群体性突发事件的防范和处置策略

王玉保

［内容提要］近年来，不断发生的“群体性突发事件”以及“大规模群体信访”事件数量逐渐增多，规模不断扩大，领域不断扩展，且具有多发性、利益性、非政治性、渐进性、多变性的特点。这些事件的发生引起了社会各界的高度关注，日益成为困扰我们的严重社会问题，成为构建和谐社会的重大障碍。群体性事件的发生深刻地暴露了我们在制度建设、体制改革、管理理念、管理方式、管理措施等应对上的不适应性，作为公安机关来讲，需要在党委、政府统一领导下，建立健全领导、监督、信息、预警等事前预警工作机制，在发生群体性事件时及时、规范、合法处置。

［关键词］事件预防处置策略

群体性突发事件是指由社会群体性矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定的社会影响，危害社会稳定，干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的事件。尤其近年来，随着经济社会的发展，社会转型加快，各种利益冲突加剧，大量矛盾凸显，群体性突发事件数量也迅速增多，规模不断扩大，领域不断扩展，日益成为新时期影响社会稳定的棘手问题，成为构建和谐社会的重大障碍。一旦处置不力，不仅影响党和政府的形象，损害人民群众的切身利益，也会影响改革发展稳定的大局。作为公安机关，如何合理预防、处置群体性事件，是摆在我们面前的一项十分艰巨而复杂的任务。笔者结合近年来永登县公安局处置群体性事件的成功经验，就如何防范和处置群体性事件谈些粗浅看法。

作者简介：王玉保，甘肃省永登县委常委、政法委书记、公安局局长。

一、群体性事件的特点

近年来，永登县发生的一些较大规模群体性事件，基本呈现了该类事件的一些突出特点：

一是问题成因复杂。由于一些群体性事件的发生牵涉国有企业改制遗留问题、城镇动迁补偿、农村土地问题及拖欠农民工工资等问题，其发生起因具有一定的合理性，社会关注度高，群众参与量大，参与成员复杂。

二是参与人数扩大。一些群体性突发事件发生初期，参与人数并不多，但在短期内一些有相应需求的人员参与其中，导致参与人员的构成呈现扩大化、演变性的趋势。

三是呈现有组织化。近年来出现的一些群体性突发事件往往有组织者和骨干人员，他们有的以代表身份向政府提要求，并参与政府对其所反映问题的处理；有的一直幕后指挥，不在公众场合出现。

四是违法行为伴随。一些群体性突发事件的发生都有正当理由，所反映的问题也大多能通过正当渠道解决，但在事件发生时却往往以围堵党政机关、企事业单位大门，扰乱单位办公秩序，阻挠企业生产等方式出现，而且在整个事件过程中多数伴随着违法行为。

五是群众行为过激。在群体性事件发生后，一些聚集群众的行为呈现偏激性，表现为围堵党政机关，在办公场所长时间滞留，打横幅标语，缠访、闹访等行为。

二、群体性事件的成因

分析近年来永登县发生的群体性事件，其形成原因主要体现在以下几个方面：

一是利益驱动因素明显。随着经济社会快速发展，人们的贫富差距不断拉大，社会“弱势群体”和“边缘群体”相继出现。部分贫困人群目睹逐渐扩大的贫富差距，产生了强烈的被遗弃感，形成心理偏执、埋怨、忧虑等失衡心理，在城市拆建改造、土地征用和企业的改制、倒闭、破产时极易引起群体性突发事件。

二是历史遗留问题因素。法律的制定和政策的出台都是基于当时特定的历史条件，有些涉及到特定群体切身利益的问题，国家出台具体政策，都是在当时历史条件下制定形成的。由于经济社会的发展，利益布局的调整变化，少数群体看到当时制定的政策与现行实际情况存在不相适应的一面而产生心理上不满，由此造成了特定群体集体上访现象。

