基层法院法官教育培训存在的问题及对策

赵金荣

［内容提要］加强教育培训工作是推进法官职业化建设和人民法院改革、发展的现实需要。近年来各级法院都重视和加强法官教育培训工作，《中华人民共和国法官培训条例》的实施，使法官培训工作有“法”可依了。但基层人民法院法官的教育培训工作现状令人堪忧，培训工作存在的诸多问题，制约了法官素质的提高，本文针对基层法院法官教育培训工作的现状及存在的问题，提出加强培训工作提高法官素质的对策。

［关键词］法官培训措施

党的十七大报告提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并重点加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。作为审判机关的基层人民法院，要加强法官队伍建设，建设一支高素质的法官队伍，才能更好地落实党的十七大提出的全面落实依法治国的基本方略。最高人民法院《2006年—2010年全国法院教育培训规划》中强调：“加强法院教育培训工作，不断提高法院队伍的司法能力和司法水平，是推进法官职业化建设和人民法院改革、发展的现实需要，是在全社会实现公平与正义，构建和谐社会的必然要求。”随着新时期新类型案件的不断涌现，基层法院法官的整体素质还不能适应新形势下审判工作的需要，这就要求我们必须大力加强教育培训，努力提高法官队伍素质。但目前教育培训工作存在诸多弊端。笔者试以本院为例对基层法院法官教育培训工作现状进行分析，并提出相应对策。

作者简介：赵金荣，甘肃省榆中县人民法院刑事审判庭庭长。

一、基层法院法官教育培训现状

（一）法官队伍现状要求法院必须大力加强教育培训工作

目前我院共有干警80名，其中法官37名，占全院干警的46.3%，37名法官中院领导5名，庭室领导19名，综合部门法官2名，审判执行一线法官11名。法官本科学历26名，专科学历4名，高中学历（含中专学历）7名（均参加了省法官学院的本科专项培训）。法官中初始学历为大专以上的仅为5名。大致可分为老、中、青三代，50岁以上为老同志，有12名，占全部法官的35.1%，初始学历多为高中文化，进入法院的主要渠道为部队复员安置军人、从社会招入的等。35~49岁为中年法官，有20名，占54%，初始学历多为中专和非法律大专，进入法院的主要渠道为20世纪90年代初期从中小学教师岗位调入。其他单位调入人员、转业军人占比例很少。35岁以下的法官有4名，占全部法官的10.8%，其初始学历多为法学本科，且通过了国家司法考试，属20世纪90年代末及2000年以后大专院校分配及公务员招考进入法院的。由于历史原因，法官进入渠道各异，文化层次参差不齐。尽管45岁以上的法官在20世纪80年代末经全国法院法律业余大学学习，全部取得了大专学历或审判专业资格证书，2005年前后全部参加了法官学院组织的本科专项培训，大大提高了法院队伍整体文化和专业知识水平。法官队伍的文化层次，学历档次，专业素质普遍提高了，但存在着一是法官总量不足，随着案件逐年上升，法官队伍人数少，不能适应法院工作需要。二是高素质人才短缺，从队伍学历水平看，全日制高等院校法律专业毕业生太少，通过夜大、函授、自考的人员较多；从专业素质来看，专业带头人少，办案能手短缺。三是队伍结构布局不合理，从分布情况来看办案一线岗位法官短缺；从年龄布局看，专业骨干相对较少，且断层现象凸现。随着社会的飞速发展，全民法律意识的迅速提高，迫切要求法院尽快适应形势发展的需要。这就要求法院必须探索新的培训方式和途径，进一步提高法官队伍的综合素质，才能跟上现代社会和审判发展的需要。最高人民法院院长王胜俊同志在学习贯彻十一届全国人大一次会议精神电视电话会议上的强调指出：“抓好队伍建设，不断提高队伍的综合素质和司法水平，以满足人民群众对法院队伍素质的新要求和新期待。”“要以全面提高法官各项素质为重点，进一步加强法官的教育培训和业务建设。”

（二）基层法院法官教育培训的现状

基层法院法官的教育培训，目前主要有以下五种情形：

一是根据《中华人民共和国法官培训条例》的规定，由法官学院组织的培训，主要是预备法官培训、任职培训、晋职、续职培训，培训内容主要为法律、法规、审判技能等业务知识的培训。就基层法院而言，这几种培训进行最多的是晋升四级高级法官及预备法官的培训，因为不参加培训就不能晋升高级法官和初任法官。其次是院长及副院长的初任职培训。续职培训基本上没有开展。

