以科学发展观为统领 推动普法依法治市工作上水平

戴吉群

［内容提要］科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现。坚持以科学发展观统领法制宣传教育工作，为科学发展提供强有力的法制保障和法制服务，是司法行政部门开展学习实践科学发展观活动的重大任务。多年来，兰州市的法制宣传教育工作在市委、市政府的领导下，始终坚持服从、服务于党和政府的中心工作，深入开展法制宣传教育，大力弘扬法治精神、积极营造学法、用法、守法的社会氛围，为推进依法治市进程、创建规范有序的法治环境、实现兰州经济又好又快发展做出了积极贡献。

［关键词］发展观普法治市

一、基本情况

近年来，兰州市的法制宣传工作按照市委、市政府确定的发展战略和“五五”普法规划要求，围绕中心、服务大局、突出重点、狠抓落实，深入开展“法律七进”，扎实推进依法治理，全市普法工作得到了全国普法办检查组的充分肯定。

（一）坚持围绕中心，服务大局，为经济社会发展营造良好的法治环境

围绕中心，服务大局，是法制宣传教育工作的出发点和落脚点。“五五”普法以来，各县区、各部门坚持把法制宣传教育工作放到大局中去思考、去谋划、去推进，围绕党和国家工作大局，深入开展法制宣传教育，为促进经济社会又好又快发展营造了良好的法治环境。

作者简介：戴吉群，兰州市普法办公室副主任。

一是继续开展以《宪法》为核心的法制宣传教育活动。宪法的学习宣传始终是普法教育的核心内容，各县区、各部门普遍采取举办法制专题报告会和有关专家、学者、部门领导讲法等形式和方法，开展宪法宣传教育活动，进一步增强了全市公民的宪法意识，树立和维护了宪法权威，使宪法基本精神和主要内容家喻户晓，深入人心。

二是围绕重点工作和群众普遍关心的涉法问题，利用固定节点，广泛宣传与群众生产生活密切相关的法律法规。每年在“3·15”、“6·26”、“12·4”、知识产权周、妇女维权周、综合治理宣传月、安全生产月等固定普法宣传节点，省、市、区联合在东方红广场和人流聚集地段，组成法律咨询宣传队伍，利用展板、图片、录音录像、法律咨询、散发宣传资料等多种形式宣传宪法、物权法、劳动合同法等法律法规以及部门专业法律法规。

三是加快地方立法步伐，强化对“一府两院”依法行政、公正司法的监督。本着目的明确、立法有据、急需实用、法制统一的原则，兰州市人大常委会制定了五年立法规划和年度立法计划，充分发挥人大、法规起草单位和专家学者作用，广泛听取社会各界意见，确保立法的质量。连续几年以涉及政府共同行为规范的行政执法为重点，对80余部法律法规和规章的贯彻执行情况开展行政执法监督检查工作。同时，兰州市执法部门还普遍建立健全了执法责任配套制度，如执法责任评议考核制度、行政执法责任追究和赔偿制度、重大行政处罚决定备案制度、规范性文件备案审查制度、行政执法活动公开公示制度、“四公开一承诺一监督”等制度，将执法行为置于社会的监督之下。

（二）坚持突出重点，深入开展重点对象学法用法工作

“五五”普法规划实施以来，各县区、各部门从加强制度入手，坚持因人施教，分类指导，全面深化重点对象学法用法工作，带动了全民普法工作的深入开展。

一是抓好“龙头工程”，着力提高领导干部依法行政、依法决策的能力。按照中央、省、市《关于进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的实施意见》的要求，坚持把领导干部的学法用法放在重要位置。建立了党委中心组学法制度、领导干部法制讲座制度、领导干部任前法律知识考试考核制度、领导干部学法培训制度，使领导干部学法有组织、有计划、有记录、有检查、重效果。在全市范围推广红古区政府常务会前“学法10分钟”的经验，形成了“会前学法、会中用法、会后监督”的制度。

二是抓好“主体工程”，不断增强公务员依法行政、司法为民的理念。全市各级、各部门通过组织培训、考试考核、法律知识竞赛等多种形式，不断加大对公务员、司法及行政执法人员法制教育培训的力度。为了把机关单位的普法活动引向深入，兰州市确定兰州市国税局和市工商局为依法行政法治系统的创建示范单位，认真实施首问责任制、行政执法责任制；在工作中坚持做到“四个结合”，即结合行业特点对口学，结合专业需要重点学，结合部门职责自觉学，结合生活生产普遍学；狠抓考核，把法律知识考试作为检查学法成效的主要手段，每年定期组织全市干部普法考试，近两年来全市干部参考率均达到95%，合格率达到98%。

