加强农民土地规范化征收的对策与建议

谈应胜

［内容提要］随着城镇化和工业化建设的不断开展，征收征用农民土地现象日益增多。在征收征用农民土地过程中，出现诸多社会问题，本文着重分析征地工作中存在的主要问题，探索如何加强土地管理和不断完善土地征收征用制度，切实维护被征地农民的合法权益，把土地征收工作真正放在社会经济发展的重要战略地位，提出合理对策与建议。

［关键词］征收建议

农民的土地权益是最基本的权益。我国《宪法》《土地管理法》等法律规范了现行农村土地的权属制度。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植、林业、畜牧业、渔业生产的。土地承包经营期限为30年”，“农民的土地承包经营权受法律保护”。同时又规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，依照法律规定，农村农民的土地属集体所有，而集体具体是指哪些，宪法并未界定清楚，是指村农业合作社、村民委员会还是村内集体经济组织。按照法律规定，集体土地所有权的主体是农民集体，也就是村农民集体、乡（镇）农民集体、村内集体经济组织。那么农民集体如何行使土地所有权，法律并未明确规定在调整土地、征用农民土地时，农民集体以何种形式行使所有权，农民在土地权的占有、使用、收益及部分处理权上显得十分弱化。法律并没有赋予农民完整的土地财产权，国家才是农村土地的终极所有者。所有土地的转让是先由国家低价征收变为国有，然后按市场价高价出售，这种征地办法具有强制性、垄断性，将农民完全排斥在增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等商谈价格，国家和社会强势阶层可不受约束侵吞大量农民的土地权益，从而造成了大量的农民成为无地、无业、无社会保障的“三无人员”。近年来发生征地时农民抗征、群体上访，并不断引发社会冲突，造成社会不稳定因素。城镇化和工业化的快速发展，必然有一些农用地被征及转为建设用地，在城市建设中也有一些居民住房被拆迁，而土地征收、房屋拆迁是一项涉及面广、政策性强，关系到广大人民群众切身利益，关系社会稳定的大事。

作者简介：谈应胜，兰州市红古区人民法院民二庭庭长。

新中国农民经历了三次土地制度改革，第一次是1949年至1952年的土地改革，打破中国旧土地分配格局，贫下中农和雇农享有了土地产权。第二次是在“人民公社时期”，人民公社制度把农民对土地的产权享有转化为集体对土地产权的享有，农民只享有少量自留地。这次变革的目的是抑制“土地改革”之后农村的贫富分化，但到后来显示很多弊病和问题。在十年“文化大革命”结束后，国家认可并推广了安徽小岗村的家庭联产承包制度，这次变革把土地经营权赋予家庭，土地所有权归集体所有。这次变革农民表现出强烈的兴趣和偏好，积极性充分被释放。十一届三中全会后，农业和农村在短短几年内发生了翻天覆地的变化。铁的事实证明了这次改革的成功，事实证明土地不仅是农民的经济收入来源，也是其最后的社会保障。三次土地制度改革均未发生过像如今关于土地方面爆发的诸多社会问题，特别是征收征用农民土地时引发的农民对抗行为与集体上访事件。如今农民土地在被征用方面发生诸多社会问题：

一是个别农民不愿将土地征用，而采用暴力对抗方式，发生上访并诱发群体围堵政府或企业大门，堵截公路、铁路，引发社会不稳定，造成不应有的影响与损害。如发生在2006年的中国铝业股份有限公司兰铝分公司在红古岗子村征地事件，引发百十多村民围堵厂房大门，造成企业建设停工多日，继而引发动武现象，岗子村村委会主任魏某以妨碍社会秩序罪而被判刑。为此，给企业造成巨大经济损失，也给政府造成一定经济损失和社会影响。还有2009年度发生的红古区洞子村河湾水库电站的修建征地，洞子村有两个自然村为征地款的分配闹得不可开交，多名村民上访市政府、省政府，区政府领导多次到兰州市接人，又专门召开会议专题研究予以解决。

