立足检察职能强化涉农职务犯罪惩处和预防工作

赵保民

［内容提要］我国是一个农业大国，农村占地面积大，农民人口多，农村稳则全国稳。本文对涉农案件进行了调查，分析了农村不稳定因素，提出了打击、预防、保护三管齐下的对策。

［关键词］涉农犯罪对策

农业、农民和农村工作是全党工作的重点之一。而涉农职务犯罪案件的发生破坏了党的“三农”方针政策的贯彻落实，严重阻碍了社会主义新农村建设的发展进程。2003年以来，七里河区检察院认真贯彻党中央关于建设社会主义新农村的决定部署，把查办发生在社会主义新农村建设中的职务犯罪作为维护农民合法权益、促进农村经济发展、保障农村社会稳定的重要环节来抓，通过严肃查办一批涉农职务犯罪案件，为辖区经济社会平稳较快发展提供了有力司法保障。

一、涉农职务犯罪案件的主要特点

通过调研和数据分析发现，七里河区涉农职务犯罪案件主要具有以下特点：

（一）“村官”作案比例较大，涉案罪名比较集中

涉农职务犯罪案件中，“村官”作案的比例较大，尤其是村支书、主任和村会计、出纳。村支书、主任享有人、财、物的支配权，村会计、出纳是具体财务工作的经办人，他们直接掌握着集体组织的人、财、物等实权，容易成为职务犯罪的高发人群。近年来，随着国家加大对农村建设的投入，大量支农惠农资金陆续拨付基层，支农资金经手部门、支农项目审批管理部门的国家工作人员在支农惠农政策实施过程中利用职务便利贪污、受贿的现象呈增多的趋势。从涉案罪名来看，贪污、挪用公款、受贿案件所占比例较高。

作者简介：赵保民，兰州市七里河区人民检察院检察长。

（二）犯罪领域和环节相对集中

涉农职务犯罪主要发生在基础设施建设、支农惠农资金、公共服务事业、土地征用、资源开发、生态环境保护、救灾救济及公益事业等领域，其中涉及土地征用补偿和侵占支农惠农资金的案件比较突出。随着城市扩容、小城镇建设、农村公路“村村通”工程、高速公路、水利工程等征用、开发农村土地项目的大量上马，相伴随的涉农职务犯罪案件也时有发生。通过调查发现，涉农职务犯罪主要发生在农村基础设施建设和土地矿产征用开发两个环节。随着国家支农专项资金投入的加大，代征收缴税费和专项款物管理也逐渐成为职务犯罪高发的环节。

（三）作案呈现数额小、次数多、时间长等特点，但犯罪手段相对简单

在近年来立案查办的涉农职务犯罪案件中，贪污受贿在5万元以下、挪用公款在10万元以下的案件所占比例较高，且大部分案件每次实施作案的涉案数额较小，次数较多，作案时间间隔较长。虽然近年来犯罪嫌疑人的作案手段趋于多样化，犯罪手法也从前几年的明目张胆转向隐蔽、由单一手法向多种措施并用转化，但与其他领域职务犯罪手段相比，仍比较简单、单一，反侦查能力也相对较弱。

（四）窝案、串案比较突出

过去“村官”犯罪一般是单人犯罪，近年来，出现由单独型犯罪向合伙型犯罪发展的趋势，窝案串案突出，办一案、带一串、挖一窝的群腐现象屡见不鲜。有的是村支书与村主任合伙贪污，有的是村支书与村会计合伙私分，也有的是村委会班子成员集体贪污公款。

（五）犯罪后果具有严重的社会危害性

涉农职务犯罪虽然数额一般不大，但却直接侵犯了广大农民群众的合法权益，涉及千家万户的切身利益，严重干扰了党和政府保障民生政策的贯彻落实，损害了党和政府在人民群众心目中的形象与威信。特别是乡村干部利用职权虚报冒领骗取国家惠农资金的犯罪行为，不仅造成国家资产的流失，更为严重的是容易导致上级决策机构对农情、社情的误判，对政策的制定和执行产生不利影响。还有的涉农犯罪案件直接激化矛盾，引发集体上访、越级上访，造成社会新的不安定因素，严重影响了农村社会的和谐稳定。