三是抓好“希望工程”，着力培养青少年学生的遵纪守法习惯。近三年来，我们坚持以制度化管理推动普法依法治教长效机制建立的工作思路，不断完善青少年学生的普法教育工作。全市上下深入贯彻《兰州市加强青少年法制教育工作的实施意见》，加强学生守法观念的培养，增强教职员工依法参与管理学校事务的能力，杜绝教师队伍中存在的违法、违纪现象。充分发挥课堂教学的主渠道作用，坚持品德教育与法制教育并重，做到课程、教材、课时、师资“四落实”,进一步完善法制副校长、法制辅导员工作制度和学校、社会、家庭相结合的法制教育网络,提高教师依法从教的意识，培养学生的权利义务意识和自我保护及分辨是非的能力。

四是抓好“诚信工程”，努力提高企业经营管理人员依法经营、依法管理的自觉性。兰州市针对辖区企业多、发展不平衡的特点，建立了“领导有力、职责明确、程序规范、上下联动”的企业法制宣传教育工作新格局。各县区结合各自实际，分别制定了《深入开展“法律进企业”活动的实施方案》，各企业、各单位根据工作需要及时调整成立了以董事长为组长的法制宣传教育领导小组，进一步明确职责分工，将普法工作任务完成情况纳入业绩考核，有序推进“法律进企业”活动的全面开展。西固区作为全市开展“依法治企”活动试点，通过树典型、抓示范、创特色，以点带面，整体推进，把法制宣传教育工作的任务落实到最基层。

五是抓好“基础工程”，不断增强村居民的法律意识和法制观念。普法教育的主体在基层，工作的落脚点在基层。因此，我们始终把加强基层基础工作作为“五五”普法的重中之重，切实抓紧抓好。全面落实“四民主，两公开”，推进“民主法治村”建设进程。全市在“民主法治村”创建活动中，坚持从“五抓”入手，切实维护村民对基层民主法治建设的参与权、决策权、知情权和监督权。截至目前，已有3个村被司法部、民政部命名为“全国民主法治示范村”，47个村被司法厅、民政厅命名为“全省民主法治示范村”，12个村被市上命名为“全市民主法治示范村”。全市以“法律宣传进社区、法律服务进社区、法律保障进社区”为具体内容，组织法制教育、法律援助、律师、公证、法律志愿者等各支队伍进社区，建立联系点，开展义务咨询活动，让老百姓不出社区就能及时学到法律知识，得到法律帮助。在流动人口中，开设了“一学堂”、“温馨之家”，以“联合式”办公、“综合式”治理、“亲情式”服务、“市民式”待遇为内容，实行流动人口治安管理、计划生育管理、法制宣传教育管理以及流动党员管理等“多管合一”的管理模式。各县区以司法所为依托，通过采取在社区设立法制宣传橱窗、为居民上法制课、开展法律咨询服务、协调律师事务所、基层法律服务所与社区结“对子”等措施，全面开展“民主法治社区”建设。

（三）坚持以人为本，深入开展“法律六进”活动

“法律六进”活动是全面落实“五五”普法规划的重要载体。

一是坚持开展“法律六进”活动与满足群众需求相结合。结合人民群众最关心、最直接、最现实的法律问题，积极引导公民有序参与经济、政治、文化和社会事务管理，维护自身合法权益，提高了“法律六进”活动的针对性。

二是坚持开展“法律六进”活动与基层民主法治建设相结合。针对基层存在的突出问题，把“法律六进”活动作为基层民主法治建设的重要内容，深入开展了“依法治校示范校”、“诚实守信企业”等创建活动，推动基层群众实现自我管理、自我教育、自我服务，尊重了群众的合理要求，维护了群众的合法权益，提升了“法律六进”工作在基层的实施力度。

三是坚持开展“法律六进”活动与法律服务相结合。市上组织律师、公证员和法律服务工作者深入基层，解答法律咨询，发放宣传资料，开展法律援助，提高了“法律六进”活动的实效性。

