学习实践科学发展观 努力提升流动暂住人口服务管理工作水平

许　斌

［内容提要］流动暂住人口服务和管理已经成为社会建设、社会管理的重点、难点问题，也是社会治安综合治理工作迫切需要解决的重要问题。本文对此进行探讨。

［关键词］发展暂住人口管理水平

七里河区是兰州市的中心城区之一。近年来，随着改革开放的深入和经济社会的发展，大量外来人口涌入七里河区投资兴业、务工经商，一方面促进了经济社会发展，另一方面也加大了社会服务和管理的难度。流动暂住人口服务和管理已经成为社会建设、社会管理的重点、难点问题，也是社会治安综合治理工作迫切需要解决的重要问题。如何把流动暂住人口服务好、管理好，是我们当前和今后一个时期社会管理中必须始终面对的突出问题。把这个问题解决好了，就能够激发社会发展活力，增强社会发展动力，加快经济社会发展，促进社会和谐稳定；如果解决不好，就可能引发社会矛盾，造成社会对立，影响社会和谐稳定。因此，必须积极探索流动暂住人口服务管理的新模式，进一步加强和改进服务管理工作，确保七里河区社会政治稳定，促进经济社会又好又快发展。

一、流动暂住人口的现状及特点

近年来，全区年均登记暂住人口30000人左右，高峰时达到45000人。流入七里河区的流动暂住人口主要有以下几个方面的特点：一是来源广泛，农业人口比重大。外来人口涉及全国所有省份，但来自甘肃省边远山区和南部少数民族贫困地区的居多，占67%左右。农业人口比重大，占90%。青壮年和男性比例高，占76%。二是从事职业多样化，以务工居多。七里河区地处兰州市南大门，流动暂住人口在这里停留、转乘、聚集较为集中，来兰经商占30.6%，务工占43.8%，服务行业占18.4%，其他占7.2%。大多数流动暂住人口从事的是苦、脏、累、险行业工作，还有部分无正当职业，从事拾脏扒荒等。三是居住点分散，居住环境较差。大多数流动暂住人口居住在施工工地的工棚、居民出租屋、个体小旅馆内，居住环境较差，且多以同乡、同族等关系聚居在一起，形成了以地域为纽带的“村落式”流动暂住人口聚居区。如来源于甘肃省少数民族地区的人员，以共同的民族、文化、语言、宗教信仰和地缘、亲缘关系为纽带，在华坪、上下西园、工林路、兰工坪、五星坪、硷沟沿、骆驼巷、柏树巷、晏家坪等地段聚居，形成了所谓的“广东村”。四是文化程度不高，收入普遍较低。流动暂住人口中文盲和半文盲占很大比例，劳动技能差，就业率也相对较低。收入普遍不高或不稳定，导致有些流动暂住人口为了生计而走上违法犯罪道路。五是违法犯罪活动比较突出，作案方式明显呈现侵财性。近几年抓获的违法犯罪嫌疑人中，外来人口占57%左右；抓获的犯罪团伙中，外地人组成的团伙占52%；破获的流动暂住人口作案案件中，“两抢一盗”案件占80%左右。

作者简介：许　斌，兰州市七里河区委常委、政法委书记。

二、当前流动暂住人口服务和管理工作中存在的主要问题

（一）流动暂住人口服务管理机制不够健全

流动暂住人口服务管理工作是一项涉及面广、政策性强、难度非常大的工作，是一项集复杂性、艰巨性、长期性于一身的系统工程。为加强流动暂住人口服务管理工作，七里河区成立了流动暂住人口服务管理工作领导小组办公室，乡（镇）街道建立流动暂住人口服务管理站，社区（村）建立分站。但具体工作中存在“五缺”问题。

一是缺乏基层管理力量。目前，流动暂住人口的服务和管理，主要依靠社区民警和流动暂住人口协管员，但由于社区警力有限，民警工作任务繁重，难以完全把流动暂住人口的服务和管理拿到手上。力量不足导致登记率、发证率低，服务措施跟不上，管理不到位。

二是缺乏协调配合。流动暂住人口管理涉及公安、工商、劳动、税务、民政、交通、城建、计生等许多部门，虽然都管，但实际上由于政出多门，各自为政，缺乏统一的目标、协调的行动，谁都没有真正管到位，资源信息不能共享，没有形成服务管理的有效合力。

