对葡萄牙海外帝国的各民族来说——尤其是在帝汶岛和非洲殖民地——葡萄牙国内1974年4月25日的事件让他们看到了独立的真正希望。这个日子，见证了团结在“武装力量运动”(MFA)周围的进步力量的胜利，这场胜利导致了长达半个世纪的法西斯时代的终结。尽管4·25事件和“救国委员会”的出现毫无疑问对澳门华人普通民众并没有什么影响，但葡萄牙人和华人中的精英阶层对事情的看法则大为不同[14]。正如葡萄牙分析家塞尔韦罗曾指出的那样，葡萄牙的政治进程，尤其是MFA内部亲莫斯科“激进分子”所扮演的角色，以及MFA频繁提到的非殖民化，导致了葡萄牙当局和中国当局在澳门问题上的紧张[15]。无论如何，正如下文将要解释的那样，问题以有利于MFA内部亲北京“温和派”的方式得以解决。不过，那是北京在澳门未来“主权”问题上划线之后的事情。

与此同时，4月29日，为了回应正在葡萄牙逐步展开的戏剧性事件，在澳门闹市区的伯多禄五世剧院举行了一次市民集会。会上，一些现役军官(包括MFA的本地追随者)参与了武装部队胜利的庆祝。第二天，一群自封的葡萄牙和澳门民主主义者在佛笑楼餐厅集会，创立了“澳门民主协会”(CDM)。这个党派支持激进的政治改革，开除那些跟名誉扫地的葡萄牙前政权有瓜葛的人。它未来的选举政纲批评政府的贪污腐败和官僚主义。也是利用这样的民主空间，一个由富有的土生葡人所组成的保守派团体在一个月之后走到了一起，组建了“澳门公民协会”(ADIM)[16]。第三个党(不过影响较小)是围绕本地亲葡萄牙共产党分子所支持的“人民民主党”而形成的。[17]

澳门街头

但是，尽管宗主国葡萄牙旧政权已经被彻底摧毁，其主要支持者也都被监禁或放逐，可相比之下，在澳门，旧的秩序及其象征——嘉乐庇总督，却依然在苟延残喘，甚至与进步力量的愿望背道而驰，以谨慎而保守的斯皮诺拉将军为首的军人集团反而巩固了嘉乐庇总督的权力。这一情形导致了澳门武装力量内部的高度紧张，包括纪律松弛和内部对抗的问题。只是到了1974年10月，斯皮诺拉被赶下台之后，嘉乐庇才返回了里斯本。[18]

选择一位新总督，在MFA内部是一个颇有争议的问题，CDM也参与了讨论。结果，1974年11月走马上任的是李安道。此人是1974年6月MFA派到澳门的代表团的成员，不久前刚被提拔为上校。他把自己的一些军事随从安排在了关键的职位上，并在他们的协助下，着手对澳门的公共行政进行大规模的重建和改革。李安道的新雇员则开始着手清理像城市卫生、公共健康、住宅这样一些领域，同时打击非法贸易。[19]

尽管李安道很想为澳门寻求新的政治授权，但在这样一个时期，亲莫斯科的葡萄牙共产党在宗主国的政治舞台上依然是一股不可忽视的力量，他还是不得不对本地商界的亲资本家和亲华的共产主义倾向作出让步。他还要面对一场“总危机的局面”，它源自1973-1974年世界能源危机，局部导致了香港股票交易所的一次抛售，向澳门传统市场(即各葡属殖民地)的出口瘫痪，以及游乐场和酒店的门庭冷落。[20]

