公共治理视阈下政府权力限约

孙飞雪

［内容提要］公共治理的最终目标是“善治”，“善治”意味着政府权力向社会的回归，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理。本文试图在公共治理理论阐述的基础上，探寻政府权力限约的本质，从而真正实现政府存在的目的及合理性。

［关键词］治理权力限约

现代民主政府应是理性化的政府,其根本特征就是政府权力的理性化，即政府公共地、理性地使用所获得的公共权力,把这种由人民主权所委托的治权资源高效而公正地用于公共管理，服务于社会公共利益。政府权力理性化是政府权力世俗化、制度化与民主化、政府现代化的基础,主要体现为政府权力价值的公共化、权力配置的合理化、权力运行的制约化和权力行使的责任化。政府权力的理性化过程,也就是政府权力资源的获得、安排、使用、监督等一系列公共治理活动中逐步彰显公共理性精神、建设服务型政府、促进社会科学与和谐发展的过程。

一、公共治理的目标是“善治”

随着公民社会的兴起、社会主义市场经济体制的完善，新三元社会结构逐渐形成，社会管理进入了公共治理的时代。公共治理既是对传统公共管理理念的超越，又是对其研究范式的发展，是政府、市场与公民社会形成组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的合作行为。

作者简介：孙飞雪，兰州市委党校讲师。

公共治理强调了治理的公共性，从而跨越了公私界限，摆脱了传统的公私二元分离单一思维模式，将公共事务中的参与各方有机统一起来，建立了一种相互依赖与多元合作的公共治理模式。具体而言，该模式的主要特征有以下几点：

（一）公共治理的主体和权力中心由单一政府向多元主体转化

公共治理理论认为，政府不是唯一的主体和权力中心。各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。治理的主体发生变化，不再单单只是政府，还包括政府之外的市场和第三部门。政府与市场和第三部门之间的关系，也不再是以前的控制与被控制、支配与被支配的关系，而是变为相互补充协作以及相互监督约束的关系。

（二）公共治理的治理方式由集权转向民主

多元化的公共治理模式强调社会公众对社会事务治理过程的参与和监督，认为每一个治理主体都有各自的权利并承担其相应的责任，即管理社会以及提供公共产品和公共服务不仅仅是政府应该做的，而且还是市场和第三部门应该承担的责任。公共治理模式下所实行的多元服务供给，实际上是社会对行政的参与过程，是在一定程度上的“权力返还”，这一过程本质上是民主化的一种表现。(www.daowen.com)

（三）公共治理的结构由金字塔向网络结构转化

公共治理不再是单一政府自上而下控制的金字塔结构，而是多元主体互动的网络化结构。由于多元主体在多个方面的不尽相同，使得他们之间在处理公共问题时有着比较优势，因此他们在提供公共产品和服务时存在权力依赖，而这种权力依赖又让这三种模式相互交织在一起，产生了一种新的政府——社会之间的平等伙伴关系，最终形成了以信任、合作和互惠为基础的社会治理网络。

公共治理的最终目标是“善治”，这是国内外学者的共识。善治体现了社会权利的涵义和对人的全面发展的重视，是国家权力向社会的回归，是一个还政于民、使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。

二、公共治理是有限政府在当下的现实诉求

西方先哲，诸如霍布斯、洛克等人一再强调“自由”、“权利”是人生命存在的最基本的价值，这突显了“人性”，表明了人是社会的根本和目的。社会是为了人而组成的，而不是人为了社会。由此，自由、生命和财产构成了西方权利体系的核心。这些权利在保障个人行为的同时也设定了行为的底线,未经本人同意，任何人都不得干预他的自由、生命和财产。这正如洛克所指出的:“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的限度。”这是近代以来权力的“终极原则”。

在此“终极原则”基础上，洛克第一次明确地阐明了有限政府的理论，指明个人权利的保障和对国家权力的限制，构成了近现代国家政府权力观念与机构设置的基本原则之一，构成了有限政府理念的哲学基础，也是对有限政府合理性的理论论证。从此，以公民权利和国家权力为基本范畴，整个西方政治学发展脉络的主题是——公民权利的保障和国家权力的限约。也正是这些成为了评价社会政治生活和政治秩序优劣对错的价值标准，成为了现代公共行政必然的价值规范，从政治学的对政府权力限制的应然论证可引申出在现阶段行政学的实际运用中，建立有限政府。它的基本意蕴是指在确保增强政府治理能力的前提下，政府要把有限的理性运用在政府具有比较优势的领域内，同时对政府的权力及其运行施加有效的控制，通过各种方式制约和规范公共权力。有关有限政府的系统描述，实际上是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求平衡的政府理论。

从思想渊源上来说，治理理论的真正精神是以自由主义思想为基础的契约合作观念，个人是组成国家的基础和目的，个人权利根深蒂固地扎根在以平等自由权利为核心的公民文化之中，决定了公民对社会公共事物毫无疑问的参与意识和责任意识，决定了政府必须受到限制。而公共治理是有限政府在当下的现实诉求，它重申的有限权力。正是这种以个人权利和有限政府为核心的自由主义政府观，为现代的公共治理理论提供了最初的哲学基础。强调了公民社会组织对公共事务的参与要求，这可以从自然权利——契约型国家起源理论中得到行政哲学支持。在复杂多变的现实背景下进行社会治理是复杂的，政府或者非政府组织都不可能一肩挑，必须展开合作。公共治理是有限理性推演的自然结果，强调多中心主体的概念，认为在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。成熟的公共治理机制为公民提供了互助的组织方式、组织化的政治参与途径和参与社会生活的渠道，引导公民参与社会公共事务管理，综合、表达、捍卫各种特殊群体的利益，支持社会的多元格局。各种不同的公共行为主体以多元的方式共同承担起对社会公共事务管理的责任，从而有利于对公共权力和政府行为进行约束与监督，能够有效制约公共权力的扩张和违规运行，避免公权对私权界限的侵蚀。

于是，政府从统治行政转变为公共治理，就是要求政府重新进行职能定位，从“全能政府”走向“有限政府”和“公共治理”。这是寻求新型国家——社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。归根到底，是国家——公民社会维度的优化组合的关系变迁和调整的一系列外在表现，从而更为有效地实现政府存在的目的及合理性。

三、公共治理中政府与公民的责任分担

法治实践告诉我们，当政府把权利交还给公民时，并不意味着政府可以“撒手不管”。相反，公民权利的行使往往为执法部门带来了更多的职责和义务，需要政府在更开阔的平台上寻求与公民的合作，这才是现代政府在公共治理中不可推卸的责任。

在追求“良法善治”目标的过程中，一方面政府要承担起治理规则的供给和严格监管的职能，既不能将公共治理的便利建立在对公民自由权利的限制之上，也不能只将正当性的制度当做威慑性的摆设；另一方面，政府在妥当划分公民责任的同时，更需要明确自身的责任，采取多种手段培育公民的责任意识，促使公民积极主动地参与公共治理。与传统的官对民施压式治理方式不同，政府与公民对公共生活的合作管理，能够使公共利益得到最大化，能够促成政府与社会之间的良性互动。所谓的“善治”，无非就是政府与公民为了促进社会公共利益最大化而对公共事务进行合作管理的理想状态。为此，政府在设定完公民责任之后的责任，就显得更加重要。

良好的公共治理，需要政府与公民在分担责任的基础上积极展开合作。在这个过程中，政府不仅承担着公共治理的制度供给、违法纠治等责任，还肩负有促进公民选择自由和权利增值的重任；而公民也同样需要承担起服从政府正当管理并积极参与社会治理的公共责任。