以科学发展观为指导 加强流动人口服务与管理工作

杜天春　王彩虹

［内容提要］伴随着流动人口的日益增多，不断加强对流动人口的服务与管理已经成为社会建设、社会管理的重点难点问题，也是深化平安建设、维护社会稳定迫切需要解决的重要问题。分析流动人口服务管理工作的现状及存在的突出问题，按照科学发展观的要求，积极探索服务管理新模式，关键要在服务上做到“三个到位”、在管理上实现“四个转变”，尽可能为流动人口提供服务保障，创造安居乐业的环境，激发他们的活力。

［关键词］发展人口管理

人口流动是经济发展的产物，是社会文明进步的标志，流动人口的长期存在和不断增长是工业化和城市化发展的趋势。大量增加的流动人口在工业化、城市化进程中发挥了重要作用，已经成为经济社会发展中一支重要的力量。伴随着流动人口的日益增多，不断加强对流动人口的服务与管理已经成为社会建设、社会管理的重点难点问题，也是深化平安建设、维护社会稳定迫切需要解决的重要问题。如何把流动人口服务好、管理好，是社会管理中必须始终面对的重大课题。流动人口问题解决好了，能够激发社会发展活力，增强社会发展动力，加快经济社会发展，促进社会和谐稳定；如果解决不好，就有可能引发社会矛盾、造成社会对立、影响社会和谐稳定。今后较长一个时期，兰州市将迎来市外流入人口的高峰期，流动人口服务管理难度将会越来越大，应按照科学发展观的要求，采取切实举措，努力加强流动人口的服务与管理工作。

作者简介：杜天春，兰州市公安局户政管理处处长。

　　　　　王彩虹，兰州市公安局户政管理处流动人口管理大队教导员。

一、流动人口服务与管理工作现状

近年来，兰州市人口流动呈现出一些新趋势、新特点：一是形态出现变化、总量持续上升。流动人口逐渐由过去的单身、“候鸟式”流动，向“家庭式”、“家族式”、“迁徙式”流动转变。2006年以来，流动人口以年均数万人的速度递增。截至2009年，全市流动人口数量已经达到50万人左右，但公安机关登记发证的只有20万人。二是结构、就业方式和生活追求变化明显。进城就业的初、高中生和大中专毕业生已占流动人口总数的70%以上，在城市长大的流动人口子女不断增加。这些群体正由亦工亦农兼业为主，向全职从事非农就业为主转变；由暂时进城“讨生活”，向更多地追求人生理想、融入城市生活转变。三是政治参与意识、维权意识不断增强。随着经济发展和社会进步，流动人口的社会预期普遍提高，维护自身权益的要求日益强烈，因流动人口权益保障、服务管理等方面引发的社会矛盾增多，有的甚至酿成重大群体性事件。四是少数流动人口违法犯罪呈现新动向。在全部刑事作案人员中流动人口占50%左右，特别是毒品犯罪、杀人、绑架、强奸等重大恶性案件，以及“两抢一盗”等多发性侵财犯罪的作案成员中，流动人口占很大比重，团伙犯罪、带有明显区域特点和职业特点的犯罪案件大量增加。

针对兰州市流动人口服务管理工作中出现的新趋势、新特点，市委、市政府采取了多种措施，牢固树立寓管理于服务之中的理念，坚持不懈加强管理，千方百计搞好服务，有力推动了流动人口服务管理工作。

一是建立健全机制，增强工作合力。建立了由党委、政府领导牵头，综治、公安、建设、人口、劳动保障等部门组成的流动人口服务管理工作领导小组。市上将流动人口管理工作经费列入年度预算，为流动人口服务管理提供了经费保障。教育部门积极创造条件，解决流动人口子女上学难的问题；计生部门计划生育健康服务开始向流动人口倾斜，为他们免费提供必要的避孕药具等用品；卫生部门加强对流动人口的健康检查和卫生知识培训，积极预防卫生疾病事故；劳动部门积极纠正用人单位在签订劳动合同、工资支付、劳动保护等方面的突出问题，并为流动人口提供就业技能培训；司法行政部门积极为流动人口、农民工提供法律援助。特别是基层社区居委会、警务室、物业公司和流动人口服务管理站组成“四位一体”的组织，以社区综治员、社区民警、治安巡防员、安全员、计生员为主体的人员协作配合，为流动暂住人员提供帮助和服务。

