基层矛盾纠纷排查调处机制与调解中心建设问题研究

魏玉玲

［内容提要］随着我国城乡各项改革的不断深入，各种利益格局的调整，在基层各种深层次的社会矛盾也随之逐步显现出来。在深刻分析当前基层矛盾的主要成因和显著特点后，积极探索新形势下化解社会矛盾隐患的新方式，完善基层矛盾纠纷排查调处机制，找出一条以司法所为依托，以乡镇街道调解中心为平台，相关各方共同参与，公开、民主、迅捷地处理化解基层社会矛盾隐患的新路子，进而为有力促进经济与社会的和谐、健康发展做出应有贡献。

［关键词］矛盾纠纷调处调解中心

当前我国社会正处于转型期，改革进入攻坚阶段，发展处于关键时期，社会利益关系更加复杂，新情况、新问题层出不穷。因社会分配关系和利益格局调整而引起的人民内部矛盾日益突出，不稳定因素增多，影响并制约经济发展。不断健全完善矛盾调处工作机制，及时化解各类社会矛盾，对于构建和谐社会，保持社会稳定和改革发展的顺利推进，具有十分重要的意义。现从深层次分析基层矛盾纠纷的主要成因和特点出发，就如何健全新时期社会矛盾纠纷排查调处机制与调解中心建设问题作初步的分析探讨。

作者简介：魏玉玲，甘肃省皋兰县中心乡司法所司法助理员。

一、我国基层矛盾纠纷的主要成因及特点

（一）我国基层矛盾纠纷的主要成因

1.引发基层矛盾纠纷的广泛社会原因。随着改革开放的不断深入，当前已到了改革的攻坚阶段，利益协调和化解矛盾的难度不断增大。新时期的矛盾纠纷除了常见的婚姻、家庭、邻里等纠纷以外，主要还包括以下几方面：一是因企业改制破产、土地征用和承包、城市拆迁补偿、涉法涉诉信访等引发的矛盾纠纷；二是因环境污染、违规办学、医患关系、食品药品安全等引发的矛盾纠纷；三是复退转业军人、移民安置等利益群体的相关重大政策措施实施过程中出现的矛盾纠纷；四是可能引发群体性事件的生产经营性纠纷、产权性纠纷、宗教族群纠纷、村财村务管理纠纷；五是敌对势力渗透插手上访活动及群体性事件等。

2.导致基层矛盾纠纷的当事人的自身原因。有的当事人平时不学法，不懂法或者对法律法规一知半解，在自身利益受到损害时，固执己见、不循正当法律途径解决问题，采取过激行为，造成矛盾激化。有的当事人受利益驱动，极端个人主义膨胀，在与有关组织发生纠纷时，往往采取过激威胁行为向组织施加压力，追求实现利益的最大化，如在土地征用和承包、城市拆迁补偿过程中就常发生这样的矛盾纠纷案件；有的当事人，由于潜意识中弱肉强食的影响，往往侍强凌弱，引发矛盾纠纷。

3.滋生基层矛盾纠纷的行政执法机关方面的原因。由于目前一些行政执法机关的执法队伍的素质参差不齐，在行政执法过程中，有的方法简单、态度粗暴、处理问题表面化、群众有意见，有的因其本身法律水平问题，在调处矛盾纠纷时，不能公平、公正处理问题、偏袒亲朋好友，有的甚至枉法调处。这些都是激化矛盾、促使矛盾纠纷升级、增大矛盾纠纷调处难度的重要原因。

（二）我国基层矛盾纠纷的特点

1.群体化。随着改革开放的不断深入，市场经济条件下的民间纠纷与社会矛盾交织在一起，造成群体性事件时有发生。这些群体性矛盾纠纷呈现以下特点：一是纠纷的群体性；二是思想的复杂性；三是问题的集中性；四是事件的突发性；五是情节的危害性。

2.组织化。当前在改革开放的进程中，由于农村土地延包政策落实的不彻底、林权改革的不到位，企业改制的不完全，水利的所有权和使用权属不清等都有可能引发有组织的集中性矛盾纠纷。由于家庭暴力引起的自杀等婚姻家庭纠纷，以及村干部和群众关系紧张等也能引发有组织的群体性矛盾纠纷。

3.极端化。一些如旧城改造、征地拆迁、移民安置等重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在基层有关部门得到公正合理的解决，当事人在多方求助无果的情况下采取群体围攻、上访甚至以武力相威胁的过激手段，迫使有关部门公正合法地解决问题，从而引发群体性矛盾纠纷。特别是有敌对势力渗透插手的上访活动的群体性事件更具极端性。

