民政法制建设与保障问题探讨

杨广增

［内容提要］民政法制建设的根本动力源于社会经济发展。影响民政法制建设进程的社会因素复杂多变,除受经济、政治宏观影响外，民政法制建设还受到多方面因素的影响。一直以来，法制建设都是民政工作中的弱势工作，这一方面有机构队伍不健全、人员法律素质不高等方面的客观原因，另一方面也有重业务轻法制的主观原因。因此，必须从法律法规健全、保障机制完善、机构队伍建设多方面加强民政法制建设，进一步提高民政工作法制化水平。

［关键词］民政法制建设保障

民政法制建设是一项长期性、综合性的工作。近年来，随着党和国家依法治国方略的进一步实施，民政法律法规体系不断健全和完善，依法行政能力不断提高，民政法制建设取得了长足进展。但是，从民政法制建设的实际来看，民政法制整体水平还不够高，总体上来说处在由依法行政向法治民政发展的攻坚阶段。加强民政法制建设，进一步健全和完善民政法制建设保障机制，提高民政法制化水平，仍然是当前和今后一段时期民政工作的重要任务之一。

一、民政法制建设发展进程

民政法制建设是一个渐进的过程。概括起来，民政法制建设的进程大致可以分为三个阶段：

一是以20世纪80年代初为标志的起步发展阶段。这一时期民政工作主要

作者简介：杨广增，兰州市民政局党组书记、局长，兰州市社会工作协会会长。

集中于优抚安置、救灾救济和社会福利事务，执法依据主要是国家制定的政策规定。

二是以20世纪90年代中后期为标志的健康发展阶段。该时期处于向市场经济转变时期，为顺应形势，国家在收养、基层政权、老年人权益、殡葬、社会组织、地名、救灾捐助等方面进行立法，相继出台了一些法律法规和规章。兰州市此时也结合实际制定了一些政府规章和规范性文件，有效地弥补了上位法的立法空白与不足。

三是以21世纪初为标志的快速发展阶段。2003年，国务院出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《婚姻登记条例》等行政法规；2004年，相继出台了《基金会管理条例》《军人抚恤优待条例》等行政法规；2006年，出台了《农村五保供养工作条例》。此外，《社会救助法》《村民委员会组织法（修订）》《城市居民委员会组织法（修订）》列入十届全国人大常委会立法规划，并列入了当年的国务院立法计划。《慈善法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《殡葬管理条例》的修订、《烈士褒扬条例》的修订、《行政区划管理条例》的修订也列入当年国务院立法计划。在十一届人大常委会任期内，一类立法项目49件，其中由民政部负责组织起草的就有5件，国务院在本届任期计划审议的行政法规由民政部负责组织起草的就有11件。可以说，在国务院的年度立法计划中，涉及民政方面的立法项目所占的比重越来越大。

目前，民政部门执行的相关法律法规及部门规章已达98件，其中直接规范各项民政业务的法律法规规章就有88件。通过制定和实施民政法律法规，民政业务工作实现了临时救济向法定救助的转变，实现了五保对象由集体供养向国家保障的转变，实现了流浪乞讨人员由强制收容向救助管理的转变，实现了婚姻登记由行政管理向公共服务的转变，建立和完善了优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，大幅度提高了老年人、残疾人、孤儿福利保障水平。通过制定实施民政法律法规，基层民主政治建设、社会组织发展、行政区划管理以及殡葬、收养登记等工作更加规范，进一步夯实了社会建设与管理的基础，促进了社会和谐。同时，通过贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》，民政部门依法决策、科学决策、民主决策更加自觉，民政工作有法可依、民政干部依法行政的局面初步形成，民政法制建设的内涵不断拓宽与延伸，基本建立了民政法律法规制度框架体系。

但是，民政法制建设是一项综合性的工作，不是文件制定得越多，法制工作就越好，而是立法、执法、监督、普法教育和法制理论等多方面的综合体现。从当前来看，由于我国经济社会还在发生深刻变化，处于各种矛盾多发时期，依法调整利益关系的难度很大，加上民政法律法规确定的利益主体大都是困难群体和特殊群体，制约因素多，协调任务重，民政法制建设的推进面临巨大压力和挑战。民政部部长李学举在不久前召开的全国民政工作会议暨民政法制工作会议上指出，民政立法水平总体不高，法制建设总体水平滞后，从总体看正处在由依法行政向法治民政发展的攻坚阶段。

