检察机关化解社会矛盾新途径之探析

于福林

［内容提要］我国社会转型尚在进行中，矛盾凸显期、风险期出现，不断考验着党的执政治国能力。当前，“农村、农民和农业问题”解决的好坏已影响社会稳定和国民经济的持续稳定发展。检察机关应以推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作为载体，强化涉农法律监督工作，维护农民权益，保障农业生产，服务农村发展。本文就设立驻乡镇检察室的法律依据和历史沿革、现实必要性、职能定位和冲突解决机制等做一探析，力图说明检察机关履行涉农法律监督职能，维护农民权益，促进农村和谐稳定的不可或缺性。

［关键词］“三农”问题检察化解检察室

建国六十年来，我国社会已经发生了全方位和多层次的变化。社会转型尚在进行中，这既是一个“加速发展期”，又是一个“矛盾凸显期”，群体性事件频发，不断考验着党的执政治国能力。党的十六届四中全会提出建设和谐社会目标以来，我国社会建设的核心价值日渐明晰。2009年12月在最高人民检察院召开全国检察机关学习贯彻全国政法工作会议精神电视电话会议上，曹建明检察长强调要以推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作为载体，推动检察工作全面发展进步，为经济社会又好又快发展提供更加有力的司法保障。

和谐社会要共同建设、共同享有。“共建共享”，这一富有社会主义特色的新口号，正承托着全体国人的发展梦想。深入推进社会矛盾化解，创新完善维稳工作机制，就是要求我们要把化解矛盾贯穿于执法办案始终，在坚持公正执法、规范执法、提高办案质量的同时，更应加强源头治理，完善工作机制，努力从源头上化解矛盾，防止和减少涉检信访发生。和谐社会离不开检察职能的行使，离不开检察机关这个矛盾化解子系统的良好运作。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。^[1]当前，“农村、农民和农业问题”解决得好坏已影响到社会稳定和国民经济的长期、协调、可持续发展。农村因干群关系、农民负担、土地承包、土地征用、环境污染、移民搬迁、拖欠农民工工资、集体资产处置、村务公开、邻里纠纷和宗族问题等引发的矛盾纠纷层出不穷。检察机关作为国家法律监督机关，理应做到工作重心下移，检察监督应当向农村延伸，设置乡镇检察室，搭建“检民连心桥”。“加强农村法制教育，畅通农村信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求，维护自身权益”，是党对广大农村涉法涉诉工作的要求，我们应充分发挥检察职能，进而实现“为民、便民、利民”目标，为建设社会主义新农村营造和谐、平安、稳定的发展环境。

作者简介：于福林，兰州市七里河区人民检察院法律政策研究室主任。

一、设置驻乡镇检察室的法律依据与历史沿革

《宪法》第一百二十九条规定，检察机关是国家法律监督机关，设置乡镇检察室符合宪法精神和相关法律规定。《人民检察院组织法》第二条第三款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”^[2]当前形势下，服务社会主义新农村建设就是服务大局，是检察机关开展法律监督的工作需要。在乡镇一级设置基层检察机构，既符合组织法立法本意，又是群众所盼、工作所需、大势所趋。2009年3月10日，曹建明检察长在十一届人大二次会议的工作报告中明确表示，检察机关要依法打击制售假冒伪劣农资等坑农害农犯罪，加大查办和预防涉农职务犯罪力度，强化涉农法律监督工作，维护农民权益，保障农业生产，服务农村改革发展。

回顾历史，1993年4月，最高人民检察院颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》。其中第二条规定：乡（镇）检察室是县（市）、市辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构。第四条规定：“乡（镇）检察室根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置。”此后各地加强“两所一室一庭”建设（指派出所、司法所、乡镇检察室、法庭）的提法屡见各种会议和文件。乡镇检察室发展进入了历史上最活跃、最辉煌的时期。乡镇检察室身处农村第一线，不仅可以及时受理举报、查处犯罪，而且在倾听农民群众呼声、发现涉检问题、监督农村基层组织依法办事、化解矛盾纠纷、宣传法制等方面发挥着重要的、不可替代的作用，使得检察机关“耳聪目明”、基层“有腿”。1996年《刑事诉讼法》修改后将检察院管辖的职务犯罪案件的主体缩小。检察机关教育整顿期间，高检院明令暂不新设派驻乡镇检察室。^[3]此后，乡镇检察室逐渐萎缩，或名存实亡，或销声匿迹，陷入了前进无门，甚至自生自灭的境地。检察事业的基础在基层，难点在基层，发展希望也在基层。实践证明，乡镇检察室是检察机关联系广大农村和广大农民群众的重要桥梁，是履行法律监督职能的坚实平台。设置和发展乡镇检察室，符合党的十七届三中全会精神，符合广大农民群众对检察工作的新期待和新要求，符合巩固基层政权的迫切需要。