三是基层组织处理不力因素。一般情况下，群体性事件的发生有一个由小到大、由量变到质变的渐进过程。由于一些基层组织涣散，软弱无力，战斗堡垒作用不强，导致信息不畅，处理滞后，汇报迟缓，问题发生后久拖不决，引发群众到党政机关上访。

四是群众表达合理利益诉求渠道不畅。一些基层单位由于不能解决群众的合理诉求，同时又疏于告知群众正当处理途径，或是对待群众态度较差，导致群众情绪激化，采取过激手段，以求引起相关部门重视，解决利益诉求。(www.daowen.com)

五是公民的民主法治意识不强。一些群众存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决、快闹快解决”的心态和心理，利用群体性事件向政府和有关部门施压以达到目的，拒绝通过合法途径解决问题。

六是个别别有用心人员从中煽动。个别别有用心人为达到一定目的，煽动、串联、聚集一些群众，认为法不责众，大家都参与了，法律难以追究责任。

三、公安机关如何有效预防群体性突发事件

群体性事件的发生有一个从酝酿、形成、发展到爆发的过程，具有其一定的发展规律。作为公安机关，要充分发挥职能作用，做好提前预警工作，早发现、早汇报、早控制。

一是强化情报信息收集研判工作。进一步拓宽信息收集渠道，着力构建全方位、深层次、内幕性的情报信息网络，切实加强信息研判工作，不断增强预警能力，牢牢掌握工作的主动权。

二是深入排查化解各类矛盾纠纷。坚持关口前移，完善矛盾纠纷排查化解工作机制，围绕企业破产改制、征地拆迁、重点项目建设等重点问题和重点行业，围绕涉教和返乡农民工等重点群体，积极配合相关部门大力开展矛盾纠纷大排查、大调处、大化解工作，力争把问题解决在当地、把隐患消灭在萌芽状态，从源头上预防和减少群体性事件的发生。

三是要健全矛盾纠纷排查调处网络。形成一个以综治办为依托，以司法调解中心和村委会、治保会等为主体的组织机构，构建一个纵向到底、横向到边的网络，做到各就其位、各司其职、各尽其能，对群体性突发事件早发现、早报告、早控制，解决在基层，解决在内部，解决在初始萌芽阶段。

四是健全群体性突发事件处置机制。通过建立健全矛盾排查机制、应急预警机制、利益协调机制、信访诉求机制、危机处理机制、舆论引导机制、善后处理机制、责任追究机制，防止出现延误战机、相互推诿、各自为战等负面现象的出现。

五是深化公安信访工作。从公安机关来讲，要继续认真落实局长接待日制度，严格实行信访事项首接责任制和承办责任制，提高初信初访办结率和一次性化解率，力争上级要结果的信访案件办结率达到100%，所有信访案件的回访率达到100%，停访息诉率达到90%以上。

四、妥善处置群体性突发事件的策略

一旦发生了群体性事件，公安机关要坚持“三个慎用”原则，注重讲究政策、讲究策略、讲究方法，在各级党委、政府的领导下，依法办事，按政策办事，积极稳妥地做好群体性事件的处理工作，坚决维护人民群众的合法权益，严防因公安机关举措失当激化矛盾、引发冲突和扩大事态的问题。

一是准确判断问题性质。由于群体性突发事件大多是合理要求伴随着非法行为，不明真相的群众与别有用心的人混杂交织在一起，情况十分复杂，为此，要分清具体情况，对因一般性矛盾引起的群体性突发事件，如农民负担、下岗职工再就业、拖欠农民工工资、社会保障等热点问题，在处理上要持之以恒，常抓不懈。对因特殊性矛盾引起的群体性突发事件，在处置上则需要决策果断，行动及时，迅速平息事态。再次，要弄清楚引发事件的是利益冲突还是思想矛盾。如属于思想矛盾，则要通过说服教育解开思想疙瘩，化解矛盾纠纷；对因利益冲突引发的矛盾，则要通过调整利益格局，采取法律的、经济的手段以及行政调解、思想教育等方法配合解决。