二是根据《公务员法》进行的公务员培训。因为公务员法把法官纳入公务员范畴，因此法官及其工作人员每年必须以公务员身份参加由地方组织人事部门组织的公务员培训，其内容主要为行政管理、时事政治、公务英语、普通话等教育培训，培训内容与法院审判工作没有太多关系，且大多流于形式。

三是学历教育培训。目前仍有部分中年法官以函授、自考等方式来提高自身的学历层次，学历培训主要是本人自己参加学习，学习内容为理论知识，目的是为了取得较高学历，目前参加学历教育的法官已越来越少。

四是上级法院业务庭室组织的培训。上级法院根据新法或新的司法解释的出台，组织本系统进行专门的短期培训。这种培训主要是针对某一部门法进行的培训，时间长则一周，短则一两天，参加人员一般仅限于基层法院主管院长及庭长，一般法官则没有机会参加学习。这种培训规模小，次数有限，参加人员更有限。

五是本院自己组织的培训。主要是基层法院组织的业务学习及自学，侧重于自学，学习内容主要是专业知识及院内组织的政治学习。其形式主要以读报读书为主，辅之以座谈讨论，其培训效果因单位而异。

二、基层法院法官教育培训工作存在的主要问题

2006年4月1日起实施的《中华人民共和国法官培训条例》（以下简称《法官培训条例》）是最高人民法院依据《法官法》、《公务员法》的规定，为加强和规范法官培训工作而制定的，《法官培训条例》针对不同的对象规定了不同的培训模式、培训内容、培训形式和培训时间，将法官培训分为预备法官培训、任职培训、晋级培训和续职培训，并强调法官培训要“贯彻理论联系实际，学用一致，按需施教，讲求实效”的原则，注重职业道德素质和业务素质教育，培训内容应视不同培训对象的需求有所侧重。应当说，这是我国法官培训工作的一大进步，标志者法官培训工作“有法可依”，但在实际贯彻执行《法官培训条例》的过程中，尤其是作为基层人民法院，由于诸多因素的限制，教育培训工作大打折扣，存在着诸多问题。

（一）《法官培训条例》的落实不到位

《法官培训条例》自2006年4月1日起施行，它是法官培训的依据及具体要求，但在实际中，特别是基层人民法院由于案多人少，经费短缺，基本上达不到条例中的具体要求。其次，由于多年传统思维的定势，将参加培训看成是一种待遇，而法官也把参加培训认为是一种奖励，是一种领导给下属的恩赐，完全脱离了“法官有依法接受培训的权利和义务”的规定。再次，基层法院没有专门的教育培训机构及主管机构。就甘肃省来说，全省的培训机构仅有甘肃省高级人民法院法官学院，要对全省的法官及其工作人员进行培训，显然力不从心。基层法院法官教育培训工作没有专门的主管机构，一般由政治部或政工科负责，而从政治部（政工科）来说，教育培训工作仅是政工工作的很小一部分，难以下大力气去抓教育培训工作。因此《法官培训条例》中赋予法官培训的权利，对基层人民法院的法官来说，更多的仅仅是停留在文件上的无奈与渴望。

（二）思想政治教育不到位

在相当长的一段时间里，对法官的培训更注重的是法律、法规、法律文书写作的培训，而忽视了思想政治教育的培训，有意无意地忽略了思想政治教育。尽管在全国法院自20世纪90年代中期开始至今先后开展了集中教育整顿、“三讲”、“保持党员先进性教育”、“规范司法行为，促进司法公正”、“社会主义法治理念教育”等一系列教育活动，收到了较大的成效，但仍有部分同志特别是个别领导同志在思想上认为：思想政治教育是“务虚”，只有搞好审判、多办案、办好案，多创收才是务实的表现。正是由于这种倾向的存在，导致思想教育没有完全放在法官教育培训的首要位置。