（四）坚持强化保障，推动法制宣传工作规范有序进行

“五五”普法以来，兰州市注意健全完善法制宣传教育领导体制、工作机制、评估机制和保障机制，为落实“五五”普法规划提供了强有力的保障。

一是法制宣传领导体制不断健全。各县区、市直各部门普遍调整了普法依法治理领导小组，充实健全了办事机构，形成了主要领导亲自抓、分管领导靠前抓、有关部门共同抓、主管部门具体抓的工作格局，保持了工作的连续性和稳定性。

二是形成了齐抓共管的“大普法”工作机制。法制宣传教育需要全社会的共同参与，各县区、市直各部门积极构筑密切配合、优势互补、有序运行的工作联动机制，调动全社会参与的积极性，增加了法制宣传教育的社会效果。

三是法制宣传工作制度逐步完善。市上结合新形式，认真总结法制宣传教育的成功经验，努力探索、健全普法依法治理工作的基本规范体系，制定下发了《兰州市“五五”普法依法治理工作考核评估体系》和《兰州市“五五”普法规划目标任务分解》，促进了“五五”普法的健康发展。

四是法制宣传教育经费得到较好保障。按照“五五”普法规划的要求，各县区、市直各部门把普法经费列入财政预算，确定了普法经费标准，并根据当地经济社会发展水平不断提高保障标准，为顺利实施“五五”普法规划提供了必要的经费保障。

五是法制宣传阵地建设日益加强。各县区、市直各部门积极发挥法制宣传阵地的渗透作用，在机关、乡村、社区、学校、企业、单位普遍建立了法制网校、法制图书角、法律辅导站、法制夜校、法律广场等学法场所，实现了法制宣传教育的常态化。城关区主要街道设立法制报刊阅报栏；全市共建成雁滩、小西湖、安宁生态园等三个法制公园，定期组织律师、公证员现场为群众解答涉法问题；市普治办在黄河风情线上设立了大型法制宣传栏，为群众获得法律知识提供了方便。

（五）坚持学用结合，扎实推进依法治理

各县区、市直各部门以提高社会法治化管理水平为目标，坚持法制宣传与法治实践紧密结合，在学法基础上广泛开展了多种形式的依法治理活动。

一是深入开展法治城市、法治县（区）创建活动。市普治办转发了省上《关于开展法治城市、法治县区（区）创建活动的意见》，并确定安宁区和皋兰县为创建试点县区，全面启动法治城市、法治县（区）创建工作。积极探索和推进地方、行业及基层依法治理的实践形式，深入开展法治城市、法治县（区）创建活动。(www.daowen.com)

二是深入推进基层依法治理工作。在开展依法治理工作中，各县区、各部门坚持抓基层、打基础，广泛推进依法建制、以制治理、民主管理，积极开展“民主法治村”、“民主法治社区”等基层创建活动，维护了基层社会稳定。同时，各县区注意提高乡村、社区基层干部依法管理、依法办事、服务群众的能力和水平，定期举办“两委”干部法制讲座，提高了基层的法治化管理水平。

三是不断创新依法治理的载体。市普治办及时总结了基层法治建设的新鲜经验，不断丰富依法治理载体，探索开展了“依法行政模范机关”、“诚实守信企业”、“依法治校示范校”等活动，推动了依法治理活动健康有序发展。

四是切实开展专项依法治理活动。市上围绕社会普遍关注的“难点”、“热点”问题，在全市范围内开展“清理整顿不法排污企业，保障群众健康环境”专项执法检查活动；维护打工者合法权益，替他们讨回拖欠工资；打击破坏森林资源专项活动和打击防范多发性侵财犯罪“冬季攻势”等执法活动，引导群众把学习法律的过程转化为遵守法律、运用法律解决实际问题的自觉行动，受到群众的广泛欢迎。

二、存在的主要问题

兰州市作为省会城市，是全省政治、经济、文化中心，普法依法治理工作是党委、政府教育全体公民、实现依法治理的责任和手段，是一项长期的艰巨任务。与各级党委政府和广大人民群众的新要求、新期待相比，普法依法治理工作在服务科学发展方面还存在差距和不足。

一是部分领导干部对法制宣传教育工作重视不够，力度不大。法制宣传教育工作仍是软指标，与具有一票否决的硬任务相比，没有摆到足够的位置，以致一些县区和部门的法制宣传教育工作相对沉闷，缺乏活力。