二是农民土地被征用造成很多农民既无土地，也无职业，更无社会保障，成为社会闲散人员，继而成为社会失业者。红古区近年征地后失业农民达3000多人以上，给社会和谐与稳定埋下了不利因素。产生问题的根源主要在于现行的土地制度不合理。新中国土地制度的三次大变革，但它没有爆发农民对抗政府的行为，也没有暴露出诸多社会问题。而目前征收征用农民土地所产生的很多问题值得我们深思。

随着城镇化建设的不断发展以及经济开发区的不断开发，越来越多的农民土地将被征用。红古区政府自1989年从窑街搬迁至海石湾镇以来，仅20年内征用上海石村农民土地2000多亩。本文以红古区为例围绕如何规范土地征收，妥善安置好被征地村民的生产、生活，着重分析当前征收征地工作中存在的主要问题，探索如何加强土地的管理，规范建设用地的征收，提出合理对策与建议。

一、当前红古地区土地征收工作中存在的主要问题

根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，国家建设用地由用地单位按照标准支付土地、青苗、附着物补偿费和安置费，从而为土地权属的转移，正确处理国家、集体、个人三者利益等方面提供了法律依据。《中华人民共和国物权法》第十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法保障足额的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”随着城市化和工业化的加快推进，城乡一体化建设的需求以及公路、铁路建设用地的需求，土地的需求量持续增长，大量的耕地将从农民那里征用作为建设用地。在征地过程中出现的一些新情况、新问题，群众反映的问题主要集中在以下五个方面：一是征地手续不齐全、不完备而开工建设；二是征地补偿不合理，补偿偏低；三是征地工作不公开、不透明，未与农民民主协商达成协议就强行征地；四是有些地方集体经济组织随意克扣、侵占、挪用征地补偿款；五是被征地农民的生产、生活得不到合理安排，征地后的生产、生活出路问题得不到妥善解决。如实种种反映出来的问题主要是政府有关部门违法征地、用地，损害农民的合法权益。它严重制约重点建设工程项目的进展，也影响农民土地财产权益的合法保护，值得我们深思和研究。

（一）农民土地征用制度不完善

土地是农民的命根子，农民的土地权益是农民最基本的权益。征用农民的土地，必须合乎法律和政策的规定，但由于征地制度不完善，而导致滥用征地权的情况时有发生。如有些地方征地借公共利益的名义，借搞国家建设，设立开发区进行大规模征地，不给农民充分合理的补偿。如榆中县政府征地，将在改革开放初期的80年代初由政府鼓励农民自己开荒的耕地无偿被征用，理由是农民没有政府出具承认的相关土地证件，将一户农民三亩多地无偿征用，分文未补，严重侵害了农民的合法权益。目前，我国农民土地征用制度不完善主要表现是：公共利益界定不明确，补偿标准过低，征用程序不透明，缺乏严格的违法责任追究制度，征用农民土地没有听证会制度，“承包土地三十年不变”，在土地被征用时不和承包方商量，强制性征用。这些制度的不完善使农民土地权益受到侵害的现象非常严重。如红古区海石湾镇一农民宅基地在2006年被征用，在征用时政府有关部门未经宅基地主人的同意，强行将房屋拆除，政府部门未进行适当安置，一家四口人只好租赁他人房屋居住达四年之久。然而拆除后的宅基地所在地并未开发，被闲置至今。如此征用，严重侵害了农民土地权益，也浪费国土资源。因此，亟待完善我国的土地征用制度势在必行。

（二）补偿标准偏低，群众难以接受

目前，补偿标准各地不一、高低不同，红古区各项重点建设项目工程均面临征地难问题，不仅影响全区投资环境的改善，也影响工程进度。如金海天花园、红古二路等征地，均遇到了征地难、交地难的问题，关键在于补偿费标准偏低。农民土地被征将面临失地而成为“三无人员”，子女们今后将是生活无着落的境况。因存在上述问题且失地农民没有得到妥善安置，造成很多农民不愿搬迁。1988年每亩地征用时补偿10000多元，同时还对被征地农民家庭招收一名工人。1998年每亩征用地20000多元，而后征地再未招收工人。2008年将土地征用补偿费提高到3倍多，但随着房价的不断升值，物价的不断上涨，有很多农民仍不愿意将土地征用。对于地上青苗等附着物的补偿费用同样在不断提高。尽管近年来土地征收补偿费用不断增加，但被征地农民仍认为这个补偿标准太低，因而在土地征收过程中仍不时提出许多的附加条件。