二、我国现存基层矛盾纠纷排查调处机制存在的问题

随着社会主义市场经济的发展，原有在计划经济体制下形成的政治体制和社会结构形态逐步发生转变，原来的利益格局逐步被打破，利益主体逐步呈现区域性、团体性、群体性等多元化的趋势，政府与群众、个体与社会组织等各种主体之间的关系日益复杂，各种利益主体之间的利益诉求差异也日趋明显，各种主体之间的矛盾凸显出来。现行的人民调解组织是在司法行政机关和人民法院管理与指导下进行工作的自治性组织，主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的矛盾纠纷。虽然有一整套的调处办法，但在矛盾纠纷的排查调处工作运作过程中依然存在着网络不健全、调处不规范、发展不平衡的问题，在基层的许多乡镇村（社区），调解组织大多为一套人马几个牌子，人员身兼数职，责任不能很好落实；有的调委会还没有办公室或调解室，尚未建立调解员或信息员，调解组织不够健全，片区或村民小组调解员网络建设有待加强，日常工作不能很好开展，群众很难找到人，以致矛盾纠纷不能及时有效化解；有些调解员在调处矛盾纠纷过程中，存在重结果、重口头、轻程序、轻文书等问题；有的对需要定期履行的矛盾纠纷只以口头调解形式，没有询问笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，口说无凭，难以作为时效的依据。(www.daowen.com)

总结我国现今纠纷排查调处的现状，其主要问题集中体现在：调解程序和调解文书的制作上不够规范，一次性调解成功率不高；调解协议缺乏法律效力，当事人可以随时反悔，挫伤了人民调解员的工作积极性；调解工作不规范，调解员理论水平有待提高；现存机制多以事后处理为主，缺少全面系统的预防机制；管理分散，缺乏统一组织领导机制；调解队伍工作积极性低，欠缺有效的激励机制。

三、以建设调解中心为契机，完善基层矛盾纠纷排查调处机制

矛盾纠纷排查调处机制建设作为一项系统工程，必须加强领导，创新机制，坚持“统一领导、协调有力、职责明确、运作规范、工作高效”原则，进一步建立和完善“党政挂帅，综治维稳协调，部门联动，依托基层，各方参与”的矛盾纠纷排查调处机制，把工作重点从事后处置转移到事前预防和事中控制上来，重视和加强信访工作，变群众上访为领导下访，切实依法及时排查和处理好涉及群众切身利益的问题，注重理顺情绪，化解矛盾，强化服务，凝聚人心，真正把影响稳定的人民内部矛盾纠纷化解在基层，解决在内部，消除在萌芽状态。

（一）加快建设调解中心具有紧迫性

加快推进调解中心建设，构建“大调解”机制是践行“科学发展观”重要思想，努力构建和谐基层。人民内部矛盾引发的纠纷，大多数都涉及群众的切身利益。群众利益无小事，利用调解的方法化解矛盾纠纷，依法维护纠纷当事人的合法权益，维护社会公平和正义，是党和政府重视、关心和维护好、实现好群众利益的具体体现，对于巩固党的执政基础、实现执政为民的宗旨至关重要。通过调解把大量矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，不仅方便群众，为群众节省人力、物力和时间，还有助于建立良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序。充分发挥调解中心的作用，积极做好人民调解工作是与广大群众利益息息相关的，做好这项工作，是实现好、维护好、发展好人民群众利益的必然要求，也是坚持立党为公、执政为民的必然要求。

加快推进调解中心建设，构建“大调解”机制是应对当前复杂稳定工作形势的迫切需要。新时期人民内部矛盾在内容和形式上，表现出的许多新特点决定了类似矛盾的解决仅靠说服教育难以完全奏效，须充分发挥调解中心的综合职能、综合手段，尤其要充分运用好法律手段，平息和处理尖锐复杂的矛盾纠纷，做到依法调解，依法处理，依法服人，取得事半功倍的效果。

加快推进调解中心建设，构建“大调解”机制是推进基层民主法制建设的有效途径。人民调解作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务，化解自己内部矛盾的重要法律制度，是实现党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合的重要体现。调解中心是民主法制建设的有效载体，通过案件受理，以案释法，讲案学法，增强了人们的民主法制观念；矛盾纠纷的化解处理，不仅使当事人自身的合法权益得以维护，而且扩大了民主法制教育的覆盖面；调解中心人员深入基层，工作在第一线，把法律送到了群众身边，有力地推动了群众性学法、用法、守法、护法；在受理群众来信、来访、法律咨询中，可以了解掌握真实的社情民意，并有针对性地依法予以解决，这有效促进了基层工作的法制化，推动了社会主义民主法制建设的进程。

（二）完善基层矛盾纠纷排查机制的具体对策

针对前文所述的现今基层矛盾纠纷排查调处机制所存在的种种典型性问题，结合当前基层矛盾纠纷的基本成因和主要特点，笔者认为应主要从以下几个方面加强长效排查调处机制的有效运行。