在1975年4月选举里斯本议会里的澳门代表的时候，ADIM轻而易举地击败了CDM，获得了83%的选票。CDM的这次倒霉背运，以及随后的李安道政府与ADIM合作的政策，使得MFA内部的紧张关系进一步恶化。与此同时，澳门被选为讨论帝汶岛非殖民化的场所。那是1975年6月26日，莫桑比克起义党宣布独立后的第二天。仅仅在几个礼拜之前，佛得角以及圣多美和普林西比都实现了独立。由“国家非殖民化委员会”组织，“澳门峰会”让帝汶岛很多政治党派的成员聚拢到了一起，虽说遭到了占优势的“独立革命阵线”的抵制。会议还起草了一部宪法，后来得到了里斯本的批准。宪法规定，三年后终结葡萄牙在这个东南亚殖民地的主权。然而，这样一份时间表很难与现场的事件相匹配，尤其是在11月28日独立革命阵线面对武装印度尼西亚人的颠覆单方面宣布独立之后。“澳门峰会”也不可能不受到那种困扰本地和宗主国葡萄牙的MFA的敌对状态的影响。[21]

街头书摊

结果，澳门成了四面楚歌的帝汶岛葡萄牙政府的一个关键性的沟通中心，直到1975年12月它面对印度尼西亚的全面进入而被迫撤走。随着11月11日安哥拉的宣布独立，澳门将是葡萄牙海外帝国最后一个残存的前哨。然而，由于上面所提到的特殊的历史的、政治的和国际法的原因，澳门始终自外于非殖民化进程。[22]

因而，毫无疑问，澳门的政治发展实际上已经于1976年——也就是颠覆老秩序的政变发生两年之后在李安道总督的领导下开始了。在这项计划中，李安道听从了葡萄牙的MFA的领导。1975年，MFA承诺在澳门立法会引入一定的直选席位，剩下的则由15名任命议员组成。考虑到直选香港立法会的观念直到1991年才引入，葡萄牙在澳门的首创当时可算是向前迈出了一大步。

值得注意的是，1976年，澳门相对于葡萄牙的特殊身份，通过颁布《澳门组织章程》，从而被1976年的葡萄牙宪法所承认，这可以被视为澳门历史上的一个里程碑。据称，按照新的体制，尽管澳门不是葡萄牙领土的组成部分，但它依然在葡萄牙的行政管理之下，包括第一届由选举议员组成的立法会。尽管《澳门组织章程》为这一地区提供了实实在在的政治自治，但它还规定，葡萄牙总统——而不是里斯本的议会——对澳门的管理事务负责。1990年，这部《澳门组织章程》作了进一步的修订，力图解决葡萄牙议会一方面与总统之间的、另一方面与立法会之间的冲突。尽管外交事务——包括与中国之间关于澳门未来的关键性谈判——依然由里斯本处理，但很多其他事务，特别是跟经济有关的事务，都被委托给澳门政府。[23]

从另外的角度看，澳门进入了基本的法律和政治盔甲完好无损的葡萄牙统治的最后十年。葡萄牙的法律充当了澳门法律体系的基础。基于“拿破仑法典”的原则，司法体系由葡萄牙直接管理。另外，警察部队依然在民事当局的控制之下。行政当局依然由总督提名，再由葡萄牙总统在通过立法会与本地居民协商之后予以授权。同样，立法会是澳门的主要立法机关。它批准年度预算，监督行政，并提出《澳门组织章程》的修正案。行政分支包括总督，负责主持咨询会——类似于香港的行政会议——咨询会由5名任命成员和5名选举成员组成。反过来，总督对葡萄牙总统负责，后者还拥有免职权。总督的级别相当于葡萄牙政府的部长，有最多7名政务司(级别相当于副部长)协助他工作，政务司由葡萄牙总统根据总督的建议任命。在安全事务上，政务司在最高安全委员会中与总督合作。事实上，正如下文将要讨论的那样，总督的任命总是受制于葡萄牙的党派政治，而政务司的任命实际上是为了取得政治支持而派发的礼品[24]。除了某些例外，澳门总督通常是从军人当中选拔的，包括末任总督韦奇立。这在部分程度上反映了1974年革命之后宗主国葡萄牙的军民关系的复杂状况。

澳门鸟瞰

1976年，澳门根据新的授权举行了第一届立法会选举。根据《澳门组织章程》的规定，立法会保留17名议员，6名直选议员，5名任命议员。然而，正如一位分析家所写的那样，公民权是有限制的。值得注意的是，华人必须在澳门居住5年以上，而葡萄牙人和土生葡人则免除了这一要求[25]。结果，1976年的选举证实了澳门政治中的保守偏见，ADIM获得了2700张选票中的55%。年轻的中立派赢得了17%的选票，CDM紧随其后。选举议员任期3年。尽管是对传统上由任命产生的立法机关的一次激进的背离，但新的立法会依然被总督任命的议员所控制，确保葡萄牙人在本地政府中的优势，杜绝了华人直接进入政府的任何可能。

