浅谈依法行政

李　莹

［内容提要］经多年努力，依法行政取得了显著成就，也面临不少问题。本文认为，必须大力培养全民法治观念，加强行政立法，提高立法质量；理顺执法体制，提高执法效能；健全行政制约机制，提高行政执法人员素质。领导干部也要通过转变依法行政观念、规范行政强制行为等具体工作，为依法行政做贡献。

［关键词］行政执法干部

依法行政顾名思义，就是依据法律规定而行政，它是一个全方位的、立体的概念。多年来，我党总结执政六十年的经验，把法制保障提升到巩固党的执政地位、加强党的执政能力建设的更高层面，表明了我党对执政规律认识的深化和执政理念的创新。切实提高依法执政的能力，对于各级领导干部贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，适应新形势新任务的要求，带头自觉地在法律和宪法的范围内活动，有着重要的现实意义。

一、我国依法行政的现状

（一）依法行政取得的进步

改革开放以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成就。经过多年的法治探索和实践，依法治国、依法执政、依法行政的观念日益深入人心。制定了大量的法律法规，特别是行政法制建设取得了很大成就，政府依法行政的水平不断提高，行政执法日益规范化、制度化，行政执法监督体系不断完善，在行政机关外部，权力机关的监督、司法机关的监督、群众的监督、新闻舆论监督，等等，都有了很大的加强。

作者简介：李　莹，兰州市委政法委副调研员、见义勇为工作办公室副主任。

（二）依法行政存在的问题

推进依法行政、建设社会主义法治国家是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。当前还存在许多缺陷和不足：

1.法制观念淡薄，重权轻法，以权代法的思想仍然存在。我国是一个富于人治传统的国家，人们的民主法制观念较弱，特别是一些落后的思想观念，严重阻碍着依法行政的实现。第一，人治观念。一些地方和部门依法行政多是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，并没有真正落实到行动上；有些行政机关工作人员特别是有些领导干部甚至藐视法律，以言代法，以权压法，置法律于不顾。第二，治民不治官的观念。一些领导干部习惯地认为法律只管老百姓，自己可以超越法律之上，不受法律的约束。第三，法律工具主义观念。有些行政执法人员对法律采取实用主义的态度，对自己有利时就拿来使用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的培养和依法行政方略的实施。

2.行政立法滞后，不够规范。主要表现为：第一，立法不健全，部分法律法规相互冲突。一方面，行政立法在具体问题上往往刚性有余，柔性不足，操作不便；另一方面，原有行政法律法规跟不上改革开放和经济高速发展的步伐，立法滞后。另外，由于地方保护主义和行业垄断的存在，法律、行政法规与规章制度之间缺乏协调和统一。第二，行政自由裁量权行使过程中的滥用。当前，某些行政机关被给予较大的行政自由裁量权，却没有严格的程序进行约束，容易造成少数行政执法人员滥用行政权。第三，行政程序法体系不健全，存在着“重实体，轻程序”现象。

3.行政执法体制不顺，机构不健全，职能不清，效能不高。首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。目前，行政机构重叠、部门林立、层次繁多、机构臃肿、人浮于事、运转不畅现象存在。其次，行政执法部门之间权限不明，职责不清，造成政企不分、政事不分，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，“既当裁判员又当运动员”，造成行政执法的空白地带。

4.行政监督的制约机制不够健全，力度不够。主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部相关监督法律及其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体之间的权利和义务关系。二是监督滞后。对行政行为的监督很少有事前和事中监督。同时，事前、事中的监督方法不多，从而导致监督滞后。三是监督缺位。部分监督行为只是徒有虚名，未能发挥其实际效力，使许多形式的监督没有发挥它应有的作用。

5.行政执法人员素质低、数量少，依法行政的能力和水平有待进一步提高。执法人员的素质高低是依法行政的核心，随着改革开放的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，执法人员不仅要有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。当前，有些基层行政机关的行政人员不仅综合素质不高，而且法律意识淡薄，有些执法人员不学法、不懂法、不用法，处理问题简单粗暴。另外，我国行政执法范围广、执法人员数量少，也直接影响行政执法的数量和质量。

二、全面推进我国依法行政的主要对策

要解决我国依法行政中存在的问题，加快依法行政的步伐，必须采取以下对策：

（一）大力培养全民的法治观念，尤其是领导干部和行政执法人员的法治观念

随着社会主义法治体系建设的不断增强，法律制度日趋完善，人民群众普遍认真学习法律，做到知法懂法，增强法律意识，树立法治观念，提高了法律素质。领导干部和执法人员更要认真学习掌握法律法规，树立法律信仰，严格依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权存在，坚持法律面前人人平等；树立权力制约和人权观念，矫正法律工具主义观念；树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念，认识到法律既管老百姓又管政府，增强依法行政的能力和水平。

（二）加强行政立法，提高立法质量

首先，加快行政立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况，进一步健全行政法规，改变实施细则滞后、法规不配套现象，使法律规范更加适应实际。其次，注重立法质量，增强立法的科学性和可操作性，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。再次，健全行政程序法体系，正确认识和运用行政程序法，使行政程序法为依法行政提供保护和规范。最后，规范行政自由裁量权的使用，控制行政人员执法的随意性。