二、民政法制建设存在的问题及原因分析

近年来，兰州市结合民政工作实际，先后制定出台了一系列法规制度。1998年，《兰州市城市居民最低生活保障条例》正式颁布实施，城市居民最低生活保障工作实现了有法可依；2004年，兰州市人民政府发布了《关于加强城市生活无着落流浪乞讨人员救助管理工作的通告》，实现城市流浪乞讨人员由强制收容遣送向自愿救助管理的历史性转变；2005年4月，兰州市政府第七次常务会议讨论通过了《弃儿（婴）救护管理暂行规定》，并于当年6月起正式颁布实施，对弃儿（婴）救护管理的原则、工作制度、职责分工、经费承担以及捡拾与救治、遗弃人查找、养护及其权益保护等，从程序和实体规范上作了具体规定，这在全国也是头一件。单纯就低保工作方面，兰州市先于全国、全省出台了《兰州市城市居民最低生活保障暂行办法》，在全省首家出台了《操作规程》和《实施细则》，目前，已制定了社会救助方面的相关地方性法规和规范性文件十多个；2010年，还将出台《兰州市医疗救助试行办法》《兰州市临时救助试行办法》两部地方性法规，在一些民政立法工作方面，走到了全国、全省前列。

在民政执法方面，目前，兰州市主要开展的强制执法检查有殡葬管理执法、社会组织管理执法检查工作，严格落实社会救助、救灾救济、社会福利、优抚安置、区划地名、婚登收养等方面的政策法规，依法开展了各项民政工作，对各类违法违规行为进行及时查处。但是，和全国一样，总体上来说全市民政法制建设相对滞后，民政法制建设一直处于边缘位置，还存在许多主观和客观方面的问题。(www.daowen.com)

从当前来看，主要有以下几个方面：

一是民政立法结构还不够完善，覆盖领域还不够广泛，规范内容还比较单薄，立法质量还有待进一步提高。突出表现在：民政法律法规的基础还比较薄弱，在结构上、功能上还远远不能满足民政工作的实际需要。例如，在优抚安置、社会服务、社会行政事务管理等方面，大多仍以部门规章和行政法规为主，规范层级较低；在社会救助、社会福利、慈善事业发展等方面，还存在立法空白；在城乡基层民主制度、民间组织监管制度等方面也存在明显滞后的现象

二是民政执法水平有待提高。民政工作除救灾救济、社会保障外，大量的工作是从事社会事务管理，它包括区划地名、婚姻、殡葬、城市救助、收养登记、民间组织、老龄工作、基层政权、社区建设、社会福利。这些社会事务的管理面宽量大，涉及社会各界及全体公民，做好这些工作，不仅有利于社会稳定，而且有利于精神文明、物质文明和政治文明建设。而做好这些工作的根本环节就是要坚持依法行政。而从兰州市以至全国、全省的情况来看，殡葬、地名、社会组织、低保、社会福利等领域中的强制性执法未实际开展。

三是民政法制机构及执法队伍建设还不到位。目前，兰州市从市级到八个县区民政部门都没有独立的法制机构，基本都在办公室设兼职法制工作人员，法制机构建设和人员配置与不断加强的政府法制工作需要不相适应的问题十分突出，不能充分发挥法制机构在民政法制建设中的组织和协调作用。同时，民政立法既是一个高层决策的过程，涉及领域广泛，专业性较强。在这一方面，尤其是基层民政部门，缺乏精通业务、法规水平较高的立法工作人员队伍。

四是民政法制建设保障机制还不健全。民政法制建设是一项由政府、部门、社会等多方面共同协调配合的综合性工作。但是，一直以来，由于民政工作的社会性、群众性、基层性特点，社会以及一些政府部门、机构和人员甚至是个别民政工作人员，对民政工作的认识更多停留在社会救助、优抚安置、救灾救济、婚姻登记等传统民政工作上，对民政社会事务管理的职能认识不是很明确或不到位，民政部门重业务、轻法制的现象长期存在，社会整体氛围对民政工作的法制意识不强，造成民政依法行政的意识还不够强、执法水平不高、对法制工作重视不够等现象，没有建立起行之有效的法制建设保障机制。

三、切实加强民政法制建设

2010年全国民政工作会议暨全国民政法制工作会议上，民政部部长李学举指出，随着科学发展观的深入贯彻，国家将以改善民生为重点的社会建设立法摆上了更加突出的位置。因此，要求民政部门及时推动，将大量成功经验上升为法律制度，积极推动民政立法进程，力争用十年左右时间，建立比较完整的民政法律法规制度体系。从这几年的实际情况看，凡是发展比较快、社会影响大的业务工作，无不体现了法制在其中的突出作用，法制创新已经成为民政工作创新的新渠道、新形式与新载体。今后，应该从以下四个方面切实加强民政法制建设：

