● 吴建瓴   蒋青   刘茜  　 

本文以多年实地跟踪城市拆迁、农村征地、土地整理、土地储备、土地出让等全过程的多方调研为基础，对“土地财政”的定义、运行机制及其对于中国经济增长的重要性进行分析，得出土地财政的实质是地方政府土地专营制度，它构成了中国经济高速增长的核心竞争力的结论。并对“土地财政”研究中的可持续性、征地拆迁等问题进行了分析。

　　 改革开放以来，对于中国经济高速增长的研究而言，土地制度是一个无法回避的话题。分税制改革后的“土地财政”更是成为社会各方关注的热点。但近年来的学界研究重点主要集中在土地财政的定义、产生的原因、与经济增长的相关性实证分析、存在的问题和解决办法。而对于土地财政的运作机制及其约束条件的研究较少，深入研究土地财政现象对经济增长影响的文献并不多见。对于“土地财政”，媒体和学者的观点几乎一边倒持批判态度，正如刘红梅等所言： “目前绝大多数学者把‘土地财政’看作一个贬义词。”综合起来对“土地财政”的批判集中在如下一些观点：(1)强拆破坏民生稳定、损害农民利益;[21(2)“土地财政”卖地透支未来收益，“爷卖孙田”难以持续;(3)土地相关收入占财政收入比例过高，存在金融风险;(4)管理存在漏洞，滋生腐败寻租。温和的观点也只是从分税制改革后财权事权分离的角度给予现实合理性的解释，但认为应从重构财政收入分配格局的角度予以纠正。当然，也有极少数的人支持“土地财政”，杜雪君、黄忠华、吴次芳等认为，“土地财政”对经济增长有显著影响，并应用实证分析的方法，论证了“土地财政”对经济增长明显的推动力。

　　 笔者多年实地跟踪城市拆迁、农村征地、土地整理、土地收储、土地规划、基础建设投资、土地出让、土地融资等全过程，结合对中国经济30余年来的高速增长的原因分析，从工业化城市化所需基础设施投资的收益外部性角度，分析了“土地财政”现象的约束条件和运作机制及其合理性，得出土地财政的实质是土地专营制度，正是地方政府的土地专营制度构成了中国经济高速增长的核心竞争力的结论。　　  

　　 一、土地财政的定义

　　 在20世纪90年代中期实施分税制改革之后，80年代后期，学自香港“土地批租制”的土地使用权出让制度日渐成熟，地方政府财政支出开始更多地依赖于土地出让收入，这一现象被广泛称之为“土地财政”。能够得到土地收入的主要是市、县两级地方政府财政。学术界对于“土地财政”的定义各不相同。狭义的解释认为，“土地财政”仅指土地出让金，即政府批地卖地所产生的土地出让收入。董再平给出了“土地财政”广义的定义，他认为“土地财政”是指地方政府依靠操作土地出让来增加财政收入，一般说，地方政府以土地取得财政收入的基本方式有3种，一是出让土地获取土地出让金，二是以相关税收的形式通过建筑业和房地产业增加收入，三是将土地抵押给银行取得债务收人。易毅认为，“土地财政”是指地方政府的可支配支出严重依赖土地及其相关税费收入的一种融资收入行为和财政现象。邵源则在《关于“土地财政”与财税体制改革问题综述》中定义：“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获取收益，直接或间接增加财政支出能力的行为。[7]

　　 也许是学者们难以接触了解土地财政的实际运作过程，上述定义具备同样的从外部特征角度来界定土地财政的特点，简单地将其归因于土地所有权及其延伸权益，因而此类定义都不能解释地方政府为何可以严重依赖土地收入以及为何可以持续至今。城市土地国有早已有之，有别予土地划拨方式的土地出让取得方式在20世纪90年代初期首批商业房地产开发时便已出现，而“土地财政”成为讨论话题则是在2003年走出通缩之后才出现的事，这说明正是在此之后的土地管理制度的新变化才导致了土地财政的产生。

　　 首先，我们可以从《中华人民共和国土地管理法》自1986年6月发布之后的关于土地获取和出让相关规定的历次修改内容找到部分原由。1988年第一次修改，规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让;国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为国有土地进入市场奠定了法律基础。1998年第二次修改，规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得”。2004年第三次修改，规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，其中第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这意味着城市建设用地必须使用国有土地。至此，地方政府的土地获得和出让路径得到确定，而城市区域建设“必须依法申请使用国有土地”，则奠定了土地出让地方政府专营制度的基础。