（三）补偿费用弹性大，补偿中水分较多，难以操作

各业主单位所依据的征地、拆迁、安置补助费等标准不同，造成各工程项目在征收土地的补偿费和安置费的补偿伸缩性较大。如红古地区铁路复线的征地在海石湾城镇地区，一亩（包括地上附着物）补偿安置费达20多万元，而在乡村同样一亩也包括地上附着物，而补偿安置费不到10万元，相差如此之多。某花苑小区的征地一亩补偿费、安置费等费用在海石湾城镇为30万元，然而某公路的征用每亩只有10万元。补偿费用弹性大，而对农民自然是征地费用的补偿越多越好。由于各业主单位或政府所执行的补偿标准高低不一，势必造成了被征地群众间的相互攀比，令受委托征地的相关单位难以把握。

同时在征地时，补偿“水分”的存在，难以操作。农民闻听自家土地将会被征用，夜以继日、加班加点，一亩水田一夜之间“万木葱葱、果树成林”，本应是每亩5万元的补偿费，然而加上青苗等附着物的补偿，每亩一夜变为15万元。还有的住户闻听宅院可能被征用，在院内修建二层楼房，只能看而不能入住，征地时，补偿费将成倍增加。也有的搞养殖生猪，承包乡村集体的荒地15年，用于种植饲料，在种植10年后该地被征用，补偿费竟然全归养殖者。种种不合理水分的存在，给征用土地者或委托征地的有关单位在征用土地的补偿问题上难以操作。

（四）守旧观念根深蒂固，被征地农民难以接受公寓性安置

由于红古地区存量土地严重不足，现在进行的一系列城乡一体化建设，大部分项目只能使用新增建设用地。为了解决被征地农民的生活安置问题，区政府将征用部分土地首先进行新农村公寓的修建，以安置新被征地农民的居住，采用土地使用权的调换方式。但很多农民在其土地上居住了几辈，不愿离开自己居住之地，难以接受公寓式安置，被拆迁户期望的安置地与规划部门可安排的安置点达不成共识。因此，被拆迁户往往不是自愿搬迁，难以交付土地，从而影响建设工程项目的进展。

（五）工作方式简单，被征地农民阻挠征地事件常有发生

征地直接涉及农民的切身利益，但在征地过程中，一些基层政府工作人员工作作风简单粗暴。在未征地前将征地信息告知于被征地农民，被征地者一夜加班将树木移栽于地上而获取高额地上附着物的补偿。有的在被拆房屋上乱写“拆”字。一些征地单位为图省事，直接与村委会发生关系，而很少与村民直接接触。更有甚者，征地部门夜晚悄悄出动，将被征地农民的承包地丈量，在地界上插上“征地招牌”。如榆中县某乡，因村民以征地补偿款标准偏低为由拒绝丈量，于是乡征地部门人员与村委会个别征地人员联合行动，夜间出动征地，真可谓荒唐之极！征地丈量时没有将每一块地的户主请到现场进行勘测丈量，征地丈量时只有部分村干部参加，而未让相关村民到场参加。有的将征地补偿款发放到村委会，村委会因被征地农民拖欠相关费用而予以扣钱抵账，没有做到“征地补偿款，专款专用”。按照规定，征地补偿款必须发放到被征地农户手中，然而有的却发放到村委会，农户继而又与村委会发生诉讼，如岗子村张某一家征地补偿款共27万多元，在发放征地款时直接分发给张某，而对已出嫁的张某的妹妹承包地的征地款未分离，导致诉讼的发生。又如上海石村委会以马某宅基地面积有问题为由，将征地款扣而不发，导致马某起诉于法院进行诉讼。一些被征地农民因不满补偿标准或招工问题便阻挠征地，采取躺在地上或施工机械轮胎下，拔界桩或挖墙基等方法，更多的是挖断道路，组织煽动妇女、老弱、病残人员上阵，集体上访，围堵政府大门，给政府施压。这些违规行为严重影响社会稳定。(www.daowen.com)