二是建议相关部门慎用警力。过早将民警推到处置群体性事件的第一线，会使民警处于既要控制事态、维护秩序，又要做疏导、劝解工作，同时又无法解决问题的被动局面。而且会使群众怨气不断积累，矛盾不断加深，从而为引发更大的冲突埋下了隐患。因此，建议党委、政府及有关部门要明确处置群体性事件的主管单位，慎用警力，不要把矛盾引到公安机关，防止对社会有强烈不满情绪的人乘机进行恶意煽动，以扩大事态。

三是坚持依法处置。在处置群体性事件中，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律、法规的有关规定开展处置工作。在处置过程中，具体要处理好“三种”关系：要把握“软”与“硬”的关系。所谓“软”，就是劝导群众，对群众的合理要求能够解决的要汇报相关部门立即解决；所谓“硬”，就是要依靠法律和政策办事，不能为了平息事态而做出违背法律和政策的承诺。要把握“冷”与“热”的关系。对信息反馈要热，制定对策要头脑冷静；教育疏导要热，运用强制措施要冷，既能震慑犯罪，又能教育广大群众。要把握“公”与“秘”的关系。对发生的群体性事件，既要大张旗鼓地开展政策法纪宣传教育，增强群众辨别是非的能力；同时要对事件的组织者、策划者等核心人物秘密调查取证，通过特情和其他渠道尽快掌握事件发生的内幕，为领导制定科学合理的决策提供准确的信息。

四是防止矛盾激化。要按照“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的工作规律，以教育疏导为主，千方百计、冷静稳妥地缓解、化解矛盾。在永登县，群体性事件大多是因为下岗职工和农村贫困人口等弱势群体遇到实际困难才发生的。因此，需要政府和主管部门努力为他们排忧解难，能解决的要立即解决；一时难以解决的，要说明情况，做好解释工作，并积极创造条件，分步解决；确实无法解决或要求不合理的，要耐心劝解，争取群众的理解和支持，决不能回避矛盾，敷衍了事，更不能采取简单粗暴的态度和方法压制群众，激化矛盾。

五是坚持“谁主管谁负责”的原则。为了确保处置工作协调一致、迅速及时，必须坚持在政府统一领导下，各部门分工负责，各司其职，并实行分级负责、归口管理，严格落实领导和部门责任制，把责任落实到部门、落实到单位、落实到个人，限期解决。对因官僚主义作风，应该解决而不去解决，调处矛盾不力，导致矛盾激化，再次发生重大群体性事件，造成恶劣影响的，要实行责任倒查。

六是慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施。公安机关要根据群体性事件的性质、起因和规模来决定是否使用、使用多少和如何使用警力，根据事态的发展来决定是否采取强制措施。在处置群体性事件中，一般情况下不携带杀伤性武器弹药，特别情况有携带必要时，应当严格按照《人民警察使用警械和武器条例》、《公安机关处置群体性治安事件规定》等规定携带和使用武器警械。既要防止使用警力、武器警械、强制措施而激化矛盾，使事态扩大，又要快速反应，果断对严重影响社会稳定的群体性事件依法采取措施，及时处置，尽快恢复秩序。对插手群体性事件的敌对分子、蓄意制造事端的幕后操纵者和实施打、砸、抢、烧的违法犯罪分子，要及时依法打击。同时，人民警察在处置群体性事件过程中也要注意严格公正、文明执法，防止因言语、举止不当，引起警民冲突。

七是做好处置群体性事件的善后工作。一起群体性事件的平息，并不一定代表问题和矛盾得到彻底的解决，如果善后工作没有做好，群体性事件很可能再次发生，处置工作也将更加困难。为了确保处置工作的成果，防止群体性事件的反复，在处置工作结束后，要继续做好善后工作，对可能导致群体性事件反复的因素，要保持高度警觉，并积极采取措施，进一步做好化解工作。要认真剖析原因，总结经验教训，提出整改措施，避免因同类原因导致群体性事件的再次发生。