兰州市社会保障问题研究

李海涛　杨　岳

［内容提要］党的十七大报告从建设社会主义和谐社会的战略高度，提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的目标和任务。本文对兰州市社会保障问题进行了探索性研究，并提出了建议和措施。

［关键词］保障思路

社会保障是市场经济中的调节器，社会保障措施通过对社会成员收入进行必要的再分配调节方式，能够在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，从而缓解社会矛盾、弥补市场经济的缺陷。

一、兰州市社会保障工作的发展现状

（一）基本形成了以养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险为主导的社会保险体系

兰州市城市保障人口约5.1952万户，人口约12.5万人，社会保障面约5.8%左右。农村保障人口1.99万户，人口约5.87万人。社会保障面约6.7%。全市生育保险参保人数为31.93万人。工伤保险参保人数为34.16万人。基本医疗保险达到68.6万余人，城镇居民基本医疗保险参保人数达70万人。参加失业保险的单位有5300户，参保职工达到57.7万人。参加养老保险的单位达3500户，参保职工达32.6万人。

作者简介：李海涛，兰州市委党校副教授、政策法规部主任。

　　　　　杨　岳，兰州市委党校教师。

（二）基本建立了以城乡低保、灾害救济、农村五保为基础，以医疗、教育、住房、取暖等专项求助为辅助，以其他求助、救济和社会帮扶为补充的新型社会救助体系

兰州市2007年以来，城市低保的保障面达到6%左右，2008年城市低保保障面达到7.2%。年发放保障金1.6亿~1.8亿元，相对稳定地保障了城市贫困人口的基本生活。同时，医疗救助目前已实现了全面覆盖。至2008年底，兰州市基本建立了城乡一体，覆盖所有困难群体的社会救助体系，保障了困难群众的基本生活。

（三）基本建立了以救灾机制建设为保障、减灾救灾为主体、社会动员机制为补充，灾害应急救助相配套的救灾九级工作体系

（四）基本建立了以家庭为主体、以社区为依托、以机构为补充，面向社会公众、多元化投资、多层次发展、专业化服务的社会福利服务体系

兰州市政府坚持发挥政府主导作用，通过财政支持，有针对性地实施了一系列政策措施。2004年出台了《大力推进我是社会福利社会化工作的意见》，从资金投入、设施建设、优惠减免等十多个方面制定了推进社会福利社会化发展的政策依据和法规保障。

（五）努力实现充分就业，加大就业援助工作力度

2007年以来兰州市全面落实新一轮就业政策，坚持把扩大就业作为就业服务工作发展的重要目标，全面落实税费减免、小额担保贷款、职业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴等各项政策，加大就业援助工作。就业安置：2007年全市新增就业人数48460人，完成目标任务4.3万人的112.7%。2008年全市新增就业5.1326万人，其中，下岗失业人员实现再就业2.4859万人。2008年劳动输转工作稳步增长。全年输转城乡富余劳动力27.5574万人，创劳务收入14.3661亿元。劳动关系：2007年，在全市范围内全面实施劳动合同计划三年行动计划，全市国有企业职工劳动合同签订率为100%；集体企业职工劳动合同签订率为97.4%，非公企业职工劳动合同签订率为85.8%。劳动监察和劳动争议仲裁：2008年末，共处理劳动争议案件1894件，其中立案处理1021件，案外调节处理873件，已结案1805件，案件受理率达100%，按期结案率达95%，检查各类用人单位7163户。职业技能培训：2008年共培训各类人员3.35万人，其中培训下岗失业人员3.218万人，创业培训（SYB）1320人，职业技能鉴定1.3831万人，职业学校、技工学校毕业生持双证率达到96%。

二、兰州市社会保障工作存在的主要问题

（一）就业形势依然严峻

兰州市劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应的矛盾长期存在，就业压力很大。据测算，兰州市每年需要安排就业的人数达10万人之多，而每年通过各种渠道只能安置4.5万人左右，劳动力供大于求的矛盾十分突出。

