兰州市社会救助机制建立和完善对策研究

严树源

［内容提要］2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布，旧的“收容遣送制度”同时被废除。新制度实施七年来，有效解决了城市生活无着人员的流浪乞讨问题，维护了城市社会治安，有力地促进了社会的和谐与稳定，得到了广大群众的一致拥护。本文全面分析了救助管理机制建立以来取得的成功经验以及面临的问题，并在此基础上提出了进一步改革和完善救助管理机制的意见和建议。

［关键词］救助管理乞讨人员

一、兰州市救助管理机制建设状况

城市生活无着的流浪乞讨人员是城市中一个特殊的困难群体，他们居无定所，靠沿街乞讨的方式获取钱物来生存。2003年“孙志刚事件”之后，流浪乞讨现象成为社会各界普遍关注的一大焦点问题，并引发了救助制度迅速变革，实施二十多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）被废止，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）。从“收容遣送”到“救助管理”,这是我国法治史上的一项重大变革，它的转换折射出了人权保障的光芒，体现了法治进程中的人性关怀，是我国社会的一个巨大进步。

作者简介：严树源，兰州市救助管理站站长。

2003年8月《救助管理办法》颁布实施初期，由于政策法规依据不足，实际操作性不强，加之流浪乞讨人员流动性大，单靠民政部门单打独斗，无疑是力不从心，势必影响救助管理工作的科学发展。为此，兰州市救助管理站在深入调研的基础上，多次向兰州市委、市政府和市民政局领导反映问题，作专题汇报，引起了市委、市政府的高度重视，经过多次开会研究、探讨，2004年3月，兰州市政府出台了《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》（兰政办发［2004］34号）和《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》，建立了救助管理工作三大工作机制，推动了救助工作的良性发展。

（一）建立了工作协作机制

文件明确规定，兰州市民政局负责全市的流浪乞讨人员的救助工作，市公安局、市建委（城管、市容监察）负责研究制定有关流浪乞讨人员向救助管理部门求助的告知、引导、护送办法，并组织各县区公安、城管、市容监察等部门实施，市救助站负责向社会公布单位所在地址和联系方式，为公安城管、市容监察部门提供标明救助站地址、电话的告知单，形成了以民政部门为主导，公安、城管、市容监察等部门各司其职、通力合作的大救助格局。

（二）建立了危重病人救治机制

文件明确规定市卫生局负责全市范围内流浪乞讨人员中危重病人的救治工作和救助场所的卫生防疫工作，指定市第一医院为本市危重病人的对口救治医院，市精神康复医院为流浪乞讨人员中精神病人的救治医院，各县区医院为本地区受助人员中患病对象的临时应急救治单位，彻底解决了困扰救助工作健康发展的顽疾。救治机制运行以来，共为354名患病流浪乞讨人员带去了福祉。

（三）建立了财政保障机制

文件明确规定救助站所需救助管理经费，由同级财政部门列入财政预算，予以保障。对受助人员中在指定医疗机构进行救治的危重病人所产生的费用，由救助站与医院结算，每季度由同级财政核实后拨付，实报实销。对于消毒药品、疫情处理费用，由同级财政核实后拨付。受助人员在指定医院和救助站内死亡的，火化费用由救助站与殡仪馆结算，同级财政核拨。

二、兰州市救助管理机制运行以来取得的成效

兰州市救助管理站从2003年8月1日挂牌成立以来，依托救助管理机制，注重凸显“以人为本”的科学发展工作理念，坚持走强化队伍素质、整合救助资源、创新求实的科学发展道路，努力开创救助管理工作新局面，卓有成效地开展了救助管理工作，七年来共为前来寻求救助的28244名流浪乞讨人员提供了返乡、食宿、通讯等不同形式的救助，发挥了救助管理工作的服务功能和社会功能，维护了社会稳定和城市文明形象，为构建和谐兰州作出了应有的贡献。主要体现在：