1.发挥基层调处机构职能作用。充分利用现存的乡镇司法所体系，强化司法所的调节职能，最大程度地发挥其在排查调处矛盾纠纷上的积极作用。在业务上司法所应将人民调解、法制宣传、法律咨询、安置帮教、社区矫正、来访接待、法律援助等多项工作进行整合，形成了一个基层司法所行政工作的综合服务平台，树立统一、规范的整体形象，充分发挥司法行政职能优势，把法律送到千家万户，为人民群众排忧解难，为辖区的发展和稳定提供了有力的法律服务和法律保障。在调处排查矛盾纠纷上要具体做到：首先，司法所要按照上级部署，认真坚持矛盾纠纷大排查制度和重大活动期间的矛盾纠纷排查调处活动；其次，对排查出的矛盾纠纷，要及时进行调处，防止矛盾激化，每次排查调处后，要及时写出情况报告；再者，对排查出的疑难纠纷，司法所不能处理的，要及时向街道办事处党委、政府和上级司法行政机关汇报，并移交有关部门处理；最后，司法所排查调处的各类矛盾纠纷，要及时登记，建立台账。

2.加强矛盾纠纷预防和化解工作。强化矛盾纠纷排查调处工作领导，建立和完善例会制度，加大矛盾纠纷的预防和化解力度。矛盾纠纷排查调处工作，涉及面广、情况复杂、处置难度大、政策性强。加强领导、规范运作是关键。首先要建立矛盾纠纷排查调处工作领导小组；其次要建立和完善矛盾纠纷排查调处工作例会制度；再者还要加大矛盾纠纷的预防和化解力度。要坚持以防为主、调防结合和抓早、抓小、抓关键的办法，做到社会矛盾经常查，难点、热点问题集中查，重大矛盾重点查。要充分发挥基层矛盾纠纷排查调处领导小组和基层调解中心调解员身处一线的优势，以及乡镇干部下乡的时机和县信访局接待群众来信来访的契机，及时掌握各种苗头性纠纷，确保矛盾纠纷早发现、早控制、早调处。

3.建立健全全面系统预防机制。社会矛盾纠纷的排查调处是一项系统的社会工程，矛盾纠纷涉及的部门、领域、范围都在不断地增多和扩大，为此，新时期要及时有效调处社会矛盾纠纷，必须建立健全多管齐下、全面系统的矛盾预防预警机制。首先，要落实责任。各级领导应高度重视，加大工作力度，把对矛盾调处的任务分解到各部门机关领导的肩上，认真落实领导、部门、个人责任，认真研究解决的办法和措施，有针对性地制定周密的工作预案，落实各种防控、稳控措施。其次，要齐抓共管。各部门、各单位务必做到有专人和专门机构负责矛盾调处工作，并有完善的执行制度，严格按制度行事，各司其职、各尽其责，形成纵向联合、上下贯通、多管齐下、全面系统的人民内部矛盾预防调处工作网络与预防机制。再者，要夯实基础。必须加强基层基础建设，强化对矛盾纠纷的有效预防和调处。要在加强农村基层党组织建设的基础上，进一步加强农村治保会、调委会的规范化建设，充分发挥第一线的核心作用。此外，还要加强创新。要适应当前社会形势的发展，积极探索建立简捷、灵敏、快速、适应群众需要的新型矛盾调处载体。充分发挥基层司法组织及律师、公证机构等各类组织和社会团体、协会、群众性自治组织在化解处置矛盾中的作用，尽量减少政府与群众的直接冲突。

4.建立健全高效规范排查调处机制。要积极利用和整合社会资源，进一步构建人民调解、行政调解、司法调解有机结合的“大调解”工作格局，健全完善多元化解决矛盾纠纷机制，使各类矛盾纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决。一要完善矛盾纠纷的接收受理机制；二要搞好矛盾纠纷的交办分流；三要建立完善矛盾纠纷运行制度。

5.建立健全控制有力应急处置机制。要制定应急处置机制和防控预案，有效应对突发性、群体性矛盾冲突。对于一些影响面广、危害性大的社会矛盾，必须建立快速反应、控制有力的应急矛盾调处机制，依法果断坚决、迅速稳妥化解处置，尽最大努力防止其扩大蔓延，把它们对社会稳定的危害减少到最低限度。通过扎实有效的工作，及时化解处置一些带有对抗性因素的人民内部矛盾，防止个别问题得不到及时解决变成群体性问题，局部问题扩大为全局问题，非政治性问题演变成政治性问题，人民内部矛盾被敌对势力、非法组织所利用转化或激化，非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。

6.建立健全监督高效考评激励机制。为把矛盾调处工作做好，必须有相应的机制对此进行监督，逐步建立和不断完善矛盾调处工作督办检查制度。一要建立考评机制；二要加强督促检查；三要实行挂牌督办。

7.健全矛盾纠纷调处保障机制。加快建设调解中心，强化基础设施建设，做到有地方办事。村级调解组织要配备办公室或调解室，做到“五有”，即有办公室或调解室，有牌子，有章子，有调解工作基础台账，有纠纷登记；抓好基层调解员的选拔培训，做到有人办事。由于人民调解员来自村民委员会成员或选举产生的群众，大多数没有经过专业的训练，法律素质不高，因此，搞好调解员的选拔培训，不断提高调解员的素质尤为重要；抓好经费保障，做到有钱办事。以《中办、国办联合转发最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》为指导，切实保障调解中心的日常运作。