（六）下岗农民增多，村民生活问题难以解决

农民赖以生存的基础就是土地。土地被征以后，一些农民担忧自己今后的生活。一些农民的土地被征、房屋被拆，村民便离开了世世代代赖以生存的耕地或宅基地。20世纪80年代或90年代，村民耕地被征后施行招工制度，村民由农转非，进工厂或在事业行政单位。自进入21世纪后，征地不再实行招工，下岗农民逐年增多，对今后的生存、生活出路问题寻求政府予以解决。有一技之长的施展技能寻找生活的出路，更多的形成了“生活难，就业难，人保难”的三难人员。在失地、失房、失业后的这些村民便成为社会上生活困难的弱势群体，当补偿的一部分资金用光后便陷入了困境。有病不能医，原先的房屋虽小还能避风遮雨，当房屋被拆迁后，补偿资金相对房价高涨的形势无力购买，从而使其再度陷入困境。如红古乡红古村一村民承包地三亩多被征，补偿资金全部用于购置车辆搞起货运，但不到一年，一场车祸发生，车辆报废，又欠下不少债务，种地无地，一家人陷入贫困之中。随着红古地区上海石村因城镇建设进程的加快，近年来，上海石村村民竟有三分之二的土地被征，那么上海石村民将有1000多人成为失地农民。高速公路的修建、兰青铁路复线的扩建都征用了大量红古地区的土地，造成很多农民成为无地农民。这些失地农民的生活问题不是用得到的一点补偿金就能解决的，这只能解决一时的问题，而不能解决长远的问题。补偿金花完后，农民去干什么？为此应引起社会的高度关注。

二、土地征收对策与建议

征地及拆迁工作关系到维护广大人民群众的根本利益，如何既保障国家建设用地的顺利征用，又能妥善安置好被征用农民的生存、生活，维护好社会秩序，笔者提出几点对策建议：

（一）加快征地制度改革，完善土地征用制度

各地人民政府在征地、拆迁工作中要努力践行科学发展观，树立全面、协调、可持续发展的观念。坚持以人为本，切实维护人民群众的合法权益。规范征地拆迁工作主体不能由地方政府扮演既当裁判员，又当运动员的角色。“农民和城市郊区的土地，除法律规定，属于国家所有的以外，属于集体所有。”根据法律规定，集体土地所有权的主体是农民集体，也就是村农民集体、乡（镇）农民集体、村内集体经济组织内的农民集体。但农民集体的表现形式是什么？农民集体如何行使土地所有权？法律并未明确规定，但它不可能共同共有，对此应当完善立法，法律应给予明确规定。在政府征地时，政府一方成为裁判员和执行员，混淆征地主体，集体所有的土地通过承包合同的签订，由村民承包，赋予了村民承包经营、管理、生产、使用、收益的权利。开发商开发征地应当由开发商与村民直接商谈征地事宜，但往往村民在商谈方面不具备商谈能力，可委托政府土地部门代理村民与开发商谈判，政府充当组织者。开发商征地不能由政府代表开发商与村民谈判，因此应当规范征地主体。如今开发商征地往往是政府将村民土地首先征用为国有土地，政府又将该征用的土地以出让方式出让给开发商。燕山大学的征用土地就是政府从农民手中以每亩6万元征收，然后将该土地以高出20倍的价格出让于开发商。诸如此类的征地是否严重侵害了农民的合法权益，值得我们深思。一政府官员说道：“不这样征地，干部、教师的工资从哪里来发？”难道我国干部、教师的工资就是靠征地来发的吗？那么地征完了，还能怎么样？政府要严格控制用地总量和用途，遏制不正当的土地交易。对于开发性的一些拆迁如房地产的开发、商业性开发的建设项目，地方政府只须管好规划，其余步骤则采用市场运作的机制，实行政企分开，以切实维护被拆迁征地者的合法权益。在征地拆迁方面近年来突现出很多问题与不足，严重制约经济的发展，同时很多地方有过侵犯农民合法权益的问题。这与法制的不健全有着直接关系。土地的所有权属、征地的主体、方法步骤及程序、补偿标准和安置及司法救助等等问题都应有法律予以明确规定。只有不断完善土地征用制度，才能有效加强土地管理，遏制违法违规用地行为，促进我国经济平稳较快发展。