二是加强信息建设，突出重点管理。大力推广警务信息战略，改造传统的警务活动方式，努力实现服务管理工作的信息化、动态化。目前，全市公安机关已建成市局、分（县）局、派出所三级联网的警务信息综合应用平台，将流动人口、出租房屋、建筑工地、特种行业、重点人口等信息全部录入系统，自动查询，网上布控，微机管理，实现了信息资源共享和网络化管理。开展了流动暂住人口和出租房屋调查登记专项行动和信息采集行动，基本摸清了底数。

三是抓住关键环节，明确管理责任。按照“谁出租谁负责”、“谁经营谁负责”、“谁用工谁负责”的原则，确立了流动人口管理“业主责任制”。特别是以落脚点管理为重点，实行“以房管人”，对外来人员分别采取用工企业统一安排住宿、所在地街道（村社）或企业建设集中住宿点、租住私房等办法解决他们的住宿问题。对出租房屋，划分为“重点户”、“一般户”、“放心户”三类，分别采取不同的管理方式。同时，根据流动人口的职业、经济状况、性别、年龄、现实表现等特点，分为“重点层”、“关注层”、“稳定层”三个层次进行管理，坚持对重点层每周、关注层每月、稳定层每季度走访检查一次，及时掌握有关情况，做到“五知三察”（知住址、知原籍、知家庭情况、知暂住原因、知工作和经营地址，察昼伏夜出、察收支反常、察可疑物品），实现了经常化、制度化的动态管理。

四是完善防范体系，严厉打击犯罪。定期对废品收购点、公共娱乐场所、中小旅馆、建筑工地等流动人口聚集的场所和部位进行检查，通过在流动人口中发展的信息员掌握治安信息，加强街面巡逻和设卡守候，依法打击流动人口违法犯罪活动。建立了治安预警制度，根据流动人口作案的规律和特点，定期向社会通报主要案件类型、案件多发地段，有针对性地调整警力部署，提醒公众加强安全防范。同时，通过建立出租车治安管理档案、聘任出租车驾驶员为治安信息员、设立出租车出城登记等办法，形成了广覆盖、全天候的出租车治安管理网络，进一步压缩了流动人口利用出租车违法犯罪后逃避打击的空间。从2007年到2009年，刑事作案成员中外来流动人口所占比例分别下降了3.5%、5%和1.6%。

五是坚持以人为本，拓宽服务内容。清理和规范了针对流动人口的各项收费，及时解决务工人员与企业之间的纠纷，建立农民工工资保证金制度，为流动人口免费提供计划生育和免疫接种等服务，为外来人员子女提供平等的受教育服务。在全省率先探索实行一元化户籍管理制度，改革暂住证制度，实现对流动人口由暂住证管理向居住证管理转变。积极开展流浪乞讨人员劝助护助工作，仅2009年一年就劝返尚有劳动能力的流浪乞讨人员424人次，送往市救助管理站实行救助的384人次。七里河区西站街道办事处实施的“知心工程”，把政策和温暖送到了近3000名流动人口的家里。这些人性化的服务，有效地保护了流动人口的合法权益，促进了他们与城市的融合，极大地增加了和谐因素。

二、流动人口服务与管理工作中存在的突出问题

兰州市流动人口服务管理工作虽然取得了一定成效，但与流动人口不断增多的新情况相比，与流动人口服务管理水平不断提高的新形势相比，与加快构建和谐社会的新要求相比，仍然存在诸多问题和困难。(www.daowen.com)

一是机制不全、服务缺位。首先是缺乏制约措施。流动人口管理没有纳入基层政府任期目标，基层组织缺乏具体明确的管理职责、任务和指标，检查、制约措施不够。其次是缺乏专职管理队伍。长期以来形成了公安派出所独家管理流动人口的局面，但公安民警和专职管理人员严重不足，制约了工作的正常开展。再次是缺乏协调配合。流动人口管理涉及公安、工商、劳动、税务、民政、交通、城建、计生等诸多部门，由于政出多门，各自为政，协调配合差，造成资源信息不能共享，综合治理效能不好。第四是缺乏服务意识。行政管理部门对流动人口管理多，服务少，致使有些用人单位对流动人口管理有抵触情绪，不配合、不支持甚至逃避正常检查的现象时有发生。第五是缺乏经费保障。以前流动人口管理所需经费依靠收取的暂住人口管理费，取消收费后，因地方财政困难，工作经费无法保障。

二是底数不清、情况不明。流动人口的特点是流动性大、居住分散。随着改革开放逐步深入和工业化、城镇化、市场化加速推进，流动人口规模不断扩大，社会管理难度越来越大。由于雇用流动人口的单位和个人不明确自身的法律责任，为了达到自己的经济利益，对“谁管理、谁负责，谁用人、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则置若罔闻，不如实呈报外来务工人员的底数，随意留用“三无”人员等违反流动人口管理规定的比比皆是；加之基层派出所工作任务繁重、警力不足、无时间上门登记等因素，造成流动人口在部分辖区内底数不清、情况不明的结果。