二、原因分析

涉农职务犯罪高发的原因是多方面的，主要表现在以下几个方面：

（一）少数农村干部素质不高，法律意识淡薄

在涉嫌犯罪的农村干部中，多数文化水平较低。据统计，在近年来我院查办的涉农职务犯罪案件中，初中以下文化程度的犯罪嫌疑人占有较大比例。有的村级主要负责人受工作对象、工作内容和工作环境等因素的制约，常年更多地是忙于各种事务性工作，长期忽视学习；有的村干部当官动机不纯，没有为民谋福的思想，抱着“有权不用，过期作废”的心理，想方设法敛财；有的村干部对自身的责任、地位缺乏正确认识，放松了对自己的要求；还有个别村干部“一言堂”现象严重，权力过于集中，村里的大小事务均由其一人说了算；不少村干部对法律学习不热心、不系统，有的只是表面应付，以至于对法律、法规一知半解，甚至无从知晓，因而普遍缺乏法制意识，对罪与非罪的界线认识不清，不能正确认识自己行为可能带来的法律后果。此外，由于历史和经济文化等原因，不少农民群众法律意识薄弱，不学法、不懂法，依法维权能力不强，在利益受到侵害时也不知、不愿和不敢告官，在一定程度上放纵了涉农职务犯罪的发生。

（二）财务管理混乱，村务不透明，使民主管理、民主监督流于形式

一是财务制度不健全，管理混乱。许多村一级组织基本上没有财务制度，或财务制度仅停留在表面，多是一人管钱、管账，甚至一人收支；有些村财务收支没有专人审批把关，项目、标准、限额没有明文规定，村干部人人自报自批，随意开支。二是财务制度执行不严格。有的村由“一把手”兼任会计、出纳，财权完全掌握在村支书或村主任手中，收支全凭“一支笔”、“一张嘴”。有的村干部随意乱花钱，村务、财务不公开或公开不真实，村民理财制度不落实，村民监督形同虚设。三是乡镇监督不到位。虽然许多农村实行了“村账乡管”，但由于工作机制没有改变，监督工作仍很薄弱，对有些收入不入账的现象，乡镇难以发现。个别管理农村财务的乡镇农经站只起到了保管账目的作用，对于现金支出是否合理、虚假与否监管力度明显不足。特别是对征地补偿款和国家专项资金的用途监督不力，管理上存在漏洞。有的主管部门虽然也对专项资金进行检查和审计，但往往流于形式。典型的如金塔县古城乡农技站，其经费收支情况，乡镇不管，主管部门也不管，多年都不审计，导致其站长贪污案的发生。四是财务人员业务不精，制度意识不强。大部分发案村的会计对财会知识不精通，账目记录不规范，“白条”现象较为常见。部分财会人员财务制度意识淡薄，而“领导观念”较强，凡事领导说了算，领导的意志凌驾于制度规定之上。五是村务政务公开不到位。村级组织虽然普遍建立了村务公开制度，但真正将这一制度落实到位的并不多，大都流于形式，许多农民群众关心的财务收入、土地转让、宅基地审批、重大事项开支等与群众利益密切相关的事项不公开、公开不彻底或公开的内容不具体等。此外，由于公开的事项有限，表面的东西多，实质的内容少，使群众监督、舆论监督等外部监督手段难以到位，村民民主管理与民主监督的权利无法落到实处。

（三）农村干部待遇低，付出和收入不平衡使其产生了“明利不足暗利补”的心理

在一些农村，由于工作条件艰苦，事务复杂繁琐，而给村干部本人的待遇又相对较低，使相当一部分村干部在吃亏与补偿上出现了心理不平衡，在得不到正确引导的情况下，一些人“有权不用过期作废”的思想十分严重，存在着上任捞一把，捞够了就溜的心态，千方百计寻找补偿途径，利用手中的权力和各种便利大肆采取虚假作账等方式进行贪污、挪用公款等犯罪。

（四）管理制度不健全，监督制约不到位

基层管理制度松散是引发涉农职务犯罪的重要原因。有些农村基层组织管理制度不健全，即使制定了制度，写在纸上、挂在墙上、讲在会上，就是难以落实到具体工作中，形同虚设。尤其是一些农村基层组织的负责人，为了以权谋私，往往对上级下拨的专项资金采取规避集体领导决策和民主管理监督的方式，实行独断专权，搞暗箱操作，为贪污腐败创造条件。(www.daowen.com)