土地权属是关系国计民生的问题，从当前我国土地的权属立法现状看，应当对《土地管理法》《农村土地承包法》加以修改，以确立农民完善的土地财产权。《土地管理法》规定农村集体、乡镇集体是农村土地所有权主体，但实践中农村集体组织、村民委员会及村民小组未行使所有权。但是这种制度很难使农民成为真正的土地所有者。笔者认为，应该将集体所有量化为各农村土地承包者所有。其优点有二：一是依法确立了农民土地所有权的法律体系，使农民真正成为土地所有权的主体；二是明确了农民个体化诉讼过程中当事人的法律资格。当农民土地权利遭受侵害时，为农民个体具有诉讼当事人资格提供法律依据，从而避免了目前农民土地权益救济、资源不畅的现象。《农村土地承包法》应当赋予农民对土地的永久承包权。30年的土地承包经营权，妨碍农民稳定经营，不能使农民有计划地建立农地长效投资机制，不利于土地资源化配置，不利于提供土地流转、提高土地利用率，也有碍于土地征用。由于我国目前没有一部完整的土地征用制度，导致政府滥用征地权的情况屡见不鲜，比如有些地方借公共利益为名，借搞国家建设，设立开发区进行大规模征地（圈地），不给农民以充分合理的补偿，只征地、不安置，必然导致很多农民失地后失去生活保障。征地制度的不完善，也使广大农民无法可依、无章可循，产生农民阻挠征地，集体上访现象在所难免。目前存在的问题就是征用土地制度不完善。表现为：公共利益不明确，补偿标准过低，征用程序不透明，失地农民的生产、生活安置无落实。当然我国地区差异较大，各地经济发展不平衡，不可能出台一部可供具体详细操作的征用制度，但可从征用土地的方法、基本原则、最低补偿标准、征用程序、农民生产生活保障、土地税费以及安置等方面作以规范，以完善我国的土地征用制度。

（二）明确界定政府征用土地公益性目的与范围

《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可以看出，征收征用土地的前提是为“公共利益”，同时征地不得违反“法律规定的权限和程序”。公共利益具体指哪些法律并未明确界定，但可以肯定的是商业性开发不属于公共利益。目前，社会上的一些经济势力较强的老板们瞄准土地开发一般是增值不降值，特别是房地产开发项目显然不属于公共利益，应该受到限制，必须明确界定工商业用地、基本建设农地、可征用地、不可征用地。从方法上界定征用地公益性目的范围，列举出哪些事项为公共利益，哪些事项不属于公共利益，必须规范政府用地行为，杜绝假借公共利益之名而行征收征用之实。本人认为，公共利益范围只限定在公共交通、卫生、市政建设、国防建设等领域，明确规定开发区、工业园区、生产建设用地等均不属于公共利益范围。只有这样才能缩小征地范围，控制征地规模，合理利用土地，确保我国基本耕地18亿亩的底线。