三是成分复杂、难以管理。流动人口中有相当一部分人收入不稳定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律约束。其中不少人不懂得用法律来维护自己的合法权益，在其人身财产安全得不到有效保护时，往往盲目地采取聚众闹事等群体行为，给社会带来危害。外来人口中大部分在私人出租房、个体小旅店、建筑工地栖身，公安机关由于警力不足，难以经常巡查，而一些私人房东、个体老板见利忘义，有意庇护，使这些场所成为违法犯罪的“避风港”，对社会造成危害。流动人口中有一些流窜作案分子隐藏其中，利用流动这种方式伺机作案；有的染有恶习或在原籍多次受过打击，为逃避公安机关的管理和控制，借流动改变环境。

四是措施不力、失控面大。按规定，流动人口在一地居住七天以上要到派出所登记。如果在一个地方只停留了两到三天，实际上处于失控脱管状态。有的流动人口刚办理了登记，有可能又流动到别处，完全不受制约。少数业主为少缴或不缴社区居委会规定的卫生费和税务部门征收的税费，瞒报、漏报出租房屋和暂住人口。至于不办证者，公安机关既无法掌握，更谈不上管理，故失控面较大。流动人口的流出地与流入地间相互脱节，流出地不能积极主动地配合流入地做好工作，往往暂住人口的发函均达到100%，但是回函却寥寥无几。

三、加强流动人口服务与管理工作的对策

按照科学发展观的要求，积极探索服务管理新模式，尽可能为流动人口提供各种服务和保障，创造安居乐业的环境，激发他们的活力和创造力，关键要在服务上做到“三个到位”、在管理上实现“四个转变”。

（一）在流动人口的服务方面，坚持做到“三个到位”

一是公平公正对待上要到位。把流动人口纳入本地管理范围，使他们享有与当地居民同等的权利和义务，实现经济上同工同酬、政治上同责同权。尤其是为流动人口提供平等的就业机会，在评定技术职称、晋升职务、评选劳动模范和先进生产者等方面与城镇职工同等看待，把流动人口纳入人大代表、政协委员候选范围，保障流动人口子女平等接受义务教育，促进流动人口全面发展。

二是维护合法权益上要到位。逐步完善保障流动人口合法权益的法规体系、执法监督体系和法律援助体系，严肃查处侵害流动人口合法权益的各类不法行为。加大劳动保障监察力度，督促用工单位严格执行劳动合同制度，依法打击恶意拖欠、克扣工资行为。加大对企业安全生产和劳动保护的监督检查力度，严肃查处强迫流动人口超时、超强度劳动和违章作业、使用童工等违法行为。加大对流动人口的司法保护力度，依法严厉打击拐卖拐骗流动人口、强迫流动人口劳动，以及针对农村留守妇女、儿童和流动残疾人的各类犯罪活动。

三是提供公共服务上要到位。大力推进基本公共服务均等化，切实加强对流动人口的公共服务。建立健全城乡统一的劳动力市场和公共就业服务网络，进一步加强对外来务工人员的职业技能培训，提高他们的就业竞争力和劳动者素质。积极做好流动人口工伤、医疗、养老保险等社会保险工作，多渠道改善外来务工人员的居住条件，热情帮助他们解决工作、学习、生活中遇到的实际困难和问题，保障流动人口安居乐业。

（二）在流动人口的管理方面，努力实现“四个转变”

一是实现主要由公安机关管理向多部门管理的转变，进一步健全和完善流动人口管理机制。流动人口服务管理工作涉及方方面面，是一项综合性的社会工作。必须按照党的十七大精神和科学发展观的要求，进一步统一思想，提高认识，把流动人口服务管理工作作为党政领导任期目标和政绩考核的一项重要内容，由公安机关唱“独角戏”向“大管控”转变，形成党委统一领导、政府依法行政、各部门齐抓共管、社区依法自治、群众广泛参与的新格局，推动涉及流动人口服务管理的各项工作协调发展。公安机关切实发挥主力军作用，认真落实“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，推动流动人口服务管理法制化、规范化、信息化、社会化建设不断发展。各相关部门严格履行职能，落实专门力量，靠实工作责任，组织动员社会各方面力量做好流动人口服务管理工作。大力加强基层基础建设，充分发挥乡镇（街道）综治中心的综合协调作用、社区的教育互助作用、用工单位的协助管理作用、社会组织的桥梁纽带作用，形成全社会参与流动人口服务管理的良好局面。把流动人口服务管理专项经费纳入同级财政预算，抓好流动人口专职协管员队伍建设，为开展这项工作提供必要的保障。