（五）惩防措施存在缺陷，查处打击力度不够

农村基层账目混乱，白条成堆，办案费时费力，证据难以固定，给案件查办造成了很大困难，往往出现调查多、成案少的情况，引发了村干部职务犯罪的侥幸心理。加上近年来对涉农职务犯罪适用缓刑和免予刑事处罚过宽、过滥，犯罪分子所得与所失不成比例，起不到威慑和警示作用，从而导致个别村干部滋长了铤而走险的犯罪心理。同时，各级党委、政府对村干部职务犯罪预防工作认识不足、重视不够，村干部职务犯罪预防体系缺失，对查办成功的职务犯罪案件进行以案说法的宣传教育力度较小，这些都在一定程度上助长了涉农职务犯罪案件多发的势头。

三、防范和治理对策

“三农”问题关系党和国家事业发展全局，关系社会和谐稳定，关系农民的切身利益。因此，要抓住影响农村稳定、损害农业发展和侵害农民利益的突出问题作为服务社会主义新农村建设的切入点，最大限度地遏制村干部职务犯罪。

（一）进一步加强农村基层组织建设，切实提高农村干部队伍素质

一是县市特别是乡镇党委应高度重视农村基层党组织和干部队伍建设，切实加强对农村干部选举、任用工作的组织领导，把农村基层党组织建设作为深入推动新农村建设的重中之重，选好配强农村干部队伍。在村干部选举过程中，乡镇党委、政府要加大组织、协调和指导力度，引导农民群众打破传统的宗族、家族、团体观念，坚持德才兼备，推选出真正心系群众、关心集体、公道正派、真正代表群众利益的人担任村干部。二是积极探索改革村官选任制度，打破身份、城乡、地域等传统观念，在尊重群众自治意见的基础上，由基层党组织向社会公开选拔一批懂经济、会管理、文化水平高、亲和力强的人才，担任村支部书记，为农村干部队伍输入新鲜血液。鼓励大学毕业生到农村创业，吸纳部分优秀大学毕业生作为村两委班子人选，以提高农村干部的知识结构和文化水平。三是进一步加强对农村干部的教育培训。县市、乡镇党委应充分发挥基层党校等教育培训基地的作用，大力实施“村官”素质工程，加大教育培训力度，提升农村干部的文化素质、科技素质、法律素养和管理技能。尤其要加大对农村干部的法制教育，把对农村干部的法制教育经常化、制度化和具体化，增强其学法、用法、守法的自觉性。四是加强对农村干部的监督管理，把廉政建设作为考核、监督、管理、选举、任用农村干部的重要指标，实行一票否决，真正把农村基层党组织建设成为廉洁勤政、推动农村科学发展、带领农民发家致富、维护农村和谐稳定的坚强领导核心。

（二）进一步健全完善村级财务管理制度，堵塞违法犯罪漏洞

健全和落实农村财务制度，禁止村支书和村主任兼任财务人员，对村开支项目要由村支书、村主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同进行审核和签署，防止“一支笔”随意审批。完善“村账镇管”制度，加强乡镇村级财务代理中心的建设管理，乡镇经济管理部门要切实履行好财务监管职责，对乡村两级干部要严格落实离任审计制度。要按照“资金分配规范、使用范围清晰、管理监督严格、职责效能统一”的目标要求，切实加强对支农惠农资金的监管。改进发放方式，利用银行现金支付和监管的便捷渠道，尽力实行银行支付直接到户，并及时提供查询，保证惠农资金安全足额到位。乡镇财政、审计、农经站等部门要定期不定期地对涉农资金使用管理情况进行监督检查，发现问题，及时处理。对国家实施的涉农民心工程，如农村公路建设、水利建设、医疗卫生设施等基础设施建设项目，主管部门应针对招投标、建筑材料采购、资金拨付和质量验收等容易出问题的环节，制定严格规范的运作程序和运行制度，加强管理，保证监督措施落到实处。尤其是要制定统一的基层财务管理规定，规范财务人员职责，逐级对财务进行定期、不定期的检查。建立健全重要资金物资专项监督管理制度，将农民群众关注的占地补偿、扶贫救灾、低保救济等热点问题作为检查监督的重点，对财务收支情况真实、全面、定期地张榜公示，自觉接受农民群众的监督。