（三）提高征用土地补偿标准

农民土地的补偿标准是征用农民土地补偿的核心问题，各省、自治区、直辖市、县、自治县等经济发展不平衡，特别是沿海东部经济开发省、市及特区的GDP远高于西北贫困地区，人均收入消费相差较大。按《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地征用前三年产值的6倍至10倍，安置费为4倍至6倍。这种算法称为历史定价法，即向后定价法。这种定价法显然存在不合理性，农民土地一旦被征，将永久失去土地，而补偿远远不能填补未来的经济损失。往往土地一旦被征用出让后，计算方法却被颠倒过来，采用未来定价法。按照历史定价法，目前法律规定的最高补偿标准是土地被征用前三年平均产量的30倍以内，每亩最高不过十几万元。但土地被征用出让后，按照未来定价法，每年其产值每亩不是数千元，可能会远远高于历史定价法。如某地农民的土地每亩10万元被征用后，却以每亩140万元出让，那么这种巨大差额就是土地补偿标准采用现行的历史定价法造成的根本原因。这种历史定价法造成农民土地补偿标准过低，严重侵害农民土地的权益，剥夺了农民在土地流转过程中的收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。因此提高征用农民土地补偿标准是保护农民土地权益，坚持以人为本的必然选择。各地区应根据本地区土地总量、经济发展和人口等综合情况制定、出台征收征用农民土地的相关政策，以适应当前城镇化建设与工业化建设的需求，切实解决征收征用农民土地中出现的各种问题，建立有利于保障农民权益的新型征地制度。对征地制度的改革，尤其是对征地补偿制度和机制的改革，已成为政府尽快适用国家根本大法要求的一种法定职责。2010年初，中央一号文件专门针对“三农”问题在通知中明确指出，要建立有利于保障农民权益，有利于控制占地规模的征地制度。一号文件特别指出，一定完善土地征用程序和补偿机制，提高征地补偿标准，改进分配方法。《土地管理法》的修改工作已展开，国务院关于征收征用农民土地补偿问题征求意见也相继出台。我们相信，征地补偿的“低价时代”即将过去，建立一个征地补偿新标准和新机制的时代即将到来。

如何确定合理的补偿标准，根据我国国情，农民土地征用补偿标准应当采用相当补偿原则。相当补偿原则就是，对于土地征用补偿应视情况不同，采用完全补偿或不完全补偿的标准。本着宪法对财产权和平等原则的保障，特别财产征用应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准予不完全补偿。因补偿标准具有不确定性，视情况不同，可采用完全补偿或不完全补偿的标准。随着市场经济的建立和完善，农民土地补偿标准也应当逐步向市场过渡，让市场来决定土地价格。土地征用设置的土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费等主要补偿项目应参照当地正常土地市场价格确定补偿标准。国家也可计征土地增值税，从中提取一定比例，建立社会保障体系，被征地农民缴纳社会保险金，以保障失地农民的生存与发展。

（四）完善农民土地征收征用程序

程序具有正义的价值取向，具有控制政府权力的功能。完善农民土地征收征用程序是保障农民土地权益的一道防线。完善农民土地征收征用程序包含有：审批程序、公开制度、告知制度、参与制度、说明理由制度、公示制度、职能分离等制度。

第一，要建立健全严格的土地征收征用审批制度，防止越权批地，也防止为规避法律法规而将土地“化整为零”进行批地。土地的征用必须统一规划、整体规划，严防和杜绝降级审批违法征收征用。严格界定政府征用土地公益性目的范围，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。出于对公共利益的需要，征用农民土地必须妥善安置失地农民，切实保护失地农民的利益，保证农村社会的长治久安。

第二，要建立征地公开制度，确保农民的知情权、陈述意见的权利和申辩权，使征收征用土地在程序上保障公正、公开、透明、合法。人民法院审理案件特别注重程序的公正性，征收征用农民土地同样应按照程序的规定进行，使行政的相对方真正成为程序的主体，享有程序的参与权，让相对人享有陈述意见权、申辩权。注重程序的公正合法性，也有利于减少征地纠纷，稳定社会治安。

第三，建立和完善农民用地征收征用违法责任追究制度，加强土地征用的监管。一要赋予农民有监督权，以改变农民在征地中的被动地位；二要加大和规范政府征用土地的权力，加大执法监督检查力度。土地的监督必须严格以法律为依据，做到执法必严、违法必究，需确保法律的严肃性和威慑力。