　　 其次，2002年7月1日国土资源部11号令《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》，终止了国有土地的协议出让方式，实施期限最终设定在2004年8月31日。从此，地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力。土地所有权的国家所有并不意味着土地使用权归于地方政府，实际上城市土地的使用权一直是一种“单位所有制”。各级政府机构事业单位通过划拨方式实际拥有土地使用权。例如，在90年代末期住房制度改革中，各单位向开发商协议转让土地，解决房改房建设资金现象十分普遍，地方政府只能获得相关税费收入。而城市基础设施建设资金筹集则成为地方政府巨大难题和重大责任。随着“招拍挂”的实施，地方政府客观上获得了高度垄断的城市建设土地专营权，“土地财政”现象才开始出现。

　　 第三，耕地保护国策导致的我国最为严格的土地用途管制，进一步为地方政府“土地财政”提供了独家的转变土地用途的权力。这在目前的工业化、城镇化进程中尤为重要。地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位得到进一步强化。

　　 由此可以看到，前述所有“土地财政”定义的特征，都是在地方政府拥有了土地专营权力之后才能具备的。没有土地专营这一制度的形成，各方皆可协议出让土地，地方政府将无法“严重依赖”土地相关收入，更无法以土地融资，从而无法展开土地经营。所以，笔者认为，土地财政的准确定义应为：地方政府利用国家相关法规形成的土地专营制度获取经营收入进行的财政收支活动和利益分配行为，包括地方政府通过土地税收、经营土地使用权、土地融资等方式获取收益，直接或间接增加财政支出能力的行为。　　  

　　 二、土地专营制度下的土地财政现行运作机制

　　 “土地财政”能够顺利运行首先是以工业化、城市化的需求持续存在为前提，然后则是因为现行土地管理制度赋予了地方政府关于土地的三大专营权力：

　　 一是地方政府拥有制定规划、改变土地用途、实施建设的权力，即独家规划、转用、建设的权力。

　　 二是地方政府拥有土地一级市场独家土地出让的权力，即独家卖地的权力。

　　 三是地方政府实际拥有征地的权力，即独家买地的权力。

　　 由此三项权力衍生的各项制度安排，市、县两级地方政府实际形成了对于城市建设用地的土地专营制度。

　　 根据笔者多年跟踪调研，总结出地方政府土地财政的运作机制流程(如图1所示)。

　　 在这样的运作机制下，金融机构基本不担心地方政府的债务问题，因为土地抵押得到的借贷资金投入基础设施建设，已经极大地提高了抵押品的价值。至于抵押土地手续是否完备、是否重复抵押或整体经济环境变化而导致金融风险，那是土地财政以外的问题。　　  

　　 三、土地财政的必要性

　　 1.工业化之基础设施建设资金融资问题

　　 工业化、城镇化过程无法回避的问题是各项基础设施建设的资金如何筹集，否则工业化、城镇化就难以持续。地方政府的基础设施建设资金除封闭收费的高速公路及水电气讯等可收费项目外，只能来自于税收或来自于土地增值收益，由此就形成了所谓的以税收为支撑的财政模式和以税收和土地出让收入为支撑的财政模式。无论哪一种模式，它都面临着如何筹集资金的难题。

　　 地方政府土地专营制度的形成客观上实现了一定程度上的土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城镇化和工业化提供融资基础。在工业化需求既存的前提下，城镇化的速度快慢，在较大程度上取决于它获得融资的能力。而土地作为融资的抵押品，效率要远高于未来税收作为抵押品。因为税收征收本身，就是一个交易费用极高的过程。对于不能用土地作为抵押品的地方政府而言，其融资规模必然受到极大限制。如果要放弃通过土地财政筹集建设资金，就必须允许地方政府发行债券，或者像某些学者建议的那样开征财产税作为资金来源。前者涉及类似主权信用的层面，一旦失控则会真正成为地方政府的债务危机，而且其规模受到经济发展以外的行政因素控制;后者则受制于我们没有对居民财产大规模征税的传统，没有与之配套的严格的管理制度。“分灶吃饭”的地方财政要做到“打酱油的钱不能打醋”，非常困难。以其他国家的经验看，居民“抗税”比企业“偷税”更难处理，其交易费用要远比目前直接向开发商收取土地出让收入更高。