（三）进一步扩大政务村务公开，杜绝暗箱操作

村务公开制度是农村基层组织最有效的监督制度，各项村务活动的开展必须坚持村委会集体讨论研究决定的原则，并纳入村务公开范围，防止个人说了算和搞暗箱操作。要全面推行农村政务公开和民主管理工作，对涉及农民群众利益的公共事务，如公共项目建设、惠农政策、专项资金发放等重大事项的程序环节、补偿标准等，要采取公告、公示、公开听证等方式及时公布于众，做到内容、时间、程序、形式、监督等信息公开，切实保障农民群众的知情权、参与权、表达权、管理权和监督权，提高农村工作的透明度和公信力。完善村民民主理财、民主监督、民主评议干部等制度，扩大农民群众对涉农事务的有序参与，依法保障村民的监督权利。充分发挥村民的监督作用，村级组织开展的各项村务活动要有村民代表参与，并接受其监督，村级组织要为村民搭建监督平台，畅通交流、监督渠道，使其充分履行民主监督职责。

四、立足检察职能，加强惩防力度

（一）充分发挥检察职能，增强打击涉农职务犯罪力度

目前，在查处涉农职务犯罪案件中，存在打击不力、处罚过轻的问题，客观上削弱了法律的震慑力。要扭转这一局面，各级检察机关要不断研究涉农职务犯罪的新动向、新特点，充分发挥检察职能，增强打击涉农职务犯罪的力度，为深入推进农村改革发展稳定提供司法保障。

1.拓宽案源，做好涉农职务犯罪线索摸排工作。一是加强调查研究，立足本地区农村工作实际，多渠道、多途径摸清本地区支农资金的主要投入领域和新农村建设的重点部位，积极主动地收集有关信息情报，有针对性地开展线索的摸、排、查工作。二是加强对普通民众的举报宣传。检察机关要紧紧依靠群众，面向社会加强举报宣传，不断创新宣传载体，拓宽宣传渠道，采取生动活泼和人民群众喜闻乐见的方式，通过“送法下乡”、“以案说法”、“法律服务”等活动加强举报宣传，增加举报线索的数量。三是定期与纪检、公安、审计、信访等部门沟通联系，建立案件线索移送机制，拓宽案源渠道。对检察机关掌握的涉农职务犯罪线索要进行全面清理，逐件登记、评估，从中筛选出有价值的案件线索，及时组织开展初查。特别是要高度重视从查办的案件入手，积极深挖其他犯罪，努力达到“办一案、查一窝、挖一串”的效果。对人民群众署名举报和有关部门移送的案件线索，要按规定及时反馈办理情况和处理结果，以高度负责的态度取信于民。

2.加大查处涉农职务犯罪案件力度。要把查办群众反映强烈、影响社会稳定、发生在农民群众身边、直接侵害农民利益的职务犯罪案件作为查处涉农职务犯罪的重点。对犯罪金额巨大、犯罪情节恶劣、严重影响国家“三农”政策贯彻落实、人民群众反映强烈的案件，要坚决依法查处，以有力惩治和震慑犯罪。充分发挥侦查一体化工作机制的作用，有效整合侦查资源，统一调配办案力量，适时组织专案侦查或统一行动，确保把案件查深查透。对于干扰阻力大的案件，上级院要采取提办、参办、督办、指定异地管辖等方式，帮助下级院排除干扰阻力。要有效运用“抓系统、系统抓”的方法，通过加强基础信息情报的收集、分析和利用，了解有关行业内部工作机制和权力运行方式，找出犯罪易发多发的主要环节、部位、人员和常见的作案手段，分析查找制度、机制上的管理漏洞以及监督制约的薄弱环节，深入查办行业系统窝案串案，扩大办案的规模效应。

3.强化深挖意识。涉农职务犯罪案件的犯罪规律特点表明，这类案件通常是窝案串案，有不少案件是村班子集体作案，有的是与国家公职人员甚至领导干部有牵连。因此，在查办这类案件时，要强化深挖意识，将深挖意识贯穿到决策、审讯、取证等侦查活动中，找准涉农职务犯罪案件的易发多发部位进行深入查处，从小案挖大案要案，从个案挖窝案串案，从农村干部案挖领导干部案。