（二）劳动关系不够和谐稳定

劳动关系和谐是和谐社会的重要一环，然而一些用人单位不能正确地处理劳动关系，存在侵犯职工的劳动报酬权；侵犯职工的休息休假权；侵犯职工的物质帮助权；侵犯职工安全卫生劳动保护权；侵犯职工技能培训的权利等现象。这些侵犯职工合法权益的行为，严重地影响了和谐劳动关系的构建，增加了劳资冲突。劳动争议案件持续上升，引发了一系列群体性事件。

（三）社会保险体系不完善

兰州市已经基本上形成了以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险为主导的社会保险体系。但是依然存在着一些突出问题：1.失业保险扩面困难，参保人员流失严重。2.医疗保险参保率尚待提高。截至2008年，仍有一部分行业或企业没有纳入医疗保险的覆盖范围。3.农村养老保险与城市养老保险脱节。到目前为止，只有极少数的农村开展了农村养老保险改革的试点，没有实现城乡一体化。4.特别是由于现行保险制度设计中的城乡分割和断档后无法复保的问题，导致相当一部分参保农民工和流动人口退保，加大了保障面的不稳定性，未能做到应保尽保。5.部分企业欠费严重，造成资金总量不足，基金支付压力大，刚性保发放和基金征缴难的矛盾十分突出。6.城镇下岗失业人员和弱势群体以及灵活就业人员生活困难、收入低、缴纳社会保险困难。

（四）社会保障管理工作体制不顺

社会保障管理工作体制不顺，缺乏统一协调的组织机构。虽然1998年国务院对社会保障行政管理体制进行了改革，但仍然存在多头管理的状况，社会保险由劳动和社会保障部门管理，民政部门负责社会救济、低保、优抚安置和社会福利，卫生部门负责农村合作医疗。现行体制导致社会保障的相关法规政策不能统一，劳动就业、失业状况与社会救助、养老等不能有效衔接，统一的社会保障信息网络平台无法搭建。基层社会保障网络建设分散脱节，增大了行政成本，城乡社会保障制度相分割。主导、协调、保障、推动社会保障工作的政府主管部门的职责不明、权责不相统一，多头管理影响了事权统一和工作效能。

（五）经济发展水平制约了社会保障事业的发展(www.daowen.com)

财政投入始终是社会保障资金的主渠道。兰州市社会保障资金按财政性的投入只占到GDP的12%左右。一是制约着社会保障的规模，如沿海省市因有发达的经济做后盾，社保资金在GDP中比例高达20%~30%。早已普遍建立了健全、发达的社会保障体系甚至福利社区；二是决定着社会保障的标准，即经济发展水平越高，社会保障水平亦会相应提高，反之亦然；三是制约着社会保障政策，如效率优先必然制约社会公平，反之，效率与公平兼顾会更有利于社会保障的健康发展。

（六）社会保障事业缺乏统一的立法

截至2008年，国家制定并仍生效的社会保障法律行政法规和规章有近50多件，各省市区县根据国家的法律法规以及政策都程度不同地制定了相关的地方性法规、决定和实施细则。兰州市人民政府以及劳动和社会保障部门、民政医疗等部门先后就社会保障问题出台了近30多件地方性法规、规章以及实施细则和决定。但整个社会保障法制建设仍面临许多问题。1.缺乏整体规划，立法空白多。2.立法层次低，缺乏较高的法律效力。目前，社会保障法律体系主要还是由国务院及其职能部门颁布的众多法规、规章和其他规范性文件构成，并且其中很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等。这种局面表明，社会保障立法的权威性和稳定性严重不足，与社会保障制度应有的法律地位相去甚远。3.法规规范强制力低，社会保障法律实施机制弱。已有的法律法规中普遍缺乏责任规范和制裁办法。尤其是社会保障法、社会救助法、社会保险法等关乎社会保障制度体系，规范完整的法律尚未制定或颁行，制约和限制了整个社会保障事业的发展。

四、兰州市社会保障事业发展的思路

（一）明确战略目标、增强保障意识，不断提高社会保障的支撑力和可持续发展

充分发挥社会保障作为现代社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”、实现社会公平的“调节器”的功能，最终实现公平、正义、共享的核心价值追求。

我们认为，可以将兰州社会保障发展战略目标的实施步骤分为三个阶段，即从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障到公平、普惠的保障制度安排，从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严。