（一）加强民政政策法规建设

民政立法（包括制定规范性文件）是民政法制建设的重点。当前，民政的重点热点主要集中在社会组织管理、慈善事业发展、老龄事业统筹、社会救助和社区建设等方面，民政法制应紧扣重点热点，加大探索力度，多研究、多规范、多创新，以法制发展推动业务发展，以法制创新带动业务创新。要通过起草制定《社会救助法》《慈善事业法》《志愿服务法》及《自然灾害救助条例》《农村最低生活保障条例》《社会工作者条例》等法律法规，填补法律空白。要认真梳理实践经验，推动《村民委员会组织法》《老年人权益保障法》《城市居民最低生活保障条例》《革命烈士褒扬条例》《退伍义务兵安置条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《殡葬管理条例》《中国公民收养子女登记条例》《地名管理条例》等法律法规的修订工作，使之更加符合当前形势和发展需要。要完善民政法律法规制度的衔接配套工作，形成法律法规、部门规章、地方法规衔接配套的体系，发挥各个层级制度性文件的作用，进一步完善民政法律法规体系

（二）健全民政法制建设保障机制

民政法制建设是一项综合性工作，必须建立起协调顺畅的运行机制，关键在“内外上下”方面下工夫：内部关系要顺畅协调，社会各界要理解支持，上级部门要关心指导，下级民政部门要与自己同步实施、同步发展，才能形成一个整体推进的运行机制。目前，兰州市在社会组织规范管理和执法监察方面建立了民政、监察等八部门联席会议制度，取得了较好的成效。今后，要继续探索建立和完善由民政部门牵头、相关部门配合的民政法制建设保障机制，建立定期交流制度，互通工作资讯，开展联合行动，增强工作合力。要深入开展民政法制宣传教育。重点宣传社会组织管理、村民自治、社区建设、社会福利、区划地名、婚姻殡葬管理等涉及面广的民政法律法规，以及新颁布或修订后的民政法律法规，切实提高全民的民政法制意识。要把民政法制宣传教育与规范民政行政执法结合起来，与完善行政执法责任制结合起来，扎实开展行政处罚工作，重点在殡葬、社会组织、低保、福利机构和地名管理等工作中加大查处力度，积累执法经验，提高执法水平，提升民政社会影响。大力培育社会公众参与民政法制工作的意识，营造全社会合力推进的良好氛围，形成推进民政法制建设的良好保障机制。

（三）大力推进依法行政

依法行政可以使民政工作更加融入到统筹经济和社会协调发展、人与自然的协调发展、城乡协调发展的大局之中。经过几年的探索推进，特别是通过社区建设这个平台，城市民政工作获得了新的发展空间，已经取得了良好的成效和社会反响。但农村民政工作还有些滞后，国家已经开始注意到了这个问题，为此，民政部拓展了农村特困救助、农村低保、农村医疗救助等新内容。从兰州市看，免征农业税后，村级组织建设、五保供养机制、优待金统筹、农村经济协会发展、乡村行政区划调整等问题，也都需要深入研究和探索，需要依法规范和管理，做到城市和农村民政工作并举互动，同步发展，整体推进。另外，随着民政对象整体素质的提高、维权意识的增强，民政复议和诉讼案件会越来越多。民政部门要以开明的思想、开阔的胸怀，积极参加案件应诉，积极受理民政复议案件，按照规定时限及时办理答复。

（四）加强民政部门法制工作机构建设和自身建设

要完成日益繁重的民政法制工作任务，必须有专门的工作机构,配备必要的工作人员。目前，民政部已成立专门机构政策法规司，一些省、市也成立相应的政策法规处，专门负责民政法制建设工作。兰州市在这一方面也应该与全国、全省统一起来，在市民政部门成立政策法规处，实现民政法制建设的专门机构、专业人员，推进民政法制建设步伐。要加强规范化管理，深入剖析民政法制工作存在的实际问题，规范工作内容、工作方式、工作程序，实现民政部门运作方式向实施法律法规等规范性运作方式的根本转变。要加大对民政队伍的培训力度，强化民政法制专业人才的引进培养，强化民政干部职工法律法规知识的经常性学习培训，提高民政工作人员法制意识和法制水平。