浅议当前兰州市公安行政执法中存在的主要问题

李　宣

［内容提要］行政执法是公安机关重要的执法活动之一，和刑事执法相比较具有点多、面宽、量大的特点，因此也是公安机关出现执法问题最多的方面。兰州市公安机关行政执法中，既存在全国公安机关在行政执法中普遍存在的问题，又存在具有明显地方特色的行政执法问题。

［关键词］公安执法问题

行政执法是公安机关重要的执法活动之一，和刑事执法相比较具有点多、面宽、量大的特点，在公安机关日常执法活动中，行政执法所占的绝对量是非常庞大的，特别是基层派出所，行政执法活动占据了其全部业务的绝大多数。同时，行政执法又是目前公安机关执法活动中出现问题最多，又最容易引起老百姓对公安机关不满的一个方面。兰州地处西北，在经济社会发展上相对落后于东部地区，因此在兰州市公安机关行政执法中，既存在全国公安机关在行政执法中普遍存在的问题，又存在具有明显地方特点的行政执法问题。本文拟就这个问题谈一点自己不够成熟的看法，和诸位同仁作一个交流和探讨，希望能对规范兰州市公安机关行政执法有所帮助

一、当前我国公安机关行政执法中存在的主要问题

引起行政执法发生问题的因素是多方面的，既有法律规定本身的问题，也有公安管理体制和警务运行方面的问题，当然还有个别民警执法思想方面的问题。

作者简介：李　宣，兰州市人民警察学校副校长。

就目前全国公安机关行政执法的普遍情况来看，主要存在下面几个方面的问题：

（一）行政立法方面还存在不够完善的地方

首先，相对于刑事立法来看，公安行政立法起步较晚，立法体制也不够完善，法律技术也不够成熟，一部《治安管理处罚条例》从1986年颁布到2006年废止，二十年之间基本没有作过重大的修改。虽然现在有了新的《治安管理处罚法》，但仍然无法对目前错综复杂的社会关系做出详尽的规定，总体上来看仍然滞后于社会发展的实际需要。

其次，公安行政立法从总体上来看，呈分散状态，不够协调统一。《治安管理处罚法》是公安机关行政执法的主要依据但不是唯一依据，除此以外还有许多法律、法规都有关于公安机关行政执法规定，这些也是公安机关行政执法的法律依据。而这些法律、法规有的是在《治安管理处罚法》颁布之前制定的，到现在还没有修改过，有些又出于非公安部门制定，这就造成了这些法律法规在具体规定和效力上不可避免地存在冲突。这种立法的分散状态实际上削弱了公安行政执法的法律依据上的统一性和协调性，在实际执法过程中不便于公安机关准确把握和应用，在一定程度上影响了公安行政执法的质量。

（二）个别民警执法思想上还存在一些误区

民警作为执法者，其执法思想对执法的结果也会产生重大影响，就目前情况来看，大部分民警都能够严格按照事实和法律来执法，但也有个别民警在执法思想上存在一些误区，主要有以下几种表现：

首先，封建社会的专制和人治的思想残余还没有根除，在个别民警特别是公安机关领导干部中还时有反映。这种与法治精神完全背道而驰的错误思想反映在执法中就是权力大于法律，特别是在行政执法中表现得更为突出，导致应该依法进行的行政执法活动被异化为在很大程度上服从领导意志，在各级领导的权力面前，法律可以变通执行，甚至还可以弃之不用。(www.daowen.com)

其次，个别民警缺乏大局意识，单纯为执法而执法，对执法的法律效果、政治效果和社会效果考虑不多。法律是政治的产物，其目的是维护有利于统治者的社会秩序，执法的最高追求是法律效果、政治效果和社会效果的相统一，任何一个具体的执法活动实际上都包含着这三个方面的内容。由于我国民警队伍在素质上个体之间存在着高低差异，导致一部分民警在执法过程中不能充分认识到这一点，不能从社会大局的高度来处理具体的执法行为，对法律、法规的理解过于片面，在执法过程中机械地套用一些法条的规定，不能全面把握法律精神，导致在执法个案中出现虽然不违反法律条文的规定，但实际执法效果却不能为人民群众接受和理解，影响了执法的实际效果。

再次，有些民警在执法中缺乏创新思维，执法活动滞后于形势发展的需要。进入新世纪以来，我国社会的发展日新月异，大量新的行业和新的社会关系层出不穷，一些传统的社会关系和行业也出现了新的特点，这些都要求我们在执法活动中要与时俱进，不断研究公安执法活动的新特点和新形势，在具体执法行为上也要体现出这些新的特点。但实际情况是，有的民警面对这些新变化，显得力不从心、无能为力，仍然以过去所形成的僵化思维去应对业已变化的新形势，执法方式严重滞后于时代的要求，在很大程度上影响了执法的实际效果。