二、设立乡镇检察室的现实必要性

如果一个社会的任何一项权力越位、错位、缺位，任何一项权利遭冷落、被替代，社会关系就会紧张，社会矛盾一触即发，社会将处于失调状态。^[4]现实情形下，“三农问题”已发展成为影响社会稳定和国民经济持续稳定发展的首要问题，检察机关在“三农问题”的纠纷解决机制上不应缺位。

（一）推进农村社会矛盾化解是检察工作的本质要求

服务社会主义新农村建设是党中央对司法机关的工作要求，检察机关作为法律监督机关，宜从“推进社会矛盾化解”这个根本目标出发，在传承司法传统上求突破，在解决纠纷方式上谋创新，在矛盾调处结果上抓实效，构建“以诉讼程序为主导、多种纠纷解决方式并存”的多元化纠纷解决新机制。检察机关在社会矛盾化解系统中主要涉及的是化解与违法犯罪行为有关的社会矛盾。在大规模城市化进程中，侵犯农村集体和农民利益的案件、农民犯罪案件集中显现。

一是乡、村两级干部利用管理或者经办救灾、扶贫、移民、土地征用补偿等专项资金过程中发生的贪污、受贿、挪用公款等侵害农村经济和农民切身利益的职务犯罪案件，挫伤了农民的生产积极性和创造性，引发群体性事件，影响到农民思想稳定与和谐发展。

二是农民相互因相邻关系、宅基地、灌水、排水等引发的杀人、伤害等侵害人身权的案件突出。

三是乡镇一级法庭、司法所、税务所、公安派出所、计生等司法行政部门，有法不依、执法不公引发各种纠纷。近年来，农村基层选举过程中，各种破坏选举的现象频出，其中最为突出的是贿选，其次是宗族、宗派及农村恶势力影响选举的情况屡见不鲜，由此引发的农村矛盾纠纷呈上升态势。

总体上讲，以前农村地区的涉农犯罪、侵农坑农、贪污腐化比较少，职务犯罪基本集中在城区，原来的检察体制能够适应。如今随着城市化进程加快，土地流转增多，集体财产增多，农民权利意识提高，对乡村干部的监督不力将会引起普通百姓的不满。目前在广大农村地区，法律监督的需求很紧迫。原来检察院的组织体制和工作机制已经不太能适应新形势的需要，所以说，设立乡镇检察室是检察工作的内在要求。(www.daowen.com)

（二）法律监督职能向广大农村延伸是基层农民的期盼

随着当前广大基层群众生活水平、法律知识、维权意识的提高，其司法诉求也不断增长，主要表现为“六盼：一盼农村社会治安好，生产生活有安全感；二盼加大惩治腐败力度，特别是加大对侵害民生的违法犯罪的惩处力度；三盼能送法下乡，提供便利、有效的法律服务；四盼执法、司法机关能切实保护农民合法权益，主持公道；五盼基层组织执法、司法公正，能够伸张正义：六盼能畅通诉求渠道，方便群众举报、控告和申诉。这“六盼”是新时期广大群众对司法的殷切期待和合理的内在需求，也是驻乡镇检察室设立的最重要的生存基础。同时，在经济快速发展、社会问题层出不穷的时期，众多农村基层行政人员也面临着许多法律困惑：如何既高效又依法地决策处理新遇到的经济事务，怎样防范领导干部违法犯罪，怎样遏制犯罪高发的势头，怎样妥善解决各类农民信访问题，等等。要有效满足这些基层群众对司法工作的新要求、新期待，开辟与农村基层经常性联系渠道，最直接的途径就是在基层设立检察机关的派出机构——驻乡镇检察室。

（三）完善基层司法结构配置，突出检察监督地位的需要

我国宪法规定：检察机关是国家法律监督机关，依法独立行使检察权。这是检察机关的法律定位，也是检察机关的职责所在。公安机关和人民法院在乡镇分别设有派出所和人民法庭，担负着维护社会治安、刑事案件立案和侦查、民事经济案件裁判等任务。另外，有关文件明确规定检察机关要对司法行政部门承担的社区矫正工作进行监督，在农村基层社区矫正工作由区、县司法局的派出机构——司法所负责，因此，司法所也成为检察机关的法律监督对象。但人民检察院现有组织机构体系中最基层的是县（区）人民检察院，没有同公安派出所、人民法庭和司法所相对应的机构设置，被农村群众形象地称为“检察机关没有在基层走路的腿”。这无疑会在客观上造成信息不畅、监督不力，使检察机关对一些发生在农村基层的执法不公、执法不严等问题难以发现或及时纠正，使法律监督效果大打折扣，监督职能在农村基层被虚化。所以，按照分工负责、互相配合、互相制约的原则，从完善基层司法组织结构的角度看，应该在乡镇一级设置检察室，行使检察权，与派出所、法庭、司法所形成一套完整的基层司法组织结构。