望洋灯塔

我们曾把李安道总督的任期描述为澳门现代史上的转折点，至少，从他开始了政治、经济和行政改革的意义上讲是这样。1979年，李安道被召回了里斯本，新总督尚未到来。这位新总督就是1981年走马上任的高斯达。立法会选举在1979年底举行，但是，为了避免由于修订《澳门组织章程》而导致一场宪法危机，本届立法会的寿命被延长了一年。据一位分析家说，高斯达总督的任命，是一个明显的证据，证明了北京与里斯本之间已经达成了“心照不宣的一致”，同意不改变澳门的法律地位。[26]

然而，尽管李安道总督努力扩大澳门的投票权，以产生一个更有代表性的立法会，至少要平衡三个主要社群——葡萄牙人、土生葡人和华人的利益，但1984年3月的宪法之争把总督和一些目中无人的土生葡人议员卷入其中，最后导致了立法会的解散。卢兆兴曾写道，李安道总督解散立法机关、下令开始新一轮选举的行动在澳门是前所未有的，事实上在香港也从未发生过这样的事。某些土生葡人立法议员对总督的否决权发起了挑战，卢兆兴把这归因于他们跟澳门华人相比在政治上的成熟，但也源自于他们想让葡萄牙侨民垄断最高官僚职位的企图遭受了挫败。[27]

只是到了1984年底，新的选举法才把平等的投票权授予了所有澳门居民，而不管居住时间的长短。卢兆兴认为，立法机关的民主化，是中国给葡萄牙人的交换物，作为对他们不插手移交问题的回报。然而，公民权依然受到限制，澳门华人一直温顺听话，不关心政治，从没见他们嚷嚷着要求独立。事实上，正如卢兆兴所解释的那样，1980年，正是由于土生葡人立法议员要求约束总督的权力，4年后总督才迫使葡萄牙人采取行动，扩大公民权。然而，这是葡萄牙人与亲北京的澳门华人串通一气阻碍土生葡人的提案之后的事情。可以说，尽管高斯达总督在1984年引入的新选举“改革”，旨在分配更多的间接选举席位给澳门华人——这是一项有利于亲北京利益集团的改革，但立法机关的民主化依然受到中国的限制。卢兆兴认为：“澳门立法机关的进一步民主化，很可能会刺激香港的某些有改革精神的自由主义者，为立法会的完全直选而奔走游说——这正是中国官员不愿意面对的副作用。”[28]

要理解立法机关的权力平衡，看看1984年8月立法会选举的结果很能说明问题。在这次选举中，5.1万登记选民当中，只有56%的人参加了投票。这是最早的允许直选的立法会选举。结果，6名立法议员——被称为“代表”由普选产生，另外6名由利益集团间接选举产生，还有5名是任命的。立法会里17名代表当中，至少可以认出4个小集团：亲华的、亲总督的、土生葡人的，以及所谓无党派的。刘慧卿曾写道，6个直选代表当中，只有3个人组成了一个总是跟总督作对的反对派。这个土生葡人的小集团反对总督以令治政的倾向(至少他们认为是这样)，他们是：律师和立法会主席宋玉生、欧安利和波治。跟前几届立法会的情形不同，土生葡人不再占多数。6名直选代表以全都亲北京而著称。而5名任命代表——包括4名政府官员和1名华商——全都是亲政府的。据刘慧卿说，北京在幕后保持着对局势的控制，甚至对宋玉生也很给面子。总而言之，选举预示着立法会中权力平衡的改变，从反对政府的一方倒向了亲北京的(以及亲政府的力量)一方。[29]