　　 另外，无论是税收结余累积还是在中央政府批准下发行债券，筹集的资金都无法与经济发展推动下的城市化需求保持同一节奏。而在政府垄断土地一级市场的条件下，政府可用未来的土地增值收益为抵押来融资推动基础设施建设，此时土地增值收益基本是可预期的，而且是有经济发展的需求支撑的，因而是一个需求与供给同步发展的过程。此时融资方能够充分信赖政府可以通过土地的出让收益收回基础设施建设的投入。

　　 2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确指出，支持铁路车站及线路用地综合开发，从而解决铁路建设资金筹集难题。这又-次证明了土地专营权对于基础设施建设的必要性。(www.daowen.com)

　　 在当今中国，所谓“税收保运行，土地保建设”是现的地方政府财政生存状态。客观上以土地专营权为基础的地财政为各地方政府推动我国的快速工业化和广泛的城镇提供了巨大的操作空间，否定了地方政府的土地财政，我的经济发展和竞争优势就会失去一个在看得见的将来无法代的经济基础。“放弃土地财政就是自毁长城”。

　　 2.基础设施及公共配套投资的外部化效应问题

　　 工业化、城镇化所需之土地并非简单通过转用和征收就可以直接满足要求，而需要统一规划后进行基础设施建设投资，重新配置土地资源，由“生地”变“熟地”，方可有效利用。而配置土地资源所需的制定规划、转变土地用途和基础设施建设投资、公共配套(学校、医院、水、电、路等)等行为具有极强的利益外部化效应。一个主体投资，所有拥有周边土地的主体共同分享收益，结果势必是投资行为不可持续。只有借助于土地专营垄断操作才可最大限度地将利益内化，才会衍生出持续存在的投资动力。

　　 有了垄断的土地专营权，地方政府才能将土地增值收益的外部性予以充分内化，才有可能以此筹集到足够的资金解决工业化之“先有鸡，还是先有蛋”的难题，做到基础设施的投入与回报都在地方财政内部平衡，从而能够无后顾之忧地按照总体效率要求去规划投资基础设施及公共配套。反之，此过程如果交由市场完成，各投资主体为避免利益外部化，必将尽力控制投资力度。如此一来，要达到土地资源配置的总体效率就必然需要支付巨大的交易费用，甚至最终会无法获得有效的配置结果，导致城镇化、工业化的速度降低直至停滞。

　　 以成都市域范围为例，城镇建设用地从2002年的58. 44万亩扩大到2011年的197. 02万亩。这上百万亩的新增建设用地按照城镇规划，其用途各不相同，需要大量的基础设施配套，如修建道路、管网、电厂、公园、地铁、学校、医院及其他公共设施等等。在政府作为建设用地唯一供应方的条件下，规划建设所带来的土地不同用途及其成本收益、基础设施配套的投入及回报等均在地方政府内部解决，所有利益可以尽可能内化。这就极大地降低了工业化、城镇化利用土地的交易费用。

　　 如果重新配置土地资源的过程全部交由市场来完成，由于对城市基础设施进行公共收费根本无法由市场投资者操作，投资者同样需要通过周边土地的升值得到回报，这就要求开发商在充分大的土地范围上进行开发，尽可能获取基础设施配套投资带来的利益;否则，“搭便车”者会蜂拥而至，交易条件会更加复杂。理论上，不同的市场主体之间只能以重复博弈的高交易费用来促成规划建设的总体效率目标，而实际上由于土地建设成本高，重复博弈的机会几乎为零，一次性 达到满足工业化城镇化需求的基础设施建设水平将难以实现。 与现有政府垄断土地一级市场的土地专营方式比较，它增加 了更多的环节、更多的讨价还价的过程、更多的无序竞争， 从而导致更慢的工业化、城镇化速度，甚至可能是在各主体利益分置制约下的整体停滞。现实中此类所谓城镇区域业主自主改造项目若无额外补贴几乎无一成功，失败的案例比比皆是。

　　 总而言之，土地增值主要来源于基础设施和公共配套的 投资，而土地专营制度则意味着“涨价归公”。而基础设施和 公共配套投资的外部性则说明了一个基本的原理：土地增值 收益不归公，则土地就很难涨价。　　  

　　 四、土地财政是中国经济高速发展的核心竞争力

　　 30年来中国经济的高速增长，主要得益予以低廉劳动成本将欧美已经成型的产品需求吸引至中国制造。但低廉劳动力成本并非中国才有，印度等亚洲国家有、南美有、非洲也有，为什么在短期内创造奇迹的是中国?

