从它充当葡萄牙人的前哨之初，澳门就是被财阀集团所统治，或者用胡纪伦的话说，被从事贸易的最富有的买办或商人的小集团所统治[1]。然而，由于印度政府(或者说是设在果阿的葡萄牙王国政府)对控制权的主张，最高政治权力被授予给了商船队的司令官，即“航行日本的大船长(capitaomor)”。这一职位(实际上的澳门总督)赋予被任命者对年度航行的贸易垄断权。大船长本人并不总待在这座城市，协助他的是一个理事会，由一名驻地兵头(capitao da ter_ra)、一名大法官(ouvidor，《澳门记略》中称判事官)和4名商人所组成。理事会负责商业和行政事务的管理、冲突的裁决，以及法律的执行。随着商业的扩张、人口的增长，于是就需要发展出更复杂的行政体系，以适应澳门作为一个城邦和国际贸易中心的新身份。

1834年绘制的澳门地图

然而，直到1583年，澳门才创立了议事会(Senado da Camera，或称议事公局)。议事会由主教或驻地兵头主持，管理商业生活和市民生活，同样也操心法律的执行和冲突的裁决。其他关键职位包括：大法官(由两位普通法官共担)，3位市议员(vereador)，1位检查长(procurada，《澳门记略》中称理事官)，以一支公共安全部队作后盾。检查长充当司库官兼海关监督的角色，还负责操作与中国的谈判。1584年，大明朝廷承认了这一角色，检查长被授予二品官阶，对数量不断增长的生活在澳门的中国人行使管辖权[2]。议事会的选举每三年举行一次；这又是一件复杂的事情，涉及总人口中的葡萄牙居民，而把所有其他人排除在外。一个额外的政府阶层由市民大会(Conselho Geral)组成，它的成员包括前任议事会成员、牧师和驻地兵头。

1586年，澳门被赐予“圣名之城”的头衔，并被授予了与印度柯钦的圣克鲁斯城同等的、葡萄牙埃武拉市特许状的条例所规定的责任与特权。这一授权在1596年4月18日获得了批准。当时，澳门被授予了与埃武拉市特许状同等的治权与特权的特许状，用一位研究这个问题的学者马里亚诺的话说，就是为澳门市创造了一个同等卓越的政府机关，确认了相对于宗主城市的充分自治，这种自治持续了两个世纪。[3]

胡纪伦这样描述议事会：在接下来的半个多世纪里，它发展成了一个会议大厅，理论上，那些已经获得有限选举权的公民可以聚集在这里投票[4]。正如后面所显示的那样，在没有总督的时代(直到1615年，为了应对荷兰人的威胁，才任命了一位总督)，财阀控制的议事会被授予了政治、司法和行政的权力。

舞狮

关于从建立定居点之初直至1784年之间澳门的公共财政，龙思泰的记述很生动，正如其方法很巧妙一样。这个瑞典人冷嘲热讽地指出，整个这一时期，葡萄牙人的澳门财政就是“连续不断地在错综复杂的税收黑洞里摸索”。收入包括用实物支付的一船货物所应缴纳的税款，税率每年由议事会的议员们和城里的头面人物来定。他详细地描述道：

当澳门的船只在海面上出现时，理事官——同时也担任司库——前往登船，并将自己的几名随从留在船上。他们首先列出一份清单，包括申报所载货物的数量、质量和重量，列出货主的姓名。这一工作完成后，这些人又将货物送交各个货主的货栈，并将用作缴税的那部分货物送到理事官兼司库的仓库。(www.daowen.com)

全部关税的五分之一属于葡萄牙王国政府，其余的属于民用基金——用于支付总督的薪水，修缮防御工事，维护大炮，向中国人缴纳每年的地租，结算牧师、议员的工资，以及所有其他民事开支——这一制度中存在着大量的不规则。澳门商业活动的不足，经常导致财政赤字。关税制度在1784年3月29日的合理化带来了更可靠的财政管理。直到19世纪，澳门城一直有效地用进口税解决了各项开支，使居民免除了任何个人税收的负担。[5]

独立的主张(这是自1583年议事会建立以后的一种倾向)是针对中国人的干涉主义，他们越来越多地插手澳门事务。这个过程的主要基准点，是1688年中国海关(或称“户部”)在澳门的建立，以及1736年在香山设立了地方官(或称“同知”)。中国官员对澳门的权力是如此之大，以致直到1712年，澳门的议员才获得恩准：当地方官一行抵达这座城市的时候，他们可以坐在椅子上。后来，当他把自己在香山的官署刷白之后，人们便把他称为“白屋”官，他还被授予了司法权。1749年，两广总督就刑事法律颁布了多项法令。特别是，中国官员声称拥有司法裁判权——包括判处死刑的权力——无论是对中国罪犯，还是对伤害中国人的外国人。随着越来越多的流民、赌徒及逃避中国官员管辖的逃亡者进入澳门，中国官员打破了居住在澳门之外的传统，于1800年坚持就地任命一位副职官员。到1820年代晚期和1830年代初，这样的借口让位于同知对澳门提出的一连串蛮横的要求。[6]

实际上，这样的要求扩大到了金钱勒索。说到这些发展(相当于清朝政府的第二次干涉)，萧伟华声称：中国海关所征收的各种关税严重影响了澳门议事会的财政地位，给正在崛起的荷兰人的势力带来了好处。这一体制——它还涉及对修造房屋、船只和街道的限制——也严重削弱了议事会的权力[7]。然而，这些对葡萄牙人管辖权的种种限制，总会得到议事会的承认，直到18世纪末。[8]

香山知县出具的地租收据

澳门南湾

然而，不可避免的，正是内部的改革强有力地约束了议事会的权力和自治。值得注意的是，1783年4月4日，玛丽亚一世女王把澳门的主要权力授予了总督。被称为“皇家条款”的这些文件，责成总督以对议事会的否决权干预涉及该地区政府的所有事务。它们还强化了葡萄牙中央政府在澳门的权力，把一份更传统的殖民地特许状授予了这个城邦。[9]

对于19世纪初期发展起来的总督与议事会之间新的权力平衡，龙思泰提供了一个公正的评价。他指出，总督掌管“一切政治、经济、民事或军事的事务”，关涉到公共财政、法律和秩序、国际关系(包括与中国的关系)，以及军事问题。澳门总督一般由果阿总督派到澳门，任期3年，他还要向果阿报告议事会的所有行动。龙思泰继续写道：“总督尽管没有投票权，但他可以根据自己的职责，否决任何违背规章、法律或来自里斯本和果阿的命令的任何动议。”即使是“地方独立”也不过如此，但地方民主如何呢？龙思泰补充道：“假如议事会和总督在有争议的问题的任何一点上都不一致，而且推迟决定又太危险，就召集主教和有投票权的人组成政务委员会，由多数票对该项问题作出决定。”正如过去一样，龙思泰时期的议事会也是选出来的，由多数票决定事项。[10]