（一）服务意识牢固树立

在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施以来，兰州市救助站采取运用培训考试、个案分析、研讨交流等灵活多样的督导形式，加深了干部职工对《救助管理办法》及其《实施细则》和《救助管理机构两个基本规范》的理解，确立了“关心救助人员、服务救助人员、尊重救助人员”的人本主义思想，干部职工把服务意识自觉渗透到日常工作言行之中，“以人为本”的思想渗入了干部职工的“骨髓”，服务意识根深蒂固，干部职工想救助对象之所想、急救助对象之所急、帮救助对象之所需，尽心竭力为救助人员解难事办实事蔚然成风，自觉服务，热情服务，真情服务意识浓厚。

（二）温馨救助环境建立

从2003年以来，兰州市救助站主动争取上级部门和兰州市财政的大力支持，累计投入资金469.5万元，新建一座建筑面积1720㎡的救助及办公综合大楼，更新重建供暖设施设备；硬化地面900㎡，整修受助人员宿舍20间，把原来的通铺改为单人单铺，并配置了新的床单和被褥；为受助人员添置了太阳能洗澡设备、闭路电视、IC卡电话、健身器材等救助服务设施；为残疾和老年受助人员添置了轮椅、老花镜等便民服务生活物品；在受助人员卫生间铺设了残疾人通道，安装了蹲式和坐式卫生洁具；在救助院内配置了12套健身器材，建立了健身活动区；在救助场所放养观赏鱼，栽种花草，绿化美化场所环境；重新修建了单位大门，改造装修了救助人员食堂和求助人员接待室。经过多年持续建设，单位救助床位达到110张，各种救助服务设施、设备较为齐全，救助环境温馨舒适，救助基础设施标准逐步向全国一流救助站迈进。

（三）工作制度规范高效

救助管理工作直接肩负着维护流浪乞讨人员基本生活权益的神圣职责，兰州救助站按照《救助管理办法》的要求，结合工作实际，科学设立岗位，合理划分工作职责，整章建制，把人本主义思想涵盖到救助管理工作的方方面面，重点从四个方面规范了救助活动过程，达到了热情高效，把关爱送到了每位求助者身边。即规范言行，制定救助服务文明用语，体现亲切感，实现了工作服务热情化；规范工作流程，从救助对象的接待、甄别、救助、离站等环节入手，提出了各环节的具体工作要求，实现了工作程序规范化；规范岗位职责，明确了全站所有工作岗位的责任和要求，实现了工作操作严密化；规范科室职责，明确各科室在救助活动中扮演的“角色”，实现了工作协作畅通化。通过四规范，单位建立起了科学规范的服务体系，使救助管理工作驶上了科学发展的快车道，工作得到了国家民政部和省、市领导的首肯，单位收到群众感谢信几十封，锦旗十几面。在“5·12”汶川大地震中，单位各科室通力合作，打破常规，干部职工放弃休息，忘我奋战，为从乌鲁木齐、银川和呼和浩特等省区返乡救灾的四川阿坝藏族自治州和甘肃省陇南文县的312名灾区群众，提供了一站式的救助服务，科学规范的服务体系为维护社会稳定，夺取抗震救灾的胜利做出了积极贡献。

（四）救助网络体系建立

兰州是一个人口三百万的内陆大城市，下辖三县五区，市区只有一个救助管理站，救助任务十分繁重。为了保证流浪乞讨人员在第一时间得到救助，兰州市救助管理站在繁华街道、商业场所、重点地段悬挂43块救助导示牌，发放1万多张救助导示卡，标明了求助电话，行走路线。在全市建立了市、县（区）、街道（乡镇）、社区四级救助网络体系，明确了各层次的救助责任人，公布了联系电话，为救助工作安上“顺风耳”和“千里眼”，形成了覆盖全市的全方位、全天候救助服务网络。

（五）志愿者服务体系建立

兰州市救助管理站利用互联网，在网络论坛发出倡议，组织招募兰州师大、兰州商学院等高校志愿参与社会救助的大学生加入流浪未成年人救助保护工作行列。大学生志愿者利用学习生活闲暇时间，发挥各自专业专长，从不同视角帮助流浪未成年人改掉恶习，重新树立生活信心，感受社会的温暖，尽早融入主流社会。