三是缺乏服务意识。行政管理部门对流动暂住人口管理多、服务少。如办理暂住证时需要流动暂住人口提供身份证、婚育证明、个人照片等许多相关证件和证明材料，但办理了暂住证后流动暂住人口在就业、就医、教育等方面与不办证没有区别，致使流动暂住人口、用人单位对流动暂住人口管理有抵触情绪，不配合、不支持，甚至逃避正常检查的现象时有发生，无法实现规范化管理。

四是缺乏科学合理的考评机制。没有建立科学合理的考评机制，社区民警、协管员及相关部门人员工作积极性不高，责任心不强，在流动暂住人口登记管理工作中存在“登记的不违法、违法的未登记”的现象，动态管理未落到实处。

五是缺乏经费保障。以前流动暂住人口管理所需经费依靠收取的暂住人口管理费。取消收费后，因地方财政困难，工作经费无法保障。

（二）流动暂住人口管理手段不适应新形势

随着社会的发展，流动暂住人口及流动暂住人口服务管理工作已发生了许多新的变化，现行的《甘肃省暂住人口管理办法》及其配套规章中的传统管理手段和方法已逐步弱化，许多内容和条款已明显不适应流动暂住人口服务管理保障和社会管理的需求，新的管理制度尚未完全建立起来，基层组织缺乏具体明确的管理手段，制约措施不够，公安机关沿袭多年登记发证式管理已不适应新形势的需求。

（三）流动暂住人口底数不清，情况不明

流动暂住人口的特点是流动性大，居住分散。随着改革开放逐步深入和工业化、城镇化、市场化加速推进，流动暂住人口规模不断扩大，社会管理难度越来越大。按规定，流动暂住人口在一地居住七天以上要到派出所登记，但实际上，流动暂住人口、房屋出租户、用工单位主动到街道、社区或派出所登记的不到20%。街道、社区、派出所由于工作任务繁重、力量不足，上门登记工作量大面广，造成了流动暂住人口在部分辖区内底数不清、情况不明的问题。

（四）流动暂住人口成分复杂，难以管理

流动暂住人口来源广泛，成分复杂，加大了管理难度。一些流窜作案分子隐藏其中，利用流动这种方式伺机作案；有的染有恶习或在原籍多次受过打击，为逃避公安机关的管理和控制，借流动改变环境，这些不安定分子不易被发现，旅店、出租房主也无法辨其良莠，遇有适宜的环境或条件，便进行违法犯罪活动。还有一些流动暂住人口在短期内频繁变动打工和租住处所，对这部分流动暂住人口的管理工作几乎处于失控脱管状态。

（五）政府对人口的流动缺乏有效引导

人口的合理流动，是社会进步的重要表征。但由于目前政府对人口的流动缺乏调控措施，对流动暂住人口的快速增长没有做好足够准备，导致数量规模庞大，人员构成复杂，整体素质偏低的流动暂住人口中的低端人群大量涌入城市，加剧了城市人口与资源环境的紧张状况，也给流入地的社会治安、城市环境、劳动就业、教育、交通、计划生育等管理工作带来了很大的压力，增加了社会服务和社会管理的难度。

（六）对房屋租赁尚未实现有效监管

近年来，对流动暂住人口的管理主要是通过加强出租房屋管理入手。但《物权法》的颁布实施，进一步加强了公民合法私有财产的保护力度，在一定程度上制约了公安机关等执法部门对出租房屋的清理清查。一些出租房主受经济利益驱动，只出租、不管理，不履行相应义务，只要按时交纳房租，不管干什么，房东一概不管不问，给违法犯罪人员提供了落脚之地。可事实是在每年查获的流动暂住人口违法犯罪人员当中，约有40%落脚在出租房内，特别是城乡结合部相当数量的违法出租房屋，已成为流窜犯罪分子落脚藏身的主要处所。七里河区华坪、西园、西湖等少数民族聚集区，平房多，违章建筑多，甘肃省南部少数民族地区外来人员投资建房出租者多，一些违法犯罪人员利用租来的房屋当赃物窝藏点、吸贩毒的联络集散地、负案在逃的藏身地、聚众赌博的场所等。还有些进城卖淫的农村妇女，深知在旅店进行卖淫活动极易被抓获，便采用租用他人房屋进行卖淫活动。出租房屋成了许多违法犯罪活动理想的避风港湾，存在很多治安隐患。(www.daowen.com)

