检察机关对法院民事调解监督的思考

李永玲　杨光明　宋宝晶

［内容提要］检察机关对人民法院已经发生法律效力的民事调解是否拥有监督权，我国《民事诉讼法》没有明确规定，在理论界和司法实践中也存在很大争议。这给检察机关全面有效行使民事审判监督权带来一定的困难。本文从我国现行法律对检察机关民事调解监督的规定、理论界和司法实践中对检察机关民事调解监督的争议、赋予检察机关民事监督权的必要性等方面对检察机关行使民事调解监督进行了思考。

［关键词］调解监督探讨

检察机关对人民法院已经发生法律效力的民事调解是否拥有监督权，我国《民事诉讼法》没有明确规定，在理论界和司法实践中也存在很大争议，这给检察机关全面有效行使民事审判监督权带来一定的困难。本文试图对检察机关民事调解监督进行一些探讨。

一、现行《民事诉讼法》及相关法规对于民事调解监督的规定

在民事审判活动中，法院受理的民事案件结案方式具体包括判决、裁定和调解三种。《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十七条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。”但是，除了生效的判决、裁定以外，对于生效的确有错误的民事调解，最高法院的批复中明文规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”这一规定，使得与判决书具有同等法律效力的民事调解书，排除在检察监督的权利范围之外。

作者简介：李永玲，甘肃省永登县人民检察院民事行政科科长。

　　　　　杨光明，甘肃省永登县人民检察院干部。

　　　　　宋宝晶，志愿服务西部计划志愿者。

二、对于检察机关是否享有民事调解监督的理论争议

虽然最高法院明文规定人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理，但是，对于人民检察院是否有权力对已生效的民事调解书提出抗诉，在理论界和司法实践中仍存在较大争议。(www.daowen.com)

有学者认为，民事调解不能抗诉。其观点为：第一，对民事调解案件适用抗诉没有法律依据。第二，不符合当事人处分原则。民事诉讼中的一项基本原则是当事人享有充分的处分权，包括处分自己的实体利益和处分自己的一些有关诉讼本身的权利义务，如果允许适用抗诉程序，无疑是司法机关对当事人处分权的干涉和剥夺。第三，民事调解的自愿性和合法性决定了不应适用抗诉程序。第四，民事调解适用抗诉程序不符合诉讼经济原则，会无限增加当事人讼累。随着社会成员的私权利越来越受到人们的重视，人们对私权利的行使也越来越个性化，国家公权利不需强行介入。检察机关再过多干预民事诉讼已不可取，限定检察机关的抗诉范围就成为必然。

持相反观点的学者认为，既然民事诉讼法规定调解书与判决书具有同等法律效力，那么调解亦是法院审结民事、经济案件的一种方式，而检察院对确有错误的判决和裁定有权提出抗诉，那么必然可推定对调解的民事案件如发现确有错误同样可以进行抗诉。在审判实践中，带有欺诈性、胁迫性的调解确实存在，如果不允许检察机关对此行使监督权，势必给民事审判监督留下空白，这与民事诉讼法的立法精神相悖。

三、对于应当赋予检察机关民事调解监督的探讨

（一）民事诉讼再审程序

在民事诉讼过程中，启动再审程序包括三种情况：法院提审或指令再审、当事人申请再审、人民检察院提出抗诉。其中关于人民检察院提起抗诉启动再审程序的情况，《民事诉讼法》第一百八十八条明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。”（1）目前，对于生效的确有错误的民事调解，法律明确规定的启动再审的情形只包括当事人申请再审这一种情形。《民事诉讼法》第一百八十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”（2）对于民事调解书确有错误，但当事人没有申请再审的案件，人民法院可否再审的问题，民事诉讼法并没有明确规定。只是最高人民法院作出的《民事调解书确有错误当事人没有申请再审的案件人民法院可否再审问题的批复》中指出，“对已经发生法律效力的调解书，人民法院如果发现确有错误，而又必须再审的，当事人没有申请再审，人民法院根据民事诉讼法的有关规定精神，可以按照审判监督程序再审”。（3）对于人民检察院是否有权对民事调解书提出抗诉的情形，最高法院作出的《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》中明文规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”这就是说，若启动民事调解书再审，“人民检察院抗诉”的情形被明确排除在外。笔者认为：《民事诉讼法》第一百八十二条之所以对调解书的申请再审作出单独的规定，其重点在于强调对于调解书的再审事由相对判决、裁定而言是有所限制的，而不是在于明确排除法院和检察院的依职权再审或抗诉再审。当事人申请再审对法院而言乃是启动再审的信息渠道，对检察院而言也是提起抗诉的信息渠道。肯定了当事人对调解书的再审申请权，从某种意义上就是肯定了法院对调解书有职权启动再审权和检察院对调解书有抗诉再审权。法院所从事的调解活动实质上是审判活动，民事调解书作为由人民法院制作的，记载当事人之间协议内容的法律文书，经双方当事人签字生效，确定双方权利与义务关系，结束诉讼程序，具有强制执行的效力。调解作为法院解决民事、经济案件的一种重要的结案方式，与判决、裁定具有同等的法律效力。对于审判活动，接受检察监督是一项基本的诉讼原则，调解是人民法院民事审判活动的重要组成部分，无可非议应列入检察机关开展审判监督范围，接受其对错误调解的抗诉。调解活动以及作为调解活动结果的调解书自然属于抗诉监督的范围。因此，调解书没有被列为检察监督提起抗诉的职权范围，但这并不意味着检察院对调解书无权提出抗诉。对于生效的确有错误的民事调解，人民检察院提起抗诉权被“完全剥夺”，是没有任何道理的。