（三）教学内容与审判实践脱节

目前的教育培训，其教学内容基本上还是停留在理论教学层次，可操作性差。教育培训的主讲者——教师，多为学者、教授、搞理论研究的，因此在教学上，内容上出现理论探讨多，而实际操作内容少的情形；在培训的内容上，研究成果的转化渠道不流畅。在教学中，教与学的互动没有建立起来，仅仅停留在“讲—记—考”的模式中，教者不知道参加培训者要学一些什么，教学大多在灌输中进行。同时存在分类不细的情形，没有遵循职业化分类教学的基本规律，使得教学针对性差。因此在教学中应多增加一些审判业务的内容。当然在实际培训工作中，由于多方面的原因，形成学员本身不配合教学工作的情形，把培训仅仅当成是完成任务。

（四）培训面过小

近三年来，我院干部职工参加各类超过一周时间的教育培训每年约为80人次左右，在这些培训中，法官进行专门的培训所占比例很小，一般法官除每年参加为期一周的公务员培训外，几乎再没有什么培训。就拿笔者来说，从一名中专学校的法学教师调入法院工作已达十三年，仅参加过共五天的“西部法官培训”，再没有参加过其他法官培训。根据统计，近三年来，我院37名法官中参加的法官业务培训除“西部法官培训”外，共有4名法官参加过预备法官培训，6名法官参加晋升高级法官的培训，院领导有2人次参加任职培训，院庭领导有4人次参加过上级法院组织的业务培训，5名庭室领导参加过社会主义法治理念的教育培训。三年中共有21人次法官参加过教育培训，这21人次的培训中仅有院长的初任培训达到22天，其余的培训时间一般为6~10天。三年来的培训面仅为每年2%，三年中庭长以下的法官没有一人参加过一周以上的法官教育培训。法官的续职教育培训为零。因此，参加培训是基层法院法官的一种奢望。

（五）培训体系的封闭性

根据《法官培训条例》的规定，法官的培训实行两级管理制，最高人民法院统一领导全国法院的法官培训工作，高级人民法院领导本辖区内法院的法官培训工作。最高法院设立国家法官学院及其分院。高级人民法院设立省级法官学院、法官进修学院、法官培训学院等法官培训机构。根据需要和条件，经高级人民法院批准，可设立地（市）级法官培训机构。各级法官培训机构负责组织、实施各项法官培训。从这些规定可以看出，法官的培训是在一种封闭的模式下进行。长期以来，法官的教育培训严格按照规定在法院内部进行操作，没有把法官放在社会的大环境中对其他知识进行丰富性培训，同时这种培训一方面是理论知识的再传授，另一方面仅是法官经验的传授。从社会大环境来说，审判没有作为一门学科去探讨，去研究，如法律院校有公安专业，可从没有审判专业，难道它不是一门学科吗？显然不是。现有法官的学习模式，更多的是一种手工作坊式的师傅带徒弟。法院系统内部的这种封闭式培训，导致法官知识面过窄，太专业化，无法适应现代社会对法官知识结构和知识量的需要。(www.daowen.com)

（六）培训机制的差别导致法官素质的级差明显

目前，晋升高级法官的培训由国家法官学院委托省级法官学院进行，一些基层法院的院长由国家法官学院负责培训。在实际培训工作中，法官因其级别的差异而被限定在一定级别范围内的培训，使得法官的素质深深地烙上级别的印痕，特别是基层法院的法官无法获得较高质量的再教育培训。而基层法院的法官承担着全国80%左右的案件办理，而接受高质量培训的法官仅承担着全国不到20%左右的案件办理，从这个角度来说，目前这种级差式的培训体制对整个法院系统办案质量的提高构成致命的威胁。

（七）对培训工作要求不严

近几年对法官的培训工作有了一定的重视，也采取了一些有效的措施。但在培训中，对“严格培训，严格要求”标准落实得不够好；表现在一是对培训工作抓的不实，考试不严格，成绩没有作为人员安排使用的重要依据，没有压力，学习不下苦功，参加培训当作休息，培训变成了提高政治福利待遇和获取执法上岗资格的一道程序，没有达到提高素质的目的。二是教育培训考试考核机制特别是组织制度不完善。如旨在提高学习能力、司法能力的定期分析制度、调研制度没有建立起来，培训考核量化标准考试、考核标准没有细化，考试与考核的结合评定制度不完善，奖罚未纳入是否对全院内外部工作做贡献的综合评价体系。而每年的各种奖励没有起到对培训工作的激励机制。