　　 众所周知，工业发展由于其标准化、规模化的机器生产特征对于物流成本、能源供应、公共设施配套等等形成很大的依赖。交通基础设施配套是工业发展的最基本条件，继而能源供应、排放处理、给排水、劳动力生存环境等基础设施要求都是必须有的前提条件。没有基础设施建设投资，只有廉价劳动力资源是不能实现工业化的。或者说，只有通过基础设施建设去显化我们的劳动力的低成本优势才能得到工业化的机会。我国在30多年前限于薄弱的基础设施水平而只能在沿海靠近口岸地区推进工业化，沿海先富的现象正是因为产品的最终需求要靠海运来实现。十多年后工业化开始向大陆腹地中西部转移，继续保持高速增长。这是因为大量的基础设施投资使得内地的低劳动力成本优势得以显现出来，中国的经济发展才有了广大的战略纵深。丽这类基础设施投资，除了跨省跨市的高速公路网是由封闭收费制度来解决投资回报问题外，其余适应工业化的基础设施投资则是由土地财政来解决其外部化效应问题，确保其投资回收。正是因为土地财政这样的制度安排，政府可以利用土地专营权，在没有基础设施投资利益外部化的顾虑下，充分地按照工业化、城市化的需要来规划投资建设。由此，良好的基础设施才最终将我国内地的劳动力低成本优势显化出来，在国际竞争中赢得先机。所以，支撑土地财政的前文所述三项土地专营制度，正是其他发展中国家所不具备的制度安排，毫无疑问地是在需求不变的前提下保持中国经济的高速增长的核心竞争力。

　　 张五常将中国经济奇迹归结于“县域竞争机制”，这实际上是指前文所提我国在改革开放以来逐步成型的“分灶吃饭”的县级独立财政制度。但如果没有土地财政的三项土地专营制度安排，独立的县级财政手中缺乏创造性竞争手段，最多只能靠固有资源的优势展开竞争。而我国是一个资源缺乏的国家，以此筹集发展工业所需建设资金基本找不到可操作的路径。我们都知道印度因基础设施差而被称作“泥足巨人”。，作为早就实行西方民主制度的私有制国家，自下而上的代议制民主制度下地方政府财政的独立性早已存在。但是拥有更好的与发达国家的沟通便利条件(英联邦国家)和相对低物流成本交通条件(地处印度洋)的印度并没有取得比中国更快的经济发展成绩。尤其是在对基础设施依赖程度较高的制造业方面无法与中国相比。其廉价的劳动力优势加上语言优势最终只是在信息产业中显现出来，简单说来是因为架设通讯线路比修建公路所需要的基础设施投资要低很多。没有垄断的土地专营权，通过基础设施建设重新配置土地资源是可望而不可及的目标，从而其他优势便没有得到显化的机会。虽然30年的工业化高速发展使得我国劳动力成本迅速上升，优势逐步缩小，但高水平的基础设施配套已经逐步成为我国最重要的竞争力，这可以使我们显化出来的劳动力成本依然保持相对的优势。在目前的全球化时代，正是我国独有的地方政府土地财政使得我们从众多的发展中国家中脱颖而出，在工业化的竞争中拔得头筹。　　  

　　 五、“土地财政”研究中存在的问题解析

　　 现实中“土地财政”频遭诟病。多数媒体和学者因地方政府财政独立性(分灶吃饭的财政制度)带来的隐蔽性而对“土地财政”的实际运作不甚了解，通常提出一些与实际情况差距很大的问题，本文提供如下解析：

　　 1.土地财政的可持续性问题

　　 首先，现实中所谓“土地财政”的运作，是以规划建设后的土地升值部分主要由地方政府财政获得为前提的，与地方政府是否事先拥有土地权力基本无关;土地财政的实质是地方政府经营土地，而不是简单出售其固有土地。其经营方式是购进土地，通过规划建设配套去显化、提升土地价值，然后出让基础设施及公共配套占地后剩余的土地。只要有土地升值空间存在，土地专营权就可以支撑土地财政继续存在。准确的说，土地财政的可持续取决于经济发展导致的需求而可持续。“阻碍中国经济结构转型”、“土地总有一天会卖完”实在是无知之言。