（五）规范社会保障体系，切实解决农民的生活出路

目前，红古区对失地、失房、失业的农民采取“一次补贴”、货币补偿及新农村分离式安置等办法。但有些被征地农民一旦用完补偿费，其今后的生活便失去任何经济来源，成为名副其实的“下岗农民”、“三无人员”。因此必须要建立健全被征地农民社会保障新机制，要为失地、失房、失业的农民构建社会保障体系。在这方面，榆中县已将征地农民纳入社会保障体系，建立起缴纳社会保险金的养老保障体制。而红古地区尚未建立起一套完整的农民征地后的社会保障体系，大量的失地、失业人员滞留于社会，这些人等待社会救济或领取最低生活保障金，成为社会负担的一个方面。各级基层政府应针对失地农民进行电脑、电工、焊工、园艺、家政、保安等方面的培训。社会劳动部门也可出台优惠政策，鼓励被征地或拆迁农民发展第三产业，也可建立起以土地经营权为中心的股份合作制，以土地入股方式将农民承包经营的土地价值化，使农民变成“股民”，享有股权和分红权利，以确保失地后的生活保障。应当落实征地补偿款预存制度，防止出现新的拖欠征地补偿款现象和确保征地补偿款总额兑现。征地补偿款应专款专用，直接将征地补偿款给兑付给农民。同时要在保证货币安置落实的同时，采用多种适合本地实际情况的安置方式，如采用留用地安置、社会保障安置、就业安置、入股分红安置等多种方式安置被征地农民，也可采用政府、集体、个人各承担一部分的原则筹措资金，对被征地农民实行社会养老保险和医疗保险。

（六）建立和完善农民土地司法救济制度

司法救济制度是农民土地权利保障的最后一道防线，没有救济就没有权利。我国建立行政诉讼制度，法律、法规也明确了当事人寻求司法救济的权利。如红古区人民法院近年来审理的农民土地行政诉讼案近三年比前三年有所减少，在行政诉讼案件中所占比例居中。在很多农民当土地权益受到侵害时，个别农民认为司法救济、维权成本过高，救济道路艰难，而不愿通过司法程序解决。关于土地民事诉讼案件，更多的是农民土地被征收征用后关于土地补偿款的诉讼，有的是征地前互换的土地，征地后为征地补偿款而发生诉讼；有的则是为征地补偿款的分割，家庭成员之间分配不下去而形成诉讼案；也有的是村民委员会将征地款扣而不发，村民与村委会发生诉讼，客观上增加了不和谐因素。而红古区发生农民土地行政诉讼，三年内不超过10件。司法救济制度是保障农民土地权益的一项重要制度，要求司法机关站在构建和谐社会、稳定农村社会关系的高度，积极受理各类有关农民土地权益的行政案件，依法监督行政主体的征地行为，以切实保障农民的土地权利。同时法院要积极转变思想观念，坚持以人为本、统筹兼顾，进行行政诉讼外调解，在事实清楚、证据确凿的基础上力促和解，化解矛盾。既要充分考虑保障弱势群体利益，又要不违反法律规定，尊重行政单位处理的意见，努力化解行政矛盾，促进社会和谐，减少行政诉讼。同时应建立农村土地案件法律援助制度。农民作为一个群体，总体上是处于社会弱势群体。《宪法》《土地管理法》《物权法》关于土地权属和征收征用土地方面的以及有关土地的法规、政策了解甚少，有很多农民根本不涉足有关土地方面的法律、法规，对如何保护自己的合法权益不受侵害缺乏法律保护意识，往往问题发生时不知所措。他们不仅在地位上处于弱势，在经济能力上也处于弱势，关键是在了解认识有关土地的法律、法规、政策等方面远远处于弱势地位。因此，对弱势群体的权利进行保护是国家的一项义务，尤其是对农民持有以生存的土地生产资料加以保护，更是国家义不容辞的责任。另外国家对于农民土地司法救助，应充分考虑农民进行行政诉讼的成本高低，应当激励农民敢于打行政官司，还要减少农民有关土地行政诉讼的相关费用，切实起到司法救济保障作用。