（八）经费的保障成为制约培训工作的瓶颈

根据《法官培训条例》的规定：“在经费预算中，应单独列支各级人民法院的法官教育培训经费，占同期法院业务经费的比例应不低于3%。”“法官教育培训经费必须专款专用，不得截留、挪用和挤占。”在实际中，基层法院的经费实在是捉襟见肘，维护法院的正常运转都无法保障，更不能奢望有专门的教育培训经费。况且法院的培训不能仅限于法官身上，还有司法行政人员、书记员、法警的培训，这样，基层法院法官的培训机会就少的可怜。在基层法院，一名法官从参加工作到退休都没有参加过正规的在职教育培训的情况屡见不鲜。

三、解决基层法院法官教育培训工作存在问题的基本对策

（一）加强思想政治教育，下大力气提高队伍素质

基层法院领导要把教育培训工作放在重要位置，把教育培训工作作为提高司法能力、提高案件质量的基础性工程来抓，尤其是要加强思想政治教育，增强法官宗旨意识。重点是进行以邓小平理论和“三个代表”重要思想为主的政治理论教育，用科学的理论和一切先进的文化占领法官的思想阵地，把解决干警的世界观、人生观、价值观和“为谁执法，为谁服务”的问题放在教育培训的突出位置。加强社会主义法治理念教育，牢固树立党的领导，进一步强化法律意识。法官只有增强法律意识，司法才能具有终结纠纷、平息纷争的实际意义。强化法律意识既是支撑法官搞好事业的精神动力，又是保证我们国家能否成为法治国家的精神力量。法官必须怀着一颗谦卑的心，在内心确立对法律的信仰，要在加强思想政治教育中解决信仰问题、精神问题和法律意识问题。要通过教育培训，使法官成为法律理念的塑造者，法律传统的信守者，法律秩序的缔造者，法律运行的领航者，法律正义的完善者，从而推进法治进程。要教育法官既讲法治，又讲政治；既坚持公正司法，又践行司法为民，切实提高法官维护社会公平正义的能力，确保法院工作的正确方向。

（二）要大力加强法官职业道德教育

一纸判决，承载着正确解释法律，充分宣示正义，合理判定冲突的重要功能，法官必须摆事实，讲道理，明法理，掂轻重，对自己的工作要有强烈的事业心和责任感。因此，对法官的教育培训不仅要培养法官具备良好的法律素养和广泛的社会综合性知识，而且要通过职业道德教育培养法官的使命感、紧迫感。法院与民众的切身利益息息相关，每一件案子无论大小都与人民群众密切相关。司法为民不仅仅是工作能力，工作方法问题，更是法官与人民群众的感情问题。法官审理案件的过程实质上是一种道德选择的过程，自始至终贯穿着一种道义的责任。在法官的职业生涯中，只有对得起良心，经得起道德的拷问，才能最终面对当事人和社会。要通过教育培训，使法官成为一个道德高尚，操守正直，志存高远，淡泊从容的人，要以优质服务减轻人民负担，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿。

（三）改革教育培训的方式与内容

最高人民法院院长王胜俊强调：要深入开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议座谈会上重要讲话的大学习、大讨论活动，全面实现人民法院工作的与时俱进。最高人民法院原院长肖扬同志在庆祝国家法官学院建院十周年大会上讲话指出：要“不断更新法官培训教育理念，改进培训教育模式，提高培训教育质量”。针对现阶段法官教育培训工作，要着力抓好以下几个方面的工作。

1.要突出审判经验在教育培训中的重要地位。改变以往注重理论知识教学的模式，强化基层法官解决纠纷的技能培训。基层法官调处各种社会冲突总结的独创性的技术、知识、技能，是书本上没有的，也是大学教授、高级以上法院法官不可能具有的。因此让那些有丰富的解决基层纠纷经验的、谙熟社会人情的优秀基层法官，将他们在司法实践中长期积累的司法经验和感悟传播给其他的基层法官，不失为在实践中提高司法能力最为有效的一条途径。

2.要强化庭审技巧的培训。当前法官的培训有向法学知识传授一边倒的倾向，而忽略了法官的另一项重要素质，即庭审组织能力。故应将模拟法庭的庭审训练纳入法官培训的内容，以典型的案例作为模拟庭审的对象，通过现场指导性的培训或观摩讲评，使法官领悟庭审要领，将实践中的感觉经过分析、归纳后上升为理性的感悟，并转化为进一步指导实践的本领。