当然，检察机关对法院的审判活动进行监督除了抗诉之外，还有再审检察建议、检察建议、纠正违法通知书等多种形式，实践中也有检察机关对民事调解书通过再审检察建议的形式进行成功监督的案例。但与以抗诉形式启动再审程序相比，通过再审检察建议等“准抗诉权”形式来监督民事调解显然缺乏必要的刚性。并且，随着构建社会主义和谐社会的不断深入，人民法院也越来越重视调解工作，调解结案在民事案件结案方式中的比例越来越高，这迫切需要强化检察机关的检察监督力度。

（二）民事调解是否抗诉监督

对于坚持民事调解不能抗诉的观点，笔者认为其对于检察机关民事调解抗诉权的认知存在偏差。其一，对民事调解案件适用抗诉没有法律依据并不能构成民事调解不能抗诉的理由。也不能因此否定检察机关的抗诉监督权。其二，在民事诉讼中，当事人当然的享有充分的处分权，包括处分自己的实体利益和处分自己的一些有关诉讼本身的权利义务，但是违背程序和实体规范所达成的调解协议并不能充分体现当事人的处分原则。允许调节适用抗诉程序，并非司法机关对当事人处分权的干涉和剥夺，而是在完善了检察机关检察监督权力的同时，对其合法权益的变相保护。其三，自愿合法的民事调解自然不需要国家公权利强行介入。国家保护社会成员的私权利的个性化行使，检察机关当然没必要干预遵循合法实体和程序的民事调解。但是，从实践中看，违背程序和实体规范所制作的调解书并非鲜见，调解书中存在的错误与判决、裁定中存在的错误在性质上并无区别。如果肯定了裁判文书的抗诉再审，则没有理由否定对调解书的抗诉再审。特别是在调解书对国家公益、社会公益和第三人利益产生不当影响时，检察院的抗诉再审更为必要。

四、检察机关对民事调解监督的必要性

人民法院不予受理人民检察院对调解书提出的抗诉，即是变相地剥夺了检察机关的抗诉权。据以下因素，检察机关有必要对民事调解实施法律监督：一是赋予检察机关对民事调解监督权符合《宪法》对检察机关的职能定位；二是调解结案所占比重较高但缺乏外部监督，形成监督盲区，检察监督介入是维护当事人合法权益的必然要求。2007年最高人民法院下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判工作指导方针，使法院对民事诉讼案件的判决率逐年下降。面对法院“大调解”的审判格局，由于高法意见的出台，一些法院在司法实践中，存在着以调解为主、能调则调的错误认识，甚至把调解率作为评优、达标的一项指标，在民事调解过程中留下不少弊端。在司法实践中，存在司法不公的现象，如违背当事人的意志，强行调解；假借调解，行逃债之实；恶意串通，以调解来侵害国家、集体、第三人利益等等。一些法官为了使案件达成调解，不惜采取以拖促调，变相强迫调解的方式。有的为了达到调解的目的，甚至哄骗或压制一方或双方当事人勉强达成调解协议。严重违背了民事诉讼中应当遵循的自愿合法原则，侵犯了当事人的处分权。三是检察监督可有效防止法官调解权力滥用，是权力制衡理论的必然要求。缺乏监督可能造成审判机关利用检察机关对已生效的民事调解书无抗诉权的规定，对由检察机关提起抗诉的民事案件故意规避法律，以调解结案方式掩盖原审判决、裁定的错误部分，这在某种程度上削弱了检察机关的法律监督职能。在给一些审判人员规避法律创造机会的同时，也使法院调解在外部监督机制上处于一种“真空”，这显然违背民事诉讼立法原则。四是赋予检察机关对民事调解监督权符合《民事诉讼法》中“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，民事调解作为民事审判活动之一，应将其纳入检察监督范围。

因此，为保证民事调解活动的公正和高效率，有必要明确在民事司法调解活动中赋予检察机关监督权。明确检察监督范围，赋予检察机关对已生效的民事调解协议的抗诉权，有利于进一步完善民事审判监督程序，这对于保证国家法律统一正确实施，维护司法公正，保障公民、法人的合法权益和社会稳定，具有至关重要的作用。