（六）新型救助方式建立

为了把关爱第一时间送到求助对象身边，兰州市救助管理站主动出击，抽调精兵强将组建劝导救助服务小分队,走街串巷进行劝导服务，实施现场救助，尤其在每年的冬季，劝导救助服务小分队带着食品、棉衣、矿泉水等救助物品，活跃在车站、广场等流浪乞讨人员容易聚集的地方，在严寒中把党和政府的温暖送到了他们身边。

三、救助管理机制运行中存在的问题(www.daowen.com)

兰州市救助管理机制建立后，为救助工作贯彻执行“以人为本”的人道主义精神，实行科学救助，规范服务,有效保障被救助人员的基本生活权益奠定了坚实的基础。但从救助管理机制这几年施行的情况来看，也存在不少问题，主要有：

（一）救助工作协调难

救助管理工作是一项涉及多部门的工作，必须部门之间紧密配合，实施大兵团作战。兰州市虽然已经建立了民政主导，公安、城管、卫生等部门配合的大救助格局，但在实际工作中，许多需要协调的问题，如：请求城管配合治理重点路段流浪乞讨问题；救助车辆受交通管制，难以就近停靠问题；求助者身份甄别急需公安户籍查询系统协作；乘坐火车进站上车绿色通道等问题，仅靠救助站自身去协调，困难重重，很难奏效。

（二）铁路部门配合不够

《救助管理办法》第七条规定：对没有交通费返回住所或者所在单位的，提供乘车凭证。由于兰州地理位置特殊，是连接陕、青、宁、新、西藏五省的铁路交通枢纽，车站日常旅客流量大，赶到春节、学生开学和放假、棉农入疆等时节，车票更加紧张。由于火车站没有为救助站提供购票便捷，救助站遇此时节，就出现了一票难求的现象，造成流浪乞讨人员大量滞留站内，情绪激动，不能安心接受救助。有些受助人员还无理谩骂工作人员，严重影响了正常的工作秩序，挫伤了工作人员的工作积极性。虽然民政部会同铁道部下发了文件，我们也依据文件精神，积极努力与兰州车站协商购票事宜，但因时下无钱难办事的社会不良风气影响，问题一直得不到解决，特别是兰州站还担负着跨省接护送任务，购票难成为横亘在兰州救助管理站面前的一道难题。

（三）救助网络体系没有发挥应有的作用

我市虽然已经建立了覆盖全市的救助网络体系，确定了专人负责，但在实际操作中，由全市各社区引导、护送到兰州市救助管理站接受救助的人员寥寥无几，救助网络作用没有完全发挥。

（四）专业服务机制没有建立

救助管理工作作为一项社会工作有其专业的方法，目前兰州市救助管理站大部分工作人员都是原来收容遣送站的工作人员，虽然机构性质发生了改变，但是工作人员并没有发生多大的变化，他们在长期工作当中形成的工作方法和养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员冷言冷语。虽然全站95%以上人员具有大专以上学历，但社会工作专业一个也没有，专业人才处于匮乏状态。这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上与救助管理工作专业化发展，与社会的期望和要求相距甚远。

（五）社会参与机制没有建立

《救助管理办法》第三条规定：“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。”这为民间力量参与救助工作提供了法律支持。但兰州目前的救助工作主要还是依靠国家财政拨款，社会组织基本上未参与，而个人以在街头随意施舍捐助为主。

（六）农村社会保障体系不健全

兰州救助管理站救助护送本省返乡人员统计显示，甘肃省农村地区人员占90%以上，外流主要因家庭生活困难、部分老年人员无人赡养、家庭人员生病返贫、儿童或因父母离异，或因父母外出打工无人管束等多种原因流落城市街头，靠讨要为生，过着颠沛流离的生活。

四、救助管理机制运行中存在问题的对策

针对救助管理机制运行中存在的问题，从利于救助管理工作科学发展，更好地树立党和政府亲民和爱民形象，切实保障流浪乞讨人员的基本生活权益。笔者提出以下建议和对策：

（一）建立救助管理联席会议制度

建议市上建立以政府分管领导为组长，民政、财政、公安、城管、卫生、教育、司法、共青团、妇联等部门参加的联席会议制度，每年定期召开会议，分析救助管理工作新情况、新变化，研究制定和协调救助政策，加强救助政策的协调性，保证救助健康、顺利发展。

