色的一员。作为世界上第二大经济体，世界需要中国，中国需要世界。　　  

　　 （作者单位：新加坡国立大学东亚研究所；华南理工大学公共政策研究院研究员）

　　 来源：文化纵横