闹市

1986年1月，高斯达辞去总督之职，回到葡萄牙去支持一位总统候选人，取而代之的是一位前医学教授马俊贤。这项任命直到1986年5月总统选举之后才实施。在此期间，澳门几乎处于休眠的状态，要不就是由一个5的人内阁在管理。战后第一个文职总督马俊贤成了其政治经验不足的牺牲品。一年后(1987年5月)，马俊贤援引越来越无缘于地方行政的“制度尊严”，辞去了总督之职。他的继任者文礼治(1987-1990年在任)，也是个文职官员，1990年辞职，由经济事务政务司暂代。是年2月，关于金融丑闻的传言触及了澳门政府高层。据称，文礼治曾收受一家西德公司的5000万埃斯库多，作为一项澳门新机场建设的咨询合同的回报。还有人宣称，1988年，他卷入了一桩围绕澳门广播电视公司(TDM)有限私有化的丑闻。结果，1993年8月4日，一家葡萄牙法院洗脱了对他的腐败指控。(www.daowen.com)

林道超从马俊贤和文礼治的案子中看到了澳门管理体制——或者说是他所谓的“政治化公共服务”中的一个根本性的缺陷。这里说的是澳门的一个习惯做法：新任总督总是带来他们自己的高级文职公务员，尤其是政务司。在别的地方这种做法被认为是“政治分肥”，或者是对政治支持者和朋友们的奖赏。尽管林道超承认，纯粹政治上的被任命者与以仕途为职业的官员之间的界线很难界定，但关键是，如此高周转率地从澳门之外输入官员，不利于本地专业知识的连续性和发展。最近几任澳门总督全都没有能力避开宗主国政治的影响。尽管1992年当政的英国保守党如愿以偿地任命彭定康为香港总督，似乎暗示了澳门与香港制度上的趋同，但毫无疑问，正如林道超所认为的那样，当时在澳门频繁发生的那种政治暗斗，源自于文职部门的政治化和高级官员任命中的“随意和武断”。[30]

邮电大厦

正如上面提到过的那样，自1984年起，澳门华人开始积极地参与政治。据卢兆兴说，与此相匹配的，既有立法会选举中选民人数的增长，还有新的政治和利益团体在澳门的出现。1985-1989年间，有23个新的华人利益集团成立。卢兆兴把它们比做香港的“政治讨论小组”。在1987年的中葡协议签署之后，澳门华人的政治参与度有了相当可观的增长。富人集团在立法院的优势，以及不受欢迎的政策，也助长了这一趋势。香港的趋势所带来的冲击——至少本地媒体是这样反映的——再一次鼓励了这一倾向。[31]

尽管正如我们已经看到的那样，在澳门史的现代时期，市政厅的地位和功能被总督的权力(要么通过任命的委员会，要么通过立法机关)给贬低了。根据文礼治总督当政期间所制定的1988年的选举法，市政厅被改组，在地方政府的职能中扮演了一个新角色——尽管是装点门面的角色。在新的体制下，市政厅(依然坐落在市中心，位于历史上赫赫有名的议事厅前地的最前面)被扩大为一个15人的委员会，有3名任命议员，6名间接选举议员，6名直选议员。迄今为止，市政委员会一直由8位议员组成，其中4位由总督任命，两位由葡萄牙居民选举产生，两位由市民直接选举。文礼治还改革了海岛市政委员会，把它从一个没有选举成员的团体转变成了一个有11名议员的团体，其中3名议员是任命的，4名间接选举，4名直接选举。[32]

在1988年10月的立法会选举中，6.7万名符合条件的选民当中，参与了直选6名议员投票的人不到30%。另外6名间接选举的议员没有人提出反对，剩下4名由总督任命。领头联合选举人团的是自1976年以来担任立法会主席的宋玉生博士。这个小集团被认为是维护既定体制的，它同时赢得了亲葡萄牙力量和亲北京力量的支持。另外一些参与竞选的团体包括：何思谦友好协会(何思谦所领导的一个自由主义者团体)，澳门之友联合会，土生葡人联盟，以及公民权利保护协会[33]。结果，“自由主义者们”的代表席位从1个增加到了3个，而丢掉这两个席位的是亲北京的和土生葡人的商业利益集团。