二是实现由粗放式管理向精确管控的转变，进一步摸清流动人口的详细情况。对城乡结合部、“城中村”和建筑工地及中小旅馆、废品收购站点、劳务市场、公共娱乐场所等流动人口易聚集的重点区域、场所进行拉网式、地毯式清查，彻底澄清流动人口底数。集中清查收集暂住人口信息，通过身份证、照片、人口数据信息“三对照”后登记造册，并分别录入派出所综合信息和暂住人口管理系统。以村、街、厂、矿、队为单位，把暂住人口档案装订成册，与暂住人口管理系统配套使用，健全辖区流动暂住人口的信息资料。对无有效身份证件、来历不明、形迹可疑的流动人员进行网上比对，直到查清真实身份，并根据已掌握的情况，将流动暂住人口划分为“重点人员”、“不放心人员”、“放心人员”三类，实行分级管理，实现由粗放式管理向有重点的精确管控转变。

三是实现由静态管理向动态管理的转变，进一步提高对流动人口管理的能力和水平。流动人口最大的特点是“流动”，管理的核心是掌握“动态”情况。因此，管理工作必须由以往的静态管理向动态管理转变。完善流动人口登记管理制度，加强暂住户口登记、暂住证办理和查验等基础工作，全面准确掌握流动人口基本情况和相关信息。通过流动暂住人口本人申报，出租户、用工单位申报，各乡镇、街道计生委及各社区流动人口协管机构申报，民警日常工作发现登记等“四条渠道”做好流动人口登记工作，真正做到何时何地流入、流入原因、从业单位、有无犯罪前科和现实表现“五个清楚”。落实用工单位、经营业主的协管责任，按照“谁主管、谁负责，谁用工、谁负责”的原则，推行融治安防范、矛盾调处、劳动用工、社会保险、安全生产、教育培训、计划生育、卫生防疫于一体的流动人口服务管理“业主责任制”。加强以出租房屋为重点的流动人口落脚点管理，健全“以房管人”工作机制，严格出租房屋管理措施，提高管理效能。依照有关法律法规，全面实行房屋租赁登记备案制度，落实房屋出租人、承租人的相关责任。健全完善房屋租赁相关部门协作管理机制，加强信息沟通，形成管理合力。建立宾馆、饭店住宿登记联网和来客信息查询制度，加强对中小旅店等流动人口落脚点和活动场所的管理，及时发现漏登失控人员，严肃查处违法经营行为。适时开展对无照经营、非法用工和违章建筑问题、环境卫生脏乱、安全事故频发、治安秩序混乱、刑事案件高发的流动人口聚集区的专项清理整治，减少治安和安全隐患，净化社会环境。

四是实现由重管理轻服务向管理和服务并举转变，进一步维护好流动人口的合法权益。把流动人口服务管理作为一项重要的民生工程，坚持在管理中体现服务，在服务中实施管理。建立健全流动人口矛盾纠纷专项排查化解机制，加大流动人口法制宣传、法律服务和劳动人事执法力度，做好劳动争议调解和仲裁工作，及时排查化解矛盾纠纷和妥善处理劳动纠纷。加强对流动人口群体性事件特点和规律的研究，及时总结经验教训，建立完善应急预案，不断提高预防和处置能力。逐步提高服务和维权水平，推动有关部门和社区认真落实涉及流动人口卫生环境、子女上学、劳动技能培训、工资支付、社区保障等相关规定，加强对农村留守老人、妇女和儿童的服务、管理和教育工作。严格落实安全生产的各项规章制度，强化政府的监管责任和企业的主体责任，加强对外来务工人员安全生产意识教育和安全生产知识培训，切实提高他们的自我安全防护能力。在流动人口集中的企业、集贸市场等，依法成立治保、人民调解组织和有关协会，发挥其在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶危济困方面的积极作用，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务的能力。健全流动人口高危人员管控机制，把有前科劣迹、无正当职业、身份不明、居无定所、昼伏夜出等有违法犯罪嫌疑的人员作为管理重点，严格落实管控措施。对流窜犯罪、涉黑涉恶犯罪、具有明显地缘亲缘和职业特点的团体犯罪，坚持露头就打，决不让其坐大成势。对中小旅馆、建筑工地、公共场所等流动人口容易聚集的场所、部位和行业，加大日常检查力度，切实提高管控能力，营造和谐稳定的社会环境。