　　 其次，土地升值通常由公共规划和基础设施投资来实现，而投资资金又几乎完全靠土地价值升值导致的土地财政收入实现补偿，在此基础上金融机构才会给予土地抵押融资。所以，在没有土地升值空间存在、没有基础设施投资需求存在时，政府也无法通过土地融资去盲目投资建设，土地财政就会自然消失。所以，土地财政的产生与存在是工业化、城镇化推进期暂时现象，讨论土地财政是否可持续这个问题基本上没有意义。

　　 2.征地拆迁中强拆的问题

　　 首先，诟病“土地财政”的原因主要来自与之相联系的征地拆迁制度。现行土地法规设定的政府取得土地的渠道主要是农村区域的征地和城市领域内的拆迁(含土地使用权回购)。这就把政府的土地专营权力与征地权混合在一起，混淆了独家垄断购买权和强制购买权，造成了内在的逻辑混乱。征地，即强制购买含有强制低价和强制获取(强行拆迁)的意义，其正当性来自公益性需求，而现实中地方政府土地垄断专营权的应用范围远远超越了公益性需求。在此意义上，政府购入土地仍然沿用征地手段显然不合理。实际上，土地的公益性需求不可能获得多少回报，根本无法承担筹集基础设施建设资金的重任，只有非公益性用地需求才能获得足够的资金回报。所以，土地财政取得土地的方式应当尽快改革，在区分公益性与非公益性用地需求的基础上，将政府购买土地的行为界定为征地和购地两种，保持政府对土地的专营权，继续发挥土地财政对健康的城镇化进程难以替代的作用。

　　 其次，强拆现象来自于政府拆迁补偿的统一标准与被征地、拆迁个体的差异化的补偿需求之间的矛盾，这与政府所依赖的土地专营权没有直接关系。只要从征地的强制购买权回归到购地的独家购买权，强拆就不可能发生。众多出让土地使用权的个体如果不能统一接受独家购买价格，购买行为即可终止。杭州市农村征地实施以农民集体决策为基础的“留地发展”政策和成都市旧城改造中的以100%居民个体同意为项目实施前提的“模拟拆迁”模式已经解决了强拆的问题，其经验完全可以在所有征地拆迁中推广。

　　 3.土地收入占地方财政收入比例过高问题

　　 土地相关收入占到地方财政收入50%以上，是反对土地财政的学者常常提到的问题。实际上这一问题是下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006] 100号)之后出现的。该通知规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行收支两条线。土地收入从此在地方财政收入中占比陡增。

　　 土地财政收入的主要部分是土地招拍挂出让收入，但这是一种成本并不确定的经营性收入。在国办发(2006) 100号文之前，地方政府按照土地收入的经营性特点，是将土地收入扣除直接建设、配套成本后，以纯收入纳入财政账目。以成都为例，“十一五”期间全市共出让国有建设用地30.9万亩，取得土地收入2418.19亿元，占同期地方财政收入4352. 57亿元的55. 56%。在同期土地收入的支出中，征收土地的直接成本支出(含补偿支出及以成本方式提前安排使用的道路、绿地、公共设施和公建配套建设等费用)占总支出的59. 33%。此时工业园区建设和城市能源区域大配套等成本还无法计算在内1。如果按照原有扣除直接成本后列入财政收入的方式计算，土地收的地方财政占比将大大降低。所以，只算收入不扣成本的计方式并不适合于这种经营性收入。实际上土地经营在经济低期常常是亏损的。正如前文所言，土地财政不如土地专营制表述准确。土地出让收入是垄断化专营的经营收入但并非依公权力的强制性财政收入。即使经营性的土地收入表现为亏时，按照国办发(2006) 100号文的计算办法仍然可以得到高的财政收入占比，同样可以误导大众形成严重依赖土地财的假象。各地方政府曾经普遍称之为土地基金收入，也许更准确。

　　 我们真正需要警惕的是因为地方政府任期较短的行为一点，容易将基础设施建设和公共配套以外财政支出的常态化都依赖于土地经营收入这一现象。所以，未来的土地制廖革应当包括锁定土地专营收入与基础设施建设、公共配套投资的对应关系。