1990年11月，葡萄牙共和国总统马里奥·苏亚雷斯访问澳门，这是一种姿态，旨在恢复这一地区不断衰落的信心。巧的是，1991年，一位军人——韦奇立将军被任命为澳门总督。看来，里斯本似乎努力要维护这一地区的稳定，直到1999年。尽管我们已经在上一章中讨论过韦奇立为澳门制订的经济计划，但到1994年初，对这位总督是否会成为他一长串前任中的最后一位，或者说他是否也会优雅地全身而退，人们表示严重怀疑。[34]

姬鹏飞宴请澳门总督文礼治(1997)

在1992年的立法会选举中，有9个团体竞争8个席位；而在1993年澳门市政委员会的选举中，有4个团体竞争5个席位；在海岛市政委员会的选举中有5个团体竞争3个席位。根据1990年选举法的规定，立法会有23个代表席位(7名任命的，8名直选的，8名间接选举的)，任期4年。根据1992年的选举结果，立法会中只有3名独立候选人，余下的席位被亲华/亲商的阵营所控制，摆出了与亲里斯本的传统主义者针锋相对的架势。两个阵营都支持一致同意式的政策，至少是在防止不结盟议员运用决定性的一票上是这样。同样，亲华团体巩固了他们对市政选举的掌控，正如韦奇立总督在这年7月通过以两位葡萄牙被提名人(包括一位退休的葡萄牙陆军上校)取代氹仔和路环的文官市长从而把事情控制在自己手里一样。值得注意的是，1993年，一个名叫林绮涛的女人登上了立法会主席的位置，这是澳门仅次于总督的最高职位。抛开别的意义不说，这反映了最近几年越来越多的澳门女性参与澳门的商业、政府和政治的趋势。然而，正如事实所证明的那样，众人当中出类拔萃者正是何厚铧。[35]

选举政治中亲华势力占上风的情形，也跟香港有得一比。在1991年的香港立法会选举中——事实上，1995年9月的选举也是一样——一份民主派候选人名单脱颖而出。如两位研究香港危机的学者所写的，通过仔细研究1992年澳门立法会选举的调查结果可以看出，这些选举中的选民，乃至一般公众，显然完全不熟悉选举制度(像葡萄牙的比例代表制一样)的技术方面，包括席位的数量(席位几乎相等的任命议员、直选议员和间接选举议员之间的平衡)，计算方法(自1992年之后采用的是汉狄法的修订版)，以及参与竞争组织的数量。他们把这归因于公民教育程度低，选举发展历史短，以及中国文化的内在因素[36]。然而，即便如此，“民主新澳门”还是赢得了12.4%的选票，从而让自己的主张为人所知。

关于澳门立法会作为一个地方立法机关的效力依然是个问题。新闻记者罗伯特·卡罗尔指出，1994年的大多数立法，或者说至少是90%的立法，事实上都是由总督办公室会同他的顾问委员会发起和准备的，然后才被提交给立法会。尽管行政机关(或者说官僚机构)对立法机关的优势在很多西方国家也并非闻所未闻，但一个重要的不同是，一些更重大的事情，比如那些关于中国主权下澳门未来的问题，是在立法进程开始之前决定的。[37]

在葡萄牙人统治下的最后一届立法会的选举中(1996年9月22日)，商业利益集团赢得了这个23人机构当中8个直选席位中的4席，亲华团体的席位从3个增加到了4个，民主派团体的席位从2个减少到了1个。在这场吸引了64%的选民参与的投票中，明显的赢家是房地产和娱乐业的团体，澳门经济促进会有两位候选人赢得了16%的选票。输家包括代表土生葡人、移民和娱乐场工人的团体。无论如何，这次新的排队意义重大。因为，不像香港的立法会由于北京的不快而被解散，澳门这次当选的立法会一直干到了移交。一位分析者余振认为，即便考虑到亲北京团体的动员能力，但澳门如此之高的投票率(登记选民人数也达到了破纪录的116441人)依然表明，“参与型政治文化”终于到来。[38]