（二）建立救助工作考核机制

建议将社区内的流浪乞讨人员救助管理任务纳入社区专职救助管理工作人员年底考核项目。年初签订考核目标，年底进行考核验收，促使社区专职工作人员平时掌握社区内的流动人员状况，发现流浪乞讨人员及时引导护送到救助站接受救助，以保证流浪乞讨人员基本生活权益得到保障。

（三）建立绿色通道购票机制

建议市上协调兰州铁路局，督促兰州火车站依法履行《救助管理办法》规定的铁路部门职责，满足救助管理工作日常购票需求，为救助人员及时返乡提供便利条件。

（四）建立与高校的互惠合作机制

缺乏高素质、专业的工作人员是救助站面临的一个难题。我们可以利用兰州大学、兰州师大等高校资源，通过救助站与高校的联动，建立一种互惠合作的良好关系。引入社会工作的专业知识、专业技能、专业方法，主要侧重于城市流浪乞讨人员心理辅导、行为矫治、精神慰藉等精神层面上的救助，以帮助他们自食其力、回归正常的生活状态。

（五）建立民间力量参与救助机制

流浪乞讨人员救助是一项十分耗资的工作，救助工作完全依赖国家和政府，不利于救助工作的快速推进。国外许多国家对流浪乞讨人员的救助大多数是民间救助，民间力量进入社会救助也是未来发展的一个方向。2003年11月，上海变革救助工作，邀请民间力量参与社会救助，不但动员了更多民间力量的参与，也在一定程度上解决了救助站资金缺乏之虞。兰州市应借鉴这一做法，积极争取全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，发动社会力量参与救助工作，包括动员一些义工、民间组织壮大救助工作的力量。同时也可通过政府购买服务的方式，积极培育民间组织大力开展救助服务。

（六）建立与健全农村社会保障体系

救助管理站只是一个临时性救助体系，只有从源头上控制流浪乞讨人员数量，才是治根之法。流浪乞讨产生的根本原因是贫困，就我国而言，要减少流浪乞讨现象，从根本上说，就要消灭贫穷和地区经济发展不均衡问题。流浪乞讨人员绝大部分来自农村，一是要解决好“三农”问题是全部工作的重中之重，综合其他多种有效手段，推动农村社会经济快速发展，消除农村贫困，逐步缩小贫富差距和城乡差距。对经济落后、贫困人口集中的区域，采取区域经济开发和社会发展政策，保障困难群体的基本生活和区域发展。二是政府必须完善脆弱的农村社会保障体系，扎扎实实把制度落到实处，加大建设福利机构的力度，如乡镇敬老院、福利院、儿童福利院等。各部门要积极协调紧密配合，做好这类弱势群体的安置工作，生活确实困难的要纳入政府供养，优先保障农村困难群体的权益，逐渐减少和消除外流的流浪乞讨人员。具体做法有：加快建立和完善农村最低生活保障及救灾制度；尽快建立和完善农村社会医疗保险制度；建立和完善农村社会养老制度。三是应抓好农村教育工作，提高农村贫困人口的教育水平，开展自尊自爱自强教育，全面提高农村人口综合素质。部分地区要教育当地群众抛弃流浪文化。此外，流浪乞讨人员流出地往往是经济不发达地区，地方财政相对困难，中央财政对流出地应该有所倾斜，以支持流出地政府对流浪乞讨人员的救助。

对城市生活无着流浪乞讨人员实施救助管理是一项复杂的系统工程，需要加强多部门配合搭建救助平台，进一步建立长效机制，形成高效顺畅的联动救助机制。如何更好地推动救助管理工作的快速发展，需要今后继续摸索，不断总结，与时俱进，求实创新，通过具体实践来解决面临的困难和问题，积极谋划长远发展之策，真正提升救助理念，践行人本观念，推进和谐救助，促使救助工作更加规范化、科学化，真正将党和政府对流浪乞讨人员的关怀和帮助落到实处。