三、进一步加强和改进流动暂住人口的服务与管理对策

加强和改进对流动暂住人口的服务与管理，对经济社会建设、维护社会稳定都有着十分重要的意义和作用。在今后的工作中，要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，深入学习实践科学发展观，不断理清工作思路，优化政策环境，积极探索实践流动暂住人口服务管理新模式，努力实现服务管理的三个转变，即由粗放型服务管理向精确型服务管理转变，由静态服务管理向动态服务管理转变，由重管理轻服务向服务管理并重转变。

（一）整合资源，形成工作合力

要从学习实践科学发展观的高度出发，切实加强对流动暂住人口服务与管理工作的领导，把流动暂住人口服务管理工作作为党政领导任期目标和政绩考核的一项重要内容；充分发挥流动暂住人口服务管理工作领导小组办公室的作用，进一步健全、完善与劳动、工商、人口计生等部门的定期联席会议制度，共同分析情况，研究问题，具体负责工作的组织、协调和实施；公安机关要切实发挥主力军作用，认真落实“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，推动流动暂住人口服务管理法制化、规范化、信息化、社会化建设不断发展；有关部门要严格履行职能，落实专门力量，靠实工作责任；乡（镇）街道、社区要充分发挥在流动暂住人口服务管理工作中的重要作用，有效利用社会资源做好工作，组织动员社会各方面力量做好流动暂住人口服务管理工作，努力形成全社会齐抓共管的合力，实现由公安部门单一的防范式管理向政府主导的服务型综合管理转变，形成“党委统一领导、政府依法行政、各部门齐抓共管、社区依法自治、群众广泛参与”的新格局，推动涉及流动暂住人口服务管理的各项工作协调发展。要将流动暂住人口服务管理工作经费列入政府财政预算，建立必要的经费保障机制。

（二）摸清底数，夯实基层基础

把掌握底数作为流动暂住人口服务管理最基础的工作来抓。

一要摸清底数。组织街道、派出所、社区、相关职能部门工作人员组成联合排查小组，深入社区、居民院落、用工单位、建筑工地、中小旅馆、废品收购站点、劳务市场、公共娱乐场所等流动暂住人口易聚集的重点区域、场所进行拉网式、地毯式清查，逐门逐户排摸登记流动暂住人口、出租房屋、房屋出租户、重点人口、用工单位、建筑工地、特种行业的信息，彻底摸清流动暂住人口、出租房屋的底数。

二要登记造册。集中清查收集流动暂住人口、出租房屋、房屋出租户、重点人口的信息，然后分类登记造册，并分别录入派出所警综平台。

三要完善档案。以社区（村）、乡（镇）街道、厂、矿、队为单位，把暂住人口档案装订成册，与暂住人口管理系统配套使用，健全辖区流动暂住人口的信息资料。通过进一步的排摸登记，大幅度提高流动暂住人口的登记率和办证率。在登记的基础上，加强对有犯罪前科、违法劣迹或违法犯罪嫌疑，以及真实身份不清、无正当职业、经济来源不清或频繁变动暂住地等流动暂住高危人口的管理。

（三）多策并举，实现有效管控

进一步探索实践“‘以房管理’为基础，‘用工管理’为手段，‘信息管理’为要求，‘分类管理’为方法”的流动暂住人口管理工作体系。以房管理是针对一半以上的流动暂住人口居住在出租屋的实际，以出租房屋管理为抓手，通过签订治安责任书、治安协议书和发放治安许可证等形式，强化“谁出租、谁负责”的治安责任。力求把每一处出租屋以及租住人口都能管理到位，不出现“真空地带”。“人来登记，人走注销”，实现动态管理，做到底数清、情况明、信息灵。在社区探索建立出租房屋服务中心，把流动暂住人口需要办理的各种业务集中在服务窗口，实行“一证领先”和“一站式办理”，办证、租房、信息采集同步完成，形成高效的服务管理链条。用工管理是针对建筑工地、工厂、娱乐场所等用工单位雇用大量外来务工人员的实际，强化“谁用工、谁管理”的治安责任，做到“一月一统计，一月一上报”，及时掌握了解务工人员变动情况，落实服务管理措施。信息管理是按照“联合共建，数据共享”的原则，加强部门协作沟通，有效整合资源，力求对流动暂住人口、出租房屋、旅馆业、人力资源市场、流动育龄妇女等流动暂住人口相关信息实时采集、及时更换，做到数据全面、准确、鲜活，实现信息化、动态化的服务管理，建立起流动暂住人口信息共享机制，实现地区间、部门间信息共享。分类管理一方面是对出租房主实行分类管理，根据其履行治安责任情况，将其划分为“重点户、一般户、放心户”三类进行管理，强化服务管理效能；另一方面是对租住人员实行分类管理，按照职业、经济状况及有无违法犯罪经历等因素，将其划分为“重点层、关注层、稳定层”三个层次进行管理，提高服务管理的针对性和实效性。