4.注重办案技巧。涉农案件的查办关系着农民群众的切身利益，稍有不慎，容易引发群体性事件，造成不良社会影响。因此在查办这类案件时，要更加注重办案策略，把握时机，做到因案而异、因人而异、因时而异。对犯罪情节较轻或一般、认罪态度好、有悔罪表现、积极退赃的贪污贿赂案件和过失犯罪、后果较轻、社会影响较小的渎职侵权案件，慎用、少用逮捕、拘留等强制措施。对共同犯罪案件，要在全面把握案情的基础上，灵活运用强制措施，对于有悔罪表现，认罪态度好的嫌疑人及时变更强制措施，对拒不交代犯罪事实，情节严重的犯罪嫌疑人从严查处，从而分化瓦解犯罪嫌疑人，查清全案。同时，注重查办案件的法律效果与社会效果，既要依法查办，又要重视通过办案化解矛盾纠纷，维护农村稳定团结。

5.掌握动态，强化指导。上级院要及时掌握查处涉农职务犯罪工作进展动态，加强对办案工作的法律和政策指导，保障打击涉农职务犯罪工作健康发展。对重大、复杂、疑难的案件，特别是涉及法律政策界限不清的案件，以及工作中遇到的新情况、新问题，下级院要及时请示报告，上级院要加强调查研究，有针对性地加强指导，防止因办案产生负面后果甚至引发新的矛盾。

（二）深入推动农村预防腐败体系建设，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪

要认真贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，紧密结合办案，努力拓展从源头上防治腐败工作的新领域。要深入推动农村预防腐败体系建设，完善预防职务犯罪组织，将预防职务犯罪组织建立到农村基层。要提高各级党委、政府和农村干部对预防职务犯罪工作重要性的认识，使预防工作由被动变主动。要坚持惩防并举，克服就案办案的单纯思想，结合办案研究涉农职务犯罪的规律特点，深入剖析犯罪原因，研究治理措施，积极向党委、政府提出对策建议，帮助发案村建章立制，规范村务村账，完善制度性防范屏障，推进预防涉农职务犯罪长效机制建设。积极探索预防新路子，通过创建驻乡镇检察室、预防职务犯罪警示教育展览室等新的载体，为预防职务犯罪提供新形式。要结合办案，突出抓好专项资金管理部门、农村基础设施重点工程、重点项目的同步预防。要针对本地区农村基层组织涉农资金的使用管理情况和涉农职务犯罪特点，积极开展专项预防和系统预防。

（三）结合区情，注重办案法律效果、政治效果和社会效果的有机统一

在查办涉农职务犯罪案件中，检察机关必须增强大局意识和服务意识，讲求办案方式方法，努力实现办案法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。

1.扎实取证，注重案件质量，确保办案安全，实现办案的法律效果。在查办涉农职务犯罪案件中，必须始终坚持公正、规范、文明执法，切实保证案件质量，特别是对于涉案金额较小的案件，更要严把立案关，慎重采取羁押性强制措施，深入细致地做好侦查取证工作，努力使每一起案件都做到事实清楚、证据扎实、程序合法、适用法律准确^[1]。要特别注重涉农职务犯罪案件中犯罪主体、职务便利、犯罪对象（属性）等主要证据的收集，务必做到全面、客观，并在此基础上做出准确甄别。高度重视办案安全防范工作，强化办案安全意识，明确办案安全责任，规范办案工作区管理，严格执行各项办案安全防范制度，确保不发生办案安全事故。严格办案纪律，对于违法违规办案造成严重后果的，依法依纪严肃处理。

2.结合甘肃省实际，正确处理“两种关系”，注重办案的政治效果和社会效果。一要正确处理大案与小案的关系。在突出查办大案要案的同时，对于群众联名举报、长期举报甚至引发群体上访的案件，以及造成严重后果、社会反映强烈的案件，即使涉案金额不大，也应依法严肃查处。二要正确处理依法办案与维护稳定的关系。优先查办影响农村稳定的案件，通过办案有效化解矛盾，办案中既要耐心细致地做好群众工作，又要努力维护发案单位的稳定，防止因工作方法简单粗糙造成负面影响。^[2]

【注释】

[1]《全国检察机关深入查办涉农职务犯罪保障社会主义新农村建设工作电视电话会议暨新闻发布会》，正义网。

[2]《反贪总局负责人就严查涉农职务犯罪答记者问》，《检察日报》，2008-05-09。