群体性突发事件的防范和处置策略研究

韩悌勇

［内容提要］群体性突发事件是影响社会稳定的重要因素。群体性突发事件的产生有其政治、经济、文化、体制等方面的原因。把握当前群体性事件的特点，在调查研究、实事求是的基础上有针对性地进行预防和处置，具有非常重要的现实意义。

［关键词］事件特点成因防范和处置

党的十七大报告指出，社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。当前，随着改革开放的进一步深化和经济结构的不断调整，维护社会稳定工作也面临许多新情况、新问题，由各种矛盾引发的群体性事件已成为影响社会稳定的突出问题。如何认识新形势下的群体性事件，如何预防和处置群体性突发事件，是当前和今后一个时期维护社会稳定工作的一项重要任务。

一、群体性突发事件的概述

为有效防范和处置群体性突发事件，我们必须要弄清什么是群体性事件。笔者认为，群体性事件首先是一个政治概念。中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，强调了制定《工作意见》的目的是“为了积极预防和妥善处理由人民内部矛盾引发的群体性事件”。群体性事件首先定性为人民内部矛盾，即“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。对人民内部矛盾，不能用解决敌我矛盾的方法，而只能用民主的、说服教育的方法去解决。

作者简介：韩悌勇，甘肃省榆中县委常委、政法委书记、公安局局长。

其次，群体性事件是一个法律概念。从法律角度看，不论群体性事件的原因如何，只要法律所保护的社会关系受到侵害，即属违法或犯罪行为。因此，《工作意见》在限定公安机关的职责时特别指出：“根据党委、政府的决定，在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序；对群体性事件中违法犯罪人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理”。显然，群体性事件的处置又必须通过法律的手段，在法治的框架下解决。

二、当前群体性突发事件的特点

（一）利益矛盾突出，参与主体成分多元化

随着改革开放的不断深入，企业改制的不断深化，基层民主建设的不断推进，产业结构调整力度的不断加大，经济形式多元化，就业方式、组织形式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会人、各阶层、各行业、团体之间的利益冲突点、纠纷点增多，整个社会处于矛盾多发期，很多社会问题都可能成为引发群体性事件的诱因。多数由企业改制、土地征用、城镇拆迁、劳动纠纷、社会保障和环境污染等问题引起，少数则由贪污腐败、司法不公、民族宗教等问题而引发，参与人员有工人、农民、教师、个体业主及复转军人，多数情况下参与人员是农民和下岗工人。

（二）无利益诉求者参与闹事，矛盾扩张性增强

一些地方发生的群体性事件，绝大多数人不明事实真相，如2008年发生的6·28贵州瓮安事件，就是典型的无直接利益冲突的群体性事件。瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生，导致多种矛盾问题交织，处理难度加大，群众反映强烈。这种不满社会的情绪长期积累，遇到适当诱因或“导火索”，便产生连锁反应，就会出现行为激烈、对抗性加剧、影响范围更广的群体性事件。

（三）行为方式复杂，社会危害增加

大多数群体性事件是群众的自发行为，有正当的诉求理由，但由于一些主管部门和干部工作不作为、不到位，缺乏对公民基本权利的尊重，缺乏耐心，在当事人心里埋下了“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的潜意识，从而通过扩大社会影响的方式如聚众围堵冲击国家机关、堵塞交通、破坏公共设施等，增加社会危害，引起政府关注。有些甚至出现黑恶势力介入群体性事件，进行幕后策划和指挥，把一些不明真相的群众卷入其中，企图扩大事态，制造社会混乱。

三、诱发群体性突发事件的原因

（一）经济社会发展不平衡，部分群众利益受到影响

一是城乡和地区之间收入差距过大。二是就业压力增加，大中专毕业生、复转军人就业问题比较突出。三是劳资纠纷多发，劳动者的合法权益得不到有效保护。四是城镇下岗失业人员、农村失地农民增多。(www.daowen.com)

（二）利益矛盾趋于复杂，协调处置难度加大

随着经济转轨、社会转型的一系列改革，打破了传统的社会阶层和利益格局状态，催生了大量的利益主体和利益群体。由于社会各阶层利益主体追求利益及实现利益方式不同，不同利益主体、利益群体之间的矛盾也就无法避免。因此，统筹兼顾广大人民的根本利益、社会各阶层的共同利益和不同群体的特殊利益关系的难度也越来越大。