澳门博物馆

尽管我们已经研究了澳门在改革的背景上行政职能与立法职能的分离问题，以及参与型政治的崛起，但行政与司法之间的关系尚待讨论。很明显，这是直到新世纪仍在争论不休的“法治”身份问题的核心。巧的是，根据《澳门组织章程》授予行政部门的执行权，连同1993年完成的司法分支的改组，让政府的行政和司法分支饱受严厉的批评。正如美国的一份报告所指出的那样，监督机关即司法委员会，其成立的目的就是推荐法官的任命和连任——由多数非官僚成员所组成，他们跟行政分支和中国都有着很密切的联系[39]。实际上，总督对澳门法官任命的有效否决权，以及法官对他们有利的短期权限扩大的可以理解的关注，导致有人指控这是一个顺从的司法部门。然而，甚至不像香港，澳门存在某些预防措施。尤其是澳门高等法院在1992年4月的创立，作为辖区内的终审法院，它并不优先于向葡萄牙宪法法院提起的上诉，后者有权推翻所有下级法院的裁决。

玫瑰圣母堂

韦奇立总督(1996年获准延长其在职期限)依然致力于在澳门移交中国之前根绝殖民地的腐败，犯罪、腐败与行政违规之间的界线似乎被精细地划出了。这条线颇为新近创设的反对腐败和行政违规的高级专员所认可，1994年3月，反腐专员指控某些政府部门不协助打击贪污腐败，并要求获得更广泛的权力以调查银行的账目。这导致香港的一份杂志评论道，人们依然在怀疑，组织化犯罪是否已经渗透进了政府部门。[40]

人力车

1998年5月，以澳门为基地的“14K帮”头目尹国驹(绰号“崩牙驹”)的被捕以及接下来的审判程序，并没有给移交前的澳门带来街市的安宁。尤其是有人相信，这个最大的对立团伙跟大陆有联系。但是，北京通过不断增强其公安边防部队的力量，通过宣布打算引入人民解放军的分遣队进入澳门，通过处死珠海黑社会的成员，试图以此证明：在葡萄牙人没有能力解决法律和秩序问题的地方，中国的办法能够取得成功。卢兆兴甚至预言，即将离岗的葡萄牙政府不断衰弱的“执政合法性”，最终会让他们没法光荣退场。[41]

回到公民社会的讨论上来。我们曾在第3章中指出，经过一段漫长的时期，澳门的公民社会已发展到了一个罕见的程度。关于今日相关制度的刚强有力，有人可能要提出疑问。尽管澳门教会如今不再拥有它曾因之而扬名八方的精神影响力——政治影响力就更不用说了——或威望，事实上可以说，它正在经受一场发展了很长时期的牧师危机(圣若瑟书院已于1960年代关闭)，但它在支持宗教自由上的象征意义却不能被小看。有趣的是，正是在这一背景下，1990年2月，梵蒂冈破天荒头一遭任命了一位华人担任澳门天主教教士团的最高职位。此人就是林家骏主教，他取代了高秉常主教——最后一任葡萄牙主教。葡萄牙人担任澳门主教的传统可以追溯到400多年前。然而，在政治之外，教会的权力依然在两个领域里苟延残喘：首先，它是澳门最大的土地所有者，并在外国股票市场有可观的投资；其次，它在教育领域的影响和贡献依然很大。[42]

然而，在教会之外，可以称之为现代性质的非政府组织(NGO)，在澳门却令人吃惊地缺席。尤其是跟香港比起来，澳门的政治和公民教育显得程度很低。例如，澳门的“大赦国际”(维持着最小单位的成员身份)实际上只限于宗主国居民。具有讽刺意味的是，在澳门，嗓门更大的游说团体之一，是东帝汶难民的游说团，大约有600名东帝汶难民在澳门受到庇护，直到1999年12月。尽管政府在正规教育上做出了种种努力——不妨注意一下澳门大学所扮演的角色，但人们还是有这样一种感觉：对那些从前“不关心政治的”说广东话的华人公众来说，教育(无论是正规的还是非正规的)是面向未来培养年轻一代的关键[43]。关于新闻媒体，将留待下一章讨论。

主教山教堂