第一阶段以现届政府任期为期。目标任务是通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现“二免除一解除”的民生保障目标，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。这一阶段的工作主要是：1.努力实现全市城乡最低生活保障制度统一、差距缩小；2.建立覆盖全市居民多元医疗保障制度，并实现合作医疗与城市居民医疗保险并轨；3.构建“三险一贴”养老保障体系，包括改进公职人员基本养老金制度、完善职工基本养老保险制度，在统筹的基础上建立农民基本养老保险制度和城乡居民老年津贴制度，从制度层面实现人人享有养老金的目标；4.按照现口径统计的财政性社会保障投入从现在的12%上升到15%；5.建立专门的社会保险预算制；6.创新和逐步规范兰州市社会救助制度。

第二阶段以下一届政府任期为起点，到2020年全面建设小康社会为终点，目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。主要工作包括：1.逐步定型、稳定兰州市综合型社会救助制度，规范各种专项救助制度；2.进一步整合兰州城乡居民医保与职工医保，形成区域型统一的缴费型医疗保险制度，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平；3.形成较为成熟的以缴费型的职工基本养老保险制度为主体，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等多层次养老保险体系；4.完善和发展兰州市工伤保险、失业保险等制度，并发挥其预防功能，促使生育保险向生育津贴转化，建立专门的护理保险制度；5.充分发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业，全面建立残疾人、高龄老人专项津贴制度；6.努力实现住有所居的目标，建立廉租房扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充；7.逐步形成一支社会资源动员能力强的慈善公益事业补充力量，所募款物折合价值不低于同期兰州市GDP的1%，志愿者参与率不低于50%以上；8.继续扩大公共投入，财政性社会保障投入不低于财政支出的20%，全口径统计的社会保障支出占兰州市GDP的比重不低于15%；9.形成较为完备的地方社会保障法律体系，将基本社会保障制度上升到地方法规的层次；10.设置兰州市社会保障监管机构；11.尽快实现社会保障管理与运行机制，实现信息化、规范化，并接受公众监督，同时打破条条分割，在基层建立综合型社会保障服务平台，尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务。

第三阶段到新中国成立一百周年，在进一步完善兰州社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保兰州市居民的生活质量，全方位满足居民对社会保障及相关服务的需求。包括：1.进一步完善各项社会保障制度，真正跨入公平的普惠发展阶段。其中，逐渐实现综合型社会救助制度城乡标准统一；逐渐将缴费型养老保险制度覆盖到85%以上的兰州市城乡劳动者身上；建成兰州居民健康保险制度，基本消除城乡之间的公共卫生事业与医疗保障水平差距；全面发展失业保险、工伤保险、护理保险制度并发挥出日益重要的作用；老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善。2.大力发展与社会保障相关的公共服务，充分满足兰州居民的社会福利服务需求。3.增强社会资源动员能力，补充保障事业获得大发展。包括企业年金、职业年金等在内的补充保险措施几乎覆盖到所有兰州市劳动者。4.有效利用市场机制，持续提升社会保障制度的运行效率，相关社会保障服务采取委托与外包方式，通过竞争方式来降低运行成本，提高管理效率。此外，大力发展私人医疗服务、私人养老服务，使它在满足较高收入阶层需要的同时，相应地节约公共福利资源。5.建立并完善社会保障预算制度，纳入国家财政通过复试预算，接受立法机关与公众的监督。6.全口径社会保障支出占兰州市GDP的比重不低于20%；现口径财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%；基尼系数不超过0.35。

支撑社会保障可持续发展的主要途径是：1.发展兰州市的社会主义民主政治，切实落实兰州居民的知情权、参与权、表达权与监督权。2.提供有力的财力保障：确保全口径社会保障支出占兰州市GDP的比重在三步走战略的目标年份分别不低于7%、15%、25%；确保现口径的财政性社会保障支出占财政支出的比重在三步走战略的目标年份分别不低于15%、20%、30%；通过持续扩大社会保险覆盖面，促使社会保险基金快速增长。3.积极稳妥地朝着集中统一监管的社会保障管理体制迈进。4.将先进的社会保障信息技术系统建设作为基础性工程加以重视，并力争在2012年前基本完成建设任务，包括尽快确立社会保障管理及服务标准体系，并在全市统一实施。