（三）公安行政执法缺乏完善的监督体系

任何执法活动都要有完备的监督体系，否则就有可能导致执法的偏差。就公安机关执法活动来看，刑事执法有一个非常完备的监督体系，既有公安机关内部的监督，也有来自检察机关的监督。但相对刑事执法，行政执法的监督体系则显得有点单薄，基本上只有内部监督，缺乏系统有效的外部监督，这也是导致公安行政执法问题多出的原因之一。公安机关内部对行政执法的监督主要来自法治部门，监督主要通过对案件的审批、行政复议和执法检查来实现，但由于内部机制不够科学，责任追究机制也不够完善，因而对内部执法活动监督也不够有力，特别是上级公安机关对下级公安机关行政执法的监督基本上流于形式，每年的执法监督大多偏重于对各种台账的查阅，而不能就执法方面存在的问题做深入细致的检查，因而也基本达不到监督的效果。比起内部监督来，外部监督更是起不到应有的作用，除了一些产生重大社会影响的执法事件外，外部监督主体（包括新闻媒体和社会公众）实际上是无法对公安机关的行政执法活动进行有效监督的，而有效监督的缺失必然会导致执法问题的产生。

二、兰州市公安行政执法存在的主要问题

兰州市作为一个地处西部的欠发达地区，公安行政执法除了存在上述全国普遍存在的问题外，还存着一些和本地区经济社会的发展水平密切相关的问题。主要有以下几个方面。

（一）由于经费保障上的不到位，导致一些基层所队在行政执法上存在受利益驱动的情况

兰州是西部欠发达地区，地方财政和东部发达地区相比差距很大，但公安机关面临的行政执法的数量和复杂程度却和东部发达地区的一些大城市基本相当，而地方财政却无法足额保障公安机关的办案经费，于是一些基层所队为了弥补正常经费的不足，在行政执法中搞起了创收。特别是在查处赌博、卖淫嫖娼等涉及社会丑恶现象的案件中，办案人员往往抓住当事人不愿声张的心理，常以罚款代替其他处罚，导致了社会上一部分人认为“只要有钱就可以摆平一切”，致使法律的尊严受到了金钱的严峻挑战，公安机关和人民警察的形象受到了极大的损害。

（二）执法条件落后，影响了基层所队整体执法能力

兰州由于地方经济的落后，公安基层所队普遍存在执法条件落后的状况，虽然经过多年努力，一些所队执法条件有所改善，但离社会治安的复杂性对公安行政执法能力的要求还存在很大的差距。当东部发达地区民警在出警时所使用的便携式摄录机、甚至头盔式摄像机、录音笔等高科技设备已经成为标准装备的时候，兰州市的一些边远农村派出所甚至还没有一台像样的照相机，就这样的执法条件对一些证据的收集和保全都成了无法逾越的障碍，民警借以定案和处罚的证据只能是当事人的陈述，假如一方不服处理结果，案件进入复议或行政诉讼阶段，一方当事人翻供后，由于缺乏有力的证据支持，则给案件的处理带来了预想不到的困难。即便是条件较好的城区派出所，在遇到有些情况的时候也显得很被动，特别是有些案件当事人因对民警现场处置不满而提出复议、上访或者诉讼的时候，也同样会因为缺乏现场的第一手证据而使案件的处置变得异常复杂。

（三）部分民警文化素质偏低，不能熟练使用公安网络，制约了行政执法的效率和质量

随着三级公安网络的建成和普及，大量的行政执法活动和执法信息的收集和分析都依赖公安网络这个便捷的平台来实现。但现在兰州市基层民警中还有很大的一部分民警不会使用公安网来进行案件的报批和信息的录入和查阅，有的民警文字录入的速度远远达不到要求，打字还用“一指禅”（用一个指头敲击键盘），每分钟仅能录入五、六个字，还有的民警录入的信息是无用信息。据统计全市公安系统每年录入的信息中有多达几十万条的信息属于无用信息，这些也制约了兰州市公安机关行政执法活动的效率和质量。

上述所列的这些问题有些是属于全国性的普遍问题，有些是属于体制和机制上的问题，这些问题不是哪一个部门能单独解决的，公安机关应当向上级部门积极提出建议，争取推动各个相关部门合理解决；有的是属于公安队伍内部的问题，各级公安机关，特别是市、县（区）两级公安机关要有充分的认识和足够的重视，制定出相应的措施加以解决，以不断提高兰州市公安行政执法的效率和质量，争取为建设和谐兰州、推动兰州市经济社会又好又快地发展做出应有的贡献。