（四）源头治理，加强两地协作

劳务输出地要加强本地流出人口的管理。积极发挥社区（村）、乡（镇）街道、派出所的作用，对外出人员进行登记，及时掌握这些人的去向、服务处所等。对流出人口中在计生、违法犯罪方面存在问题的人员要列为重点，将其姓名、性别、年龄、家庭住址以及违法违规事实提供给流入地流动暂住人口服务管理机构。流入地流动暂住人口服务管理机构要将对这些人在流入地的管控手段和现实表现及时反馈给流出地，做到信息互通，从而达到有效管控。

（五）综合治理，减少违法犯罪

要加强对流动暂住人口违法犯罪活动规律、特点的分析研究，建立点、线、面相结合的动态治安防控网络，及时准确掌握流动暂住人口违法犯罪的动态。要以流动暂住人口居住相对集中的“城中村”、城乡结合部等治安情况复杂的地区为重点，适时组织开展入户清查行动，排摸登记流动暂住人口、出租房屋，查验证件，打击违法犯罪，及时发现和消除治安隐患。要适时对流动暂住人口重点居住区域进行集中整治，坚决打击混迹于流动暂住人口中的涉黑涉恶犯罪以及带有明显区域特点和职业特点的团伙犯罪，打击抢劫、抢夺、盗窃等多发性侵财犯罪和严重暴力犯罪，使流动暂住人口犯罪率下降。

（六）转变理念，提高服务水平

科学发展观要求在各项工作中坚持以人为本，把流动暂住人口服务管理作为一项重要的民生工程，坚持在管理中体现服务，在服务中实施管理，努力满足流动暂住人口的新要求、新期待，营造“共处一区、共树新风、共保平安、共创繁荣”的良好氛围。

一要逐步提高服务和维权水平。有关部门和社区要认真落实涉及流动暂住人口安全生产、卫生环境、子女就学、劳动技能培训、工资支付、社区保障等相关规定，对办理了暂住证的流动暂住人口，在就业、子女入托就学、就医、社区保障等方面给予优惠优先。加强对农村留守老人、妇女和儿童的服务、管理和教育工作。鼓励、支持流动暂住人口参与当地有关活动，在就业、维权方面提供服务，维护流动暂住人口的合法权益，把更多的发展成果惠及这一群体，不断促进社会公平。

二要充分调动参与管理的积极性。针对流动暂住人口社会参与程度不断加深，维护自身权益、分享改革发展成果的要求明显增强的实际，在流动暂住人口集中的企业、集贸市场等依法成立党、团、工会、治保、人民调解等组织和有关协会，发挥党、团组织的战斗堡垒作用和其他组织在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶危济困方面的积极作用，发挥党员、团员的模范带头作用，增强流动暂住人口自我教育、自我管理、自我服务的能力。

三要加强矛盾纠纷排查化解工作。加大流动暂住人口法制宣传、法律服务和劳动人事执法力度，做好劳动争议调解和仲裁工作，及时排查化解矛盾纠纷和妥善处理劳动纠纷。

四要完善流动暂住人口计划生育以流入地为主、流出地和流入地协调配合的服务和管理体制，保障流动暂住人口计划生育奖励和免费技术服务措施落实。

五要深化户籍管理制度改革。以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动暂住人口在常住地落户，引导流动暂住人口融入当地社会。对于农民工中的优秀共产党员、劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，优先准予落户。

（七）突出特色，推广典型经验

七里河区流动暂住人口的特点是人员量大，成分复杂，而且街道之间、社区之间各自情况独特，差异较大，仅仅用单一的模式是难以适应形势发展要求的。按照“一街道一品牌，一社区一模式”的思路，结合辖区实际，因地制宜地探索开展流动暂住人口服务管理工作的新模式，把服务管理的触角延伸到每一个社区、每一个角落、每一间出租屋、每一名流动暂住人口。大力推广辖区近年来流动暂住人口服务管理工作中探索出的“三维数字化管理”、“亲情化服务”和“两新组织建党建团建工会”等具有特色的工作模式，推动流动暂住人口服务管理工作上水平。