（二）加快推进统筹城乡就业，实施积极的就业政策

1.加大政策扶持力度，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。2.采取多种办法，分流企业富余人员。3.统筹安排，扩大就业渠道。4.搞好培训，提高劳动者素质。5.搞好就业服务，改善就业环境。6.完善劳动力市场，加强对职业中介机构的管理。

（三）促进多层次社会保障体系发展，增强社会保障制度吸引力

促进多层次社会保障体系发展，可以将社会保险统筹部分费改税，建立国民基本社会保障，形成社会保障确保国民基本生活的基础层，强化个人账户强制缴费功能。同时，鼓励企业、地方政府根据自身效益和经济发展水平，建立企业或地方统筹账户，形成社会保障的第二个层次。第三个层次是企业年金和个人补充养老保险。这样，逐步建立以政府基本社会保障为基础(基本养老、基本医疗保障、最低生活保障)，以社会保险为主体，以社会福利和社会救助、商业保险为补充的多层次社会保障体系。要逐步推进城乡社会保障制度的对接、衔接和统一，简化制度设计，完善多层次体系发展的激励政策措施。

（四）构建和谐劳动关系，保障职工依法享有合法权利

大力发展经济，改进就业条件，确保职工享有劳动权,切实保障在职职工依法享有合法权益。构建和谐的劳动关系，用人单位应保障职工享有平等就业和择业、获得劳动报酬、享有休息休假、劳动安全卫生、职业技能培训、社会保险和提请劳动争议仲裁等权利。

（五）建立社会保障的预算管理制度，健全社会保障稳定投入机制

建立财政支持社会保障建设的长效机制，逐年提高社会保障支出占财政支出的比重，到“十一五”、“十二五”期末分别达到15%和20%。建立和改善社会保障专门预算，合理划分中央政府和地方政府的社会保障事权，调动地方政府参与管理社会保障事务的积极性，探索发行社会保障特别国债，解决社会保障历史欠账。利用当前居民储蓄充足、市场资金流动性过剩的良好机会，每年发行1000亿元左右的社会保障特别国债，用于建立农村基本养老保障和基本医疗保障。

（六）加快社会保障立法，将社会保障纳入法制化轨道

加强法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系。兰州市要根据我国法律法规和本地实际，建立和完善地方性法律法规和各种实施细则，把社会保障工作纳入法制化、制度化的轨道。

（七）发展适度普惠型社会福利，加快建设重点社会福利事业

1.大力发展养老服务，努力构建社会化养老服务体系。2.加强孤儿养育工作，提高儿童福利水平。3.维护残疾人权益，保障残疾人基本生活。4.完善福利服务设施，提高社会福利机构制度化、专业化、规范化建设水平。5.加快推进以养老服务为重点的社会福利社会化。6.进一步做好福利彩票发行工作。

（八）构筑以人为本的社会救助体系

1.转变社会救助观念，牢固树立和全面落实科学发展观，并把以人为本理念贯穿于社会救助体系建设的全过程。（1）要转变社会救助的权益观念。（2）要转变社会救助的主体观念。（3）转变社会救助的身份观念。应不分地域、身份、职业等，按照实际困难状况实行人人平等救助。

2.构建社会救助体系。（1）建立低保标准与居民收入直接挂钩的增长机制，逐步将“补缺型”救助引向“适度普惠型”福利社会。（2）建立以最低生活保障制度为基础，自然灾害紧急救援、农村五保供养、特困户和医疗救助等制度为主要内容，形式有别、覆盖城乡的新型社会救助体系。（3）建立以农村新型合作医疗制度和城市医疗救助制度为基础，医疗救助为辅助，大病救助为补充的医疗救助体系。（4）建立以减免学杂费为基础，以提供助学金为辅助，以助学贷款、奖学金、勤工俭学为补充的教育救助体系。（5）建立以廉租住房为基础，用水、照明、燃气、取暖价格优惠或补贴为补充的住房救助体系。（6）建立以法律咨询、刑事辩护、民事和行政代理免费服务为基础，司法鉴定、检验优惠服务为补充的司法救助体系。