检察监督工作有一定独立性的，检察机关设立乡镇一级检察室，去主动深入农村，了解农村新情况，解决农民问题，通过乡镇检察室来对乡镇一级政府官员、村官或者七站八所^[5]人员执法活动是不是违法进行监督，对违法行为进行纠正，或者通过法律程序对违法者进行惩处，这样能够起到教育基层群众作用，同时也是提高我们党和政府威信的好措施。可以说，恢复设置派驻乡镇检察室也是促进基层政府依法行政、建设法制政府的一个有益探索。从工作机制上讲，这又是县（区）一级检察机关优化监督效率和强化监督职能的一种非常有力的措施。

三、乡镇检察室的职能定位和工作方式

设置和发展乡镇检察室，是完善检察体制和工作机制的创新，也是检察机关强化涉农法律监督工作、检力下沉、工作重心下移、法律监督向下延伸的一项重要举措。设置和发展乡镇检察室更是一项系统工程，涉及方方面面，如派驻检察室的性质、职能定位、职责范围、与政法基层“两所一庭”的工作关系和工作程序、内部的管理机制、工作运行机制、保障机制，等等。乡镇检察室的工作职责应当包括：受理辖区内公民、单位和其他组织的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人自首；在辖区内开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作；收集、发现辖区内的职务犯罪线索，在辖区内积极开展预防职务犯罪工作；对辖区内公安派出所及其他行政机关的执法活动实行监督；对辖区内人民法庭的审判活动实行监督；对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利、暂予监外执行等监外执行人员的管理教育工作进行检察；对辖区内的社区矫正工作实行检察；协助上级检察院和基层检察院相关业务部门办理辖区内发生的案件和其他相关工作；对辖区内的国有投资项目、农民集体投资项目、农村基础设施建设等负有监管职责的单位、部门，对合同相对人的违约行为损害国家、集体利益而不履行或怠于履行职责的，督促其及时提起民事诉讼或提请基层检察院督促起诉等。也可参与乡镇社会治安综合治理，做好基层维稳工作，如以驻点接访、下乡巡回接访、预约接访等形式处理村民来信来访，通过受理举报、控告、申诉工作，主动加强与“两所一庭”等派出机构的沟通和配合，及时排查化解矛盾纠纷，把矛盾纠纷化解在基层，解决在检察环节，切实参与到构建基层大综治的工作格局。特别是在新农村建设中涉及土地征用、批租、征地补偿、政府专项资金拨付等管理环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、失职渎职给群众造成重大经济损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件，积极配合反贪和反渎部门参与初查工作，或者经检察长批准直接进行初查。

四、设立乡镇检察室的冲突解决机制

乡镇检察室作为县（区）级检察院的内设机构，应该是在基层检察院和上级检察院领导下来履行职责，不能超越自己的职权，应该同其他部门，如公安派出所、司法所或者其他的执法部门分清职责界限，保持应有的分工制约关系，强化其检察职能的实现。也就是乡镇一级检察室需要保持其独立地位，保证主要职能不被异化。派驻检察室服务乡镇经济社会发展，应当做到“服务不添乱，到位不越位”。突出其司法属性，要处理好同当地党委政府的关系，不能成为当地政府的一部分，乡镇党委政府的一些做法有违法、越位现象，可以向基层检察机关甚至上级检察机关反映，由上一级检察机关同乡镇党委政府沟通去解决处理好相关问题。这样可以避免直接冲突，又可避免成为当地政府违法行为的助手或助推器。

派驻乡镇检察室的设立，目的是要通过检察机关履行法律监督职能，了解和解决农民群众最关心、最直接、最现实的问题，疏通群众利益诉求渠道和破除体制性的梗阻，满足农民群众对检察工作的新期望、新要求，维护农民权益，促进农村的和谐稳定。就此而言，乡镇检察室是充分发挥法律监督职能作用，维护农村和谐稳定、保护农民合法权益，为农村改革发展提供强有力法治保障的有效途径。

【注释】

[1]中共中央国务院2007年中央“一号文件”。

[2]中共中央国务院2010年中央“一号文件”。

[3]1998年7月23日最高人民检察院政治部《关于整顿各类检察室的通知》。

[4]卓泽渊：《法治的国度——谈法治国家的基本特征》，载《检察日报》，2000-3-16。

[5]所谓“七站八所”，是指县市区及上级部门在乡村的派出机构。这里的“七”和“八”都是概指，并非确数。这样的机构，通常在20个以上，包括司法所、土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站，等等。