二是工作进展不平衡。流动人口、农民工集中的城乡结合部和边远山区仍然是开展法制宣传教育的难点，县区、部门之间的工作交流需要进一步加强。

三是法制宣传教育工作机制没能得到有效发挥。主要表现在：一是领导机构不稳定。普法依法治理领导小组是一个临时机构，且人员变动频繁。二是办事机构地位不高，职能弱化，难以对普法依法治理工作进行有效的统一领导和组织协调，形成了“小马拉大车”的局面。三是普法依法治理工作人员多为兼职，这就容易把普法依法治理工作置于“副业”地位。

四是市、县区各级普法依法治理经费保障水平与周边省市相比仍然较低，宣传设备配备、宣传资料购置、人员培训、组织活动等受到较大制约。

五是运用现代传媒开展工作的探索还比较滞后，工作的方式方法有待进一步改进，主动建立阵地开展普法的积极性不够，工作缺乏前瞻性和预见性，还存在一些死角和盲点。

六是各级组织建立了很多制度、规章，但事关法制宣传教育长远发展、能够真正引起全社会高度重视普法教育的管用的根本性长效机制、制度仍然不够完善。

三、影响和制约普法教育实效性的主要原因

（一）法制宣传重点内容的确定

法制宣传教育的内容非常广泛，包括法律知识、法律原则、法治观念和法律精神等。但在实践中，宣传重点往往是重视法律条文，忽略法治理念、法治精神的传播和渗透。因而，虽然公民具备了一定的法律知识，但并未形成依法办事、依法维权和依法表达利益诉求的意识和理念，知法不懂法、知法不守法的现象依然存在。

（二）法制宣传需求的变化

随着经济社会的迅速发展，人们的物质生活水平和科学文化素质都有了很大提高，相应广大群众对法制宣传的需求也出现了新变化，如公民从单纯地了解法律知识向寻求维权途径、了解诉讼成本和诉讼时效等多层次综合性需求转变，从被动地靠宣传部门单向灌输向主动学法的双向互动式转变，公民获取法律知识的渠道也从广播、电视、报刊等传统媒介向互联网、数字媒体、广告宣传等新型媒体扩展。法律需求的多样化对法制宣传手段和方式提出了新要求，但目前市上才刚刚建立了普法网站，利用手机等新型媒体开展普法还存在空白，在一定程度上也影响了法制宣传教育的实效性。

（三）法制宣传效果缺乏科学的评价机制

法制宣传教育是培养人的意识和观念的宣传教育活动，其成效非短期所能显现。多年来对法制宣传教育的评价，仅仅是以开了多少会、发了多少材料、搞了多少活动、办了多少培训班等作为判断依据，对于形式和效果能否高度统一、是否实现了法制宣传教育的最大功能，往往缺乏科学的评价机制，在实践中逐渐助长了注重形式、忽略实效的倾向。2009年，全市建立了普法依法治理工作考评体系，突出了法制宣传社会效果的评估，但其作用的发挥还需假以时日。

四、对策和建议

（一）进一步深入贯彻落实科学发展观

法制宣传教育工作要以科学发展观为统领，以科学的态度、科学的思维、科学的方法来思考、来谋划、来推进。要坚持以人为本，为实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益而努力；要坚持全面协调可持续发展，“完善司法行政工作机制，提高服务科学发展水平”为载体，以“解放思想、转变观念、创新机制”为主题，围绕切实解决影响和制约法制宣传教育工作服务科学发展观的思想认识、体制机制等问题，切实解放思想，创新进取，保持法制宣传教育工作的永续发展；要坚持统筹兼顾，使法制宣传教育工作更好地适应经济社会发展的新需要，适应依法治国的新要求，适应人民群众的新期待，确保法制宣传教育工作的正确方向。要切实提高各地各部门的认识，把法制宣传教育工作切实摆上重要议事日程，着力解决法制宣传教育工作影响和制约科学发展的突出问题，营造有利于科学发展的法治环境。