（三）矛盾对抗性和冲突性突出，社会危害性增加

人民内部矛盾是在整体利益一致前提下的局部矛盾，不具有对抗性。但一定条件下人民内部矛盾会出现某些对抗现象。改革过程中出现的利益受到影响的群众，往往把利益损失看作是改革措施和政府政策原因所致，向政府提出利益诉求。当利益诉求得不到满足或预期目的难以实现时，则采取聚众闹事方式进行宣泄，容易发生对抗和冲突现象。

（四）社会管理存在差距，与人民群众需要不相适应

随着社会结构和社会管理方式的变化，原有的单位制组织管理范围缩小，单位人变成社会人，原来由单位调解的社会矛盾缺少调解机制，管理出现空缺。有些职能部门和干部责任心流失，对群众心理、情绪、合法利益关注不够，不注意做好理顺群众情绪工作，使并不复杂的群众诉求久拖不办，致使出现本由基层解决的矛盾向上级政府上访申诉的不正常现象，从而酿成群体性事件。

（五）信息不畅通，各种传闻和猜疑无人澄清

就拿贵州瓮安事件来说，17岁初中生李树芬被发现死于河中，当地公安机关的调查结果是自己跳河，但其亲属等人对公安机关的调查结果表示质疑：其一，李树芬好端端的怎么会自杀？其二，李树芬是被强奸的；其三，警察多次硬抢尸体、破坏现场，企图掩盖事实；其四，李树芬死亡的元凶是县委书记的亲侄女，另两个男生与派出所所长有亲戚关系，还有传闻说，元凶是一副县长的孩子，等等。对这些传闻和猜疑，因为有关部门反应迟钝，没有及时予以澄清，民众认为是真的有猫腻，一些别有用心的人便抓住群众的这一心理，造谣惑众，致使发生打砸抢烧伤的恶性群体性事件。

四、防范和处置群体性突发事件的对策措施

处置群体性事件的实践证明，大多数群体性事件是可以预防的，从群体性事件性质来看，都是人民内部矛盾，是群众向政府表达诉求，维护自身利益的行为，是完全可以预防的；从发展的过程来看，任何群体性事件都有我们说的萌芽、显露、发展、激化几个阶段，在这任何一个阶段如果采取正确处理措施，也是可以预防的；从后果来看，预防比处置更重要。因此，认真贯彻落实十七大及十七届四中全会精神，按照全国、全省政法工作会议的要求和部署，深入推进社会矛盾调处、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，有效化解和处理矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，积极预防和妥善处置各类群体性事件，确保社会和谐稳定，是新形势下摆在各级党政组织面前的一项重大政治任务。

（一）按照科学发展观要求，统筹兼顾各方面的利益关系

切实维护最广大人民的根本利益，是妥善解决人民内部矛盾问题的关键。构建和谐社会首先要构建和谐利益关系，各级各部门主要领导要树立发展是第一要务，稳定是第一责任，发展是政绩，维护稳定也是政绩的政绩观，按照科学发展观的要求，加快推进城乡一体化进程，加大对低收入人群的扶持力度的同时，尽可能多地增加就业岗位，扩大就业机会，不断缩小城乡之间、行业之间的收入差距，把利益差距缩小到大多数群众认可的范围，坚持以有效预防和及时化解矛盾纠纷为主线，最大限度地把影响社会和谐的问题解决在基层和萌芽状态。各级干部特别是领导干部要深入开展下基层“察民情、解民忧、促民生”活动，切实转变工作作风，认真解决好涉及群众切身利益的民生问题，抓住最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，充分考虑和兼顾社会各方面的利益关系和承受能力，下工夫解决影响社会和谐稳定的突出问题,特别是要关心失地农民和城镇下岗人员等困难群体面临的实际困难，加大社会保障力度，使广大群众共享改革发展取得的成果，为科学发展创造良好环境。