3.加大基层法官队伍的培训力度。一是国家法官学院和省法官学院要把基层法官作为重点培训对象，使办理全国80%左右案件的基层法院法官能得到优质高效的培训；二是要建立健全中级人民法院的教育培训机构，使基层法院法官的培训落到实处，并开展普及性的续职培训；三是组织专家团、教授团巡回到基层法院授课，进一步扩大受训面。

4.建立科学的教育培训体系。各级法院要建立健全教育培训主管及培训机构，对本单位的教育培训工作统筹规划、综合协调和督促检查。上级法院还要对下级法院的教育培训工作指导、督促、检查，把教育培训工作纳入目标管理考核范围，强化教育培训工作。

5.加大司法运用的研究。将审判工作作为一门学科进行研究，最高人民法院要联合高校专家教授，大力开展司法运用研究，对审判工作的能力、技巧、规律、经验等开展学术研究，并及时将研究成果转化为实践工作，用以提高基层法官的司法能力。

（四）因地制宜，开展全员培训

最高人民法院《2006年—2010年全国法院教育培训规划》中指出，要坚持“以人为本，服务审判”的原则。要“保障全体法官和其他工作人员接受培训的权利和义务，坚持教育培训为审判工作服务，加快学习型法院建设，激发队伍学习的内在动力和潜能，提高队伍的学习能力、实践能力和创新能力，促进队伍整体司法能力和水平的提高”。由于基层法院法官在教育培训上处于尴尬的位置，指望国家或省级法官学院每年对基层法官开展培训在现阶段是不可能的，因此基层法院应坚持不等不靠，因地制宜，大力开展法官教育培训。

1.建立学习型法院，树立终身教育习惯。要进一步加强学习型法院建设，努力创设法官勤学习、爱研究的良好氛围，把法官的学习表现、学习能力、学习成果与任职定级、职务晋升相挂钩。法官教育不同于学历教育，也不同于一般的职业教育，要以提高素质，培养能力为目标，注重培训的实效性，突出针对性、实用性、可操作性。法官这个职业决定了法官必须终身学习，终身参加培训，才能适应社会对审判工作的需要，也才能更好地做到法院工作的与时俱进。

2.坚持强制学习和鼓励自学相结合。一方面严格规定每周半天的学习时间，做到学习时间、人员、内容三到位，对无故不参加学习者予以处罚，并定期考试，确保学习内容落到实处。另一方面对学历未达到要求的人员，要限期达标，三年内达不到本科学历者予以调离审判岗位，同时采取学历教育的奖励机制，鼓励法官自学，有效地调动法官自觉深造、争做高层次人才的积极性。

3.挖掘培训潜力，开展自我培训。基层法院选取业务水平高、经验丰富的法官作为本院的培训教师，定期进行授课，达到共同提高的目的，同时发挥辖区内有大专院校的区位优势，让法官就近旁听到高等院校的法律课程，提高其法律素质。开展院内庭审观摩，组织法官进行旁听，并在庭审后讨论总结，开展互相学习，提高技能、技巧。

4.创新法院人文环境，搭建学习平台。一是积极开展法官文化和法院文化建设，创设良好的文化氛围。二是加强调研部门与审判业务部门的结合，把研究成果积极转化为教育培训资源。三是采取多种形式，搭建教育培训平台，如利用局域网络、内部刊物、研讨会、演讲比赛等形式，积极开展探讨、研究，形成教育培训的平台，互相学习，互相提高。搭建好普及型载体建设，进一步推动理论探讨，经验交流，同时充分发挥普及型载体及时性、针对性强的特点，充分发挥教育培训的辐射作用。

5.倡导法官积极参与教育培训。充分尊重一线审判人员的司法实践权，自我教育创新权，充分尊重法官在自我教育和管理方面的优势，注意对法官协会、女法官协会的设立管理的支持，重视发挥其在法院群众教育培训中的影响作用，维护法官的主人翁地位，保障法官的教育培训权利与义务。

（五）加强保障，加大对教育培训的投入力度

基层法院应多方筹措资金，尽可能地使一线法官参加培训学习。同时上级法院在培训经费上应向基层法院倾斜，设立基层法院法官培训专项基金，专用于基层法院法官教育培训工作，从而确保基层法院法官的培训资金到位。