（三）理顺执法体制，健全执法机构，提高效能，走综合执法之路

一是深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

二是严格按照法定程序行使权力，履行职责。

三是建立健全行政执法主体资格制度。严格实施行政执法人员培训考核持证上岗制度，同时要解决行政执法人员的后顾之忧，规范其权利保障。

四是健全行政执法案卷评查制度，定期对执法案卷进行检查和抽查，发现问题应及时处理和纠正。

五是推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或错案责任追究制；积极探索行政执法绩效评估办法。

（四）健全行政监督机制，加大监督力度，确保严格、公正执法

一是加强人大监督和政协的民主监督，特别是加强对规章和规范性文件的监督，做到有件必备、有备必审、有错必纠。

二是人民法院要依照行政诉讼法的规定，加强对行政机关的监督。(www.daowen.com)

三是认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。

四是完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿，探索建立健全行政补偿制度。

五是创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。

六是加强行政监察、行政审计等专门监督机关的监督，并且要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。

（五）提高执法人员素质，扩大执法人员队伍

首先，要开展执法人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训，更新执法人员的观念素质。

其次，把好公务员的入口，放宽出口，坚持公平、平等、竞争、择优的原则，要让更多德才兼备的人才流进政府机关。同时，加强对公务人员的正确考核，对不具备执法能力，执法过错严重的，要将其清除出执法队伍。

再次，提高执法人员对国际化的认识水平。

三、领导干部在依法行政中的主要工作

（一）转变依法行政观念

实行依法行政，要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法治观念建设，大力推进依法行政所要求的观念更新。首先，树立法律至上的观念。树立法律权威意识，对全面推进依法行政至关重要。要努力在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围。领导干部要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。其次，增强职权法定和权责统一的观念。任何行政职权的取得和行使必须符合法律规定，承担责任是现代法治政府的第一要义。

（二）加强行政立法，提高立法质量，健全执法机构

首先，加快行政立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况，进一步健全行政法规。特别需要抓紧制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，改变实施细则滞后、法规不配套现象，使法律规范更加适应实际。其次，注重立法质量，增强立法的科学性和可操作性。使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。再次，理顺执法体制，提高效能。

一是深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

二是严格按照法定程序行使权力，履行职责。

三是健全行政执法案卷评查制度，定期对执法案卷进行检查和抽查，发现问题应及时处理和纠正。

四是建立健全行政执法主体资格制度。严格实施行政执法人员培训考核持证上岗制度，同时领导干部要想方设法解决行政执法人员的后顾之忧，规范其权利保障。

五是推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制；积极探索行政执法绩效评估和办法。

（三）推进行政责任制等制度建设

要积极推行行政执法责任制。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的，要做到客观、简明、准确、操作性强。要抓好五个环节：

一是确立行政执法主体，明确执法依据和执法权限，避免行政机关在执法活动中的推诿责任、相互扯皮现象，努力提高政府行政效能。

二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变过去那种权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”，岗位不清、职责不明的现象，有效地规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率。

三是完善执法评价体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核挂钩，实现行政权的规范运作。

四是树立人权观念。作为社会主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党，领导干部必须把保障人民的权利权益作为一切工作的出发点和落脚点，既要严格执法，又要热情服务，更应重视保障和维护人民的权利。

五是要提高行政执法队伍的整体素质。坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞退等具体制度，严格管理，严明纪律，奖惩分明，形成良好的“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的竞争局面和激励机制。

（四）规范行政强制行为

要进一步完善行政法律体系，规范行政强制行为，为依法行政创造法律环境。要抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的状况。罗尔斯在《正义论》中说，若干人准备分一个蛋糕，假定公平的分配就是平分，那么哪种程序（如果有任何程序的话）将会产生这样的结果呢？撇开技术细节不谈，显而易见的解决方法是让一个人去分这个蛋糕，让其他人先拿，他自己拿最后一块。他将把这个蛋糕等分，因为只有这样，他才能保证自己得到尽可能大的一份。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员，争取做到：任何行政机关及其工作人员在做出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政管理相对人，与相对人存在利害关系时应当回避，在做出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（五）完善行政监督机制，解决体系薄弱问题

我国的监督体系虽然比较全面和严密，但实践中的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延也表明了行政权力监督仍然乏力和监督体系仍然薄弱。这其中有立法方面的缺陷，也有监督机制上的原因。领导干部要特别树立权力制约观念，不受制约的权力，必然会被滥用，绝对权力绝对导致腐败。这是人类历史已经证明了的真理。首先，加强权力机关对行政执法工作的监督，完善各级人民代表大会的监督职能。各级人大及其常委会在选举和任免干部时，应该把是否具备必要的法律知识、是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。其次，民主党派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也应努力落到实处，使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。我国要实现依法行政，必须革除一切与依法行政的要求不相适应的落后观念，进一步完善行政法律体系，健全现行行政执法体制，提高执法队伍素质，强化和协调行政执法监督机制，使各级领导干部和广大行政机关及其工作者在执法时能够真正做到“有权必有责，用权必监督，侵权必赔偿”。只有自觉实现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，才能为解决我国依法行政中存在的各种问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国。

提高各级领导干部依法行政能力，使其善于运用法律处理各种社会问题和矛盾，有力地推进法理型权威建立、巩固，从而有效地促进社会发展，维护社会稳定，是中国社会历史发展的必然要求，也是建设社会主义政治文明的必然要求，更是保证党对国家和社会实施正确领导的必然要求。随着社会主义市场经济体制的建立和社会主义法治国家建设进程的推进，党的领导方式和执政方式也随之改变，党不但要支持人人依法履行国家权力机关的职能，支持政府履行法定职责，依法行政，也要支持司法机关公正司法和严格执法。因此，各级领导干部必须提高自己的法律素质和依法行政能力，只有这样才能适应新形势的要求，实现党的执政任务。