（二）发挥职能作用，认真做好矛盾纠纷排查调处工作

各级党政组织要认真履行工作职责，把经常性工作和集中排查调处有机结合起来，对重点领域、重点地方和重大矛盾纠纷，集中力量、集中时间、集中排查化解。政法部门是维护社会稳定的重要力量，要自觉地把执法办案的过程变成理顺情绪、化解矛盾的过程，尽可能使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前得到化解；即便是已经进入司法渠道，也要尽可能地通过调解定纷止争。各级党委、政府要认真贯彻落实中办、国办《关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的若干意见》的通知（中办发〔2009〕14号文件）精神，整合公安、司法行政、民政、社保、信访、人民法院等基层维护社会治安和社会稳定的资源和力量，加强乡镇维稳综治中心建设，建立健全协作联动工作机制，实现社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、问题联合治理、基层平安联合创建。要充分发挥基层公安派出所和人民调解组织相衔接的矛盾纠纷调解机制（简称“公调联动联调”机制）在调解基层矛盾纠纷中的作用，构建一个纵向到底、横向到边的矛盾纠纷排查调处网络，对群体性事件做到早发现、早报告、早控制，努力把影响社会稳定的苗头性问题解决在基层、解决在内部、解决在初始阶段，防止局部问题蔓延扩大，防止矛盾纠纷激化而酿成群体性突发事件。各级各部门要加强群体性事件预警机制建设，充分发挥信访、维稳、公安、职能部门等信息主渠道的作用，及时掌握深层次、内幕性、预警性的情报信息，对群体性事件切实做到早稳控、早化解、早处置。要建立严格的信息报送制度，把信息工作作为下好先手棋、打好主动仗的关键环节，对各类矛盾纠纷要定期上报，对重大矛盾隐患和可能引发群体性事件的矛盾纠纷要随发随报，真正使信访、维稳、政法和有关职能部门耳聪目明，掌握维稳工作的主动权，为领导决策和部门提供科学、及时、准确的依据。

（三）完善工作机制，积极预防、妥善处置群体性事件

在群体性事件中，参加的人数多，情绪往往比较激动，并且非常容易交叉感染，场面极易失控，很容易导致出现违法犯罪现象。因此，对已发生的群体性事件，各级党委、政府和主管部门要按照“预警及时、应对得当、处置稳妥、注重实效”的要求，主要领导要亲自出面，第一时间赶赴现场，靠前指挥做好群众工作，面对面地做群众工作，针对群众提出的问题研究解决办法，制订方案，有效防止事态扩大升级。不仅要做到“人散”，还要在“事了”上下工夫，认真组织人员上门入户开展疏导化解工作，切实把维护稳定的过程变为满足人民群众合理要求的过程，变为提高人民群众法治意识的过程，变为提高预防和处置群体性事件能力和水平的过程。要继续健全完善统一指挥、协调有序、反应灵敏的群体性事件处置工作机制，积极稳妥地处置好各类群体性事件。发生影响社会秩序和社会稳定的群体性事件时，公安司法机关要在党委、政府的统一领导下，坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施原则，正确区分大多数群众反映诉求的正当行为与少数人无理取闹、扩大事态的界限，正确区分正常的集体上访与群体性事件中的违法犯罪行为的界线，维护社会秩序，控制事态发展，依法进行妥善处置，防止处置不当而激化矛盾。当事态恶化升级时，对于不听劝阻实施打砸抢等违法犯罪行为的犯罪分子，以及敌对势力插手破坏的犯罪行为，公安机关应依法及时果断处置，及时查处打击，及时平息事态，确保社会大局的稳定，坚决防止在等待中失去机遇，错失最佳处置良机。需要特别注意的是，发生群体性事件后，各级各部门在做好调处化解工作的同进，要在四小时内逐级报告上级党委、政府；在处置群体性事件时，要特别注意尽量不流血，尽量不在现场抓人，更不能发生死人事情。事态平息后，后续的稳控措施要跟上，通过震慑、引导、分化、梳理，对顽固分子要依法打击，属正当合理要求的，要尽快加以解决；对法律和政策有明确规定的，要不折不扣地加以落实；属群众误解的，因客观条件不具备、一时难以解决的，要讲清道理，做好深入细致的说服教育工作。

（四）公开事件信息，及时澄清事实真相

从瓮安事件到陇南事件，我们不难看出，处理大规模群体性事件必须公开透明。借鉴全国各地预防和处置群体性事件的经验，本人认为，在处置群体性事件的过程中，要发挥好政府新闻发言人的作用，建立健全处置群体性事件信息传递网络，疏通理顺公共信息发布渠道，规范信息报送和预警发布办法，为有效处置群体性事件赢得时间和空间。要及时把握群众的信息需求和思想动态，坚持民之所需我之所供的原则，在第一时间发布权威信息，达到满足信息需求、解疑释惑、消除矛盾的效果。各级政府要站稳中立的裁判者立场，牢固树立打造阳光政府、透明政府的理念，敢于揭短亮丑，及时把群众需要知道的信息公布出去，及时讲明事实真相，充分保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权等基本权利，建立群众对政府的忠诚和信赖，切实维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益，从源头上预防和减少群体性事件的发生。