（二）坚持围绕中心，服务大局，服务民生

法制宣传工作只有紧紧围绕党和国家工作大局，才能有针对性、指导性、时效性，要把维护人民群众的切身利益作为出发点和落脚点，提高法制宣传教育实效。广大法制宣传教育工作者要把维护人民群众的切身利益作为出发点和落脚点，紧紧围绕中央关于积极应对国际金融危机的重大战略决策，加强对经济全球化下金融、证券、投资、贸易等相关法律的宣传，为建立健全国家金融经济安全保障体系服好务。要紧紧围绕中央关于转变经济发展方式的重大战略决策，加强对促进科技创新、保护知识产权、治理环境污染等方面的法律宣传，为推动经济又好又快发展服好务。要紧紧围绕关于构建社会主义和谐社会的重大战略决策，加强对劳动就业、社会保障、食品安全方面的法律宣传，为保障民生、调整利益关系、促进社会和谐服好务。要紧紧围绕关于进一步推进农村改革发展的重大战略决策，加强对涉及土地承包、土地流转、合作经营等方面的法律宣传，为推进农村改革、促进农业发展、保护农民权益服好务。要认真履行维护稳定的第一责任，自觉服务经济社会发展这个第一要务，善于运用法律手段调节经济社会关系，为经济社会发展提供良好的法律保障和治安环境。

（三）进一步整合普法社会资源

要针对工作中存在的不足和问题，结合开展“法律七进”、“四进社区”、“三下乡”等活动，充分发挥各部门的优势，引导他们更好地向社会宣传与本部门业务相关的专业法律法规知识。要充分发挥广大律师、公证员和基层法律工作者的作用，定期深入基层开展义务法律咨询、法制宣传活动，在服务群众中教育群众，在教育群众中提供法律服务。要充分发挥普法志愿者的作用，让他们直接面对群众、服务群众的优势得到有效发挥。要积极畅通社会公众参与渠道，吸引更多的社会力量和资金投入到法制宣传工作中来。

（四）进一步建立健全法制宣传教育工作体制机制

制度是根本，是保障。要针对法制宣传教育工作中存在的领导体制、工作机制不健全的问题，进一步加强法制宣传长效机制建设，认真总结各地各部门法制宣传教育工作的好经验、好做法，明确工作具体目标要求，真正建立长效机制，推动法制宣传教育工作的经常化和制度化。要进一步加强规范，在实践中逐步完善法制宣传教育工作的保障机制、监督机制、评估机制、激励机制，使普法依法治理工作在更广领域更大程度上有所遵循，从而减少工作的盲目性和随意性，增强工作的有序性和权威性，为法制宣传教育工作的不断深入发展提供法制保障。

（五）进一步创新法制宣传工作的方式方法

方式方法是否科学合理，是否符合群众需求，至关重要。要针对工作中存在的方式方法单一的问题，不断改进、创新法制宣传方式方法，充分利用广播、电视、网络、文艺等形式，生动、直观、形象地把法律送到基层、送到群众手中，努力增强法制宣传教育的时效性和吸引力，使广大群众在潜移默化中增强法律意识。要加强分类指导，针对不同群体的法律需求，多从群众关心的问题入手，用事实宣传法制、教育群众，确保法制宣传工作收到良好的社会效果。

（六）进一步加强与法治建设相结合

深入开展普法依法治理工作，不断提高全社会的法律意识和法治观念，是推进依法治国、构建和谐社会的前提和基础。一方面要通过加强法制宣传教育，营造良好的法治氛围，在增强人们民主意识和权利意识的同时，更加注重法治意识和义务意识，引导群众依法参与社会公共管理，以理性、合法的形式表达利益诉求，解决问题，不断推进兰州市法治建设；另一方面，要把法治县（区）创建活动作为普法依法治理工作的载体，将法治兰州的新内涵贯穿于普法依法治理工作之中，坚持知行统一、普治结合，不断深化普法教育，弘扬法治精神，进一步强化和提升普法依法治理工作的效果。

（七）进一步强化对法制宣传工作的督促检查

要针对工作中存在的发展不平衡、搞形式、走过场等问题，采取建立联系点、召开经验交流会、加强媒体宣传等形式，及时进行总结、交流和推广普法工作中的有益经验和做法，互相学习借鉴，不断提升工作水平。认真开展总结评比活动，适时分类表彰成绩突出的单位和个人，推进法制宣传工作不断深化。注重调查研究，及时了解掌握新情况、新问题，更好地把握法制宣传工作的内在规律，不断探索创新之路、完善之途，努力使法制宣传内容更丰富、工作更扎实、效果更明显。要充分发挥人大代表、政协委员的监督检查作用，保证“五五”普法规划和决议得到切实执行，推动法制宣传教育工作的不断深入。