浅议行政附带民事诉讼制度

王玉花

［内容提要］所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。然而，就行政附带民事诉讼的案件而言，目前学术界意见分歧颇大，主要表现在行政附带民事诉讼的范围、诉讼管辖、诉讼时效的适用和案件审理等方面。笔者认为：行政附带民事诉讼制度不宜构建。

［关键词］行政附带民事诉讼制度不宜构建

一、行政附带民事诉讼的范围

关于行政附带民事诉讼的范围，目前学术界意见分歧颇大，主要观点分为以下几种：

第一种观点认为，行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼。

第二种观点认为，行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况。

第三种观点认为，行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事诉讼程序来解决，对于行政处罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼。

第四种观点认为，行政附带民事诉讼包括对行政确认行为不服提起的诉讼；

作者简介：王玉花，兰州市安宁区人民法院院长。

对行政裁决行为不服提起的诉讼；存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件；行政相对人实施行政机关己经许可的某种行为时，第三方认为侵犯自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求人民法院附带解决民事争议。

第五种观点认为，行政诉讼附带民事诉讼的案件范围宜界定为存在侵权行为的被害人的行政处罚案件和行政相对人实施行政机关己经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求人民法院附带解决民事争议。

第六种观点认为，对行政裁决行为不服提起的诉讼、存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件和第三方认为行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为侵犯了自己的民事权益。显然，目前在立法没有明确规定行政附带民事诉讼范围的前提下，学界关于行政附带民事诉讼范围确存有争议，这无疑增加了行政附带民事诉讼的实施难度，既然行政附带民事诉讼范围无法确定的前提下，人民法院审理行政附带民事诉讼也就没有法律依据，加之，学界对此的争议更加剧了人们对行政附带民事诉讼制度存在的质疑。(www.daowen.com)

二、诉讼管辖

附带诉讼要成立的话，主诉讼与从诉讼必须属于同一个人民法院管辖，并属同一审判程序。《民事诉讼法》第二十二条规定：“对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。”相反，《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”显然，民事诉讼案件管辖的一般原则是原告就被告，行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。然而，当附带民事诉讼被告与行政机关所在地不相同时，由于民事纠纷多发生在被告住所地，若依行政诉讼法的管辖规定，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，因行政附带民事诉讼必须遵循同一人民法院管辖的原则，附带民事诉讼案件的被告住所地与行政机关所在地相一致时自然不会出现地域管辖上的问题，若两者不相一致时就会出现管辖上的冲突，必然会不便于对民事纠纷被告人采取财产保全措施以及对判决、裁定执行，也不利于防止原告滥用诉权而使被告遭受损失。另外，《行政诉讼法》第十七条规定：“经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”由此，在原告选择复议机关所在地人民法院管辖，行政诉讼案件会由中级人民法院管辖，但在民事诉讼案件应由基层人民法院管辖的情形下，就违反级别管辖的规定，致使人民法院处于两难境地，也就致使当事人选择行政附带民事诉讼案件的范围减少，与设立行政附带民事诉讼制度的初衷不符。

三、诉讼时效的适用

1989年的《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。”2000年实施的《最高人民法院的关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”而1987年施行的《民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十六条规定：“身体受到伤害要求赔偿、出售质量不合格的商品未声明、延付或者拒付租金、寄存财物被丢失或者损毁的诉讼时效期间为一年。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期。”可见，行政诉讼案件与民事诉讼案件的诉讼时效的起算与长短均不一，而且最长权利的保护期限也不一，基于现行的法律规定，行政附带民事诉讼中的行政诉讼案件与附带民事诉讼案件分别适用各自的诉讼时效期限。若民事纠纷案件的诉讼时效期短于行政诉讼案件的诉讼时效，人民法院在审理行政附带民事纠纷中必然会将民事纠纷拒之门外，同样，若行政诉讼案件的诉讼时效短于民事纠纷案件的诉讼时效期，人民法院会将行政纠纷案件拒之门外，直接审理民事纠纷案件，这必将与受理法官的专业素质相悖，不利于民事纠纷案件的审理，毕竟人民法院受理的行政纠纷案件由具有行政法专业性知识的法官审理。所以，设计行政附带民事纠纷也就无任何法律意义。

四、行政附带民事诉讼的审理

当然，就行政附带民事诉讼的审理过程而言，以下问题较为棘手：

第一，关于举证责任承担，行政诉讼案件实行举证责任倒置，由作出行政行为的行政机关负举证责任，而民事诉讼案件实行“谁主张，谁举证”的原则，由当事人就自己的主张负有举证责任。如此，若同时进行诉讼，就有可能发生负不同举证责任的当事人相互串通作证的情形，典型就是行政诉讼被告与民事诉讼一方当事人基于共同利益需要，往往致使一方当事人处于败诉境地。同时，也存在行政行为因缺乏事实依据而被判撤销，而在民事诉讼中又由于有民事当事人的举证证明确需要维持的状况，将使人民法院处于两难的境地。

第二，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。如此，若附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之内审结的，就存在了行政纠纷案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分的现象，因行政附带民事诉讼的目的基于诉讼经济利益考虑，此种现实实际上并没有落实行政附带民事诉讼的目的。

第三，一审判决作出后，当事人对行政部分和附带民事部分均不服时，可以一并提起上诉，二审人民法院应当一并审理。但当事人仅就行政部分判决或民事部分判决单独提起上诉时，应当由二审人民法院行政审判庭还是民事审判庭受理进行审判？实务中通行的作法就是因认为行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服，均应当由二审人民法院行政庭受理。但当事人若仅对行政判决或民事部分判决不服提出上诉，若对行政判决的上诉，造成改判维持具体行政行为或撤销原判、发回重审，原生效的民事判决效力如何判断？若已经生效的民事判决受到影响，原民事诉讼的原告就只有重新提起民事诉讼，无疑会增加当事人的讼累。所以，人民法院对行政诉讼案件的处理处于不确定状态，很难做出准确判断，如此再附带处理民事纠纷案件只会增加麻烦。

显然，行政附带民事诉讼增加了诉讼的复杂性，不仅庭审过程难以控制，案件处理复杂，而且也难以完全避免人民法院作出相互矛盾的裁判。最为重要的是，庭审过程难以控制主要是因为行政附带民事诉讼一并审理，既要适用行政诉讼规则，也须适用民事诉讼规则。由于行政诉讼与民事诉讼中当事人的诉讼权利义务不同，法庭对行政案件的事实调查与民事案件的事实调查角度也就不一样，这样极易使法庭调查变得不好控制。

五、结论

行政附带民事诉讼是比照刑事附带民事诉讼确立的原理，即引起两种不同性质诉讼的法律事实是同一的，这样才能将两种诉讼合并审理，但行政主体行政行为不会产生两个不同性质的法律关系，行政行为是行政主体行使国家公权力的行为，行政主体行使职权无论合法与否与相对方形成的法律关系都是行政法律关系，受行政法调整。另外，因行政机关的行政行为引起了民事纠纷，但行政主体作出行政行为可能被人民法院判决撤销或变更，附带的民事诉讼审查也就处于不确定的状态，反而不能实现审判效率。由此，尽管基于实现程序效益、降低诉讼成本以及确保人民法院裁判的权威性等要求，因同一事实而经常出现的行政纠纷与民事纠纷确有必要一并解决，但由于行政纠纷与民事纠纷存有质的区别，既不能消除判决结果不一致的问题，也不能实现诉讼经济，致使人民法院同时解决行政纠纷与民事纠纷存有诸多困难。因此，行政附带民事诉讼理论确有必要认真地进行探讨，也就是说，行政附带民事诉讼制度不宜构建。