科学发展观与检察法律监督能力建设

李保岗

［内容提要］本文立足于检察机关的国家法律监督权能特性，分析论证现阶段检察机关法律监督方面存在的问题和产生的因素，从检察改革应紧紧围绕科学发展观，以“保障在全社会实现公平和正义”为目标，着力培育科学的监督制约机制、完善的规范管理机制、充分的质量保障机制，提升检察机关法律监督能力，提高法律监督实效。

［关键词］科学监督建设

根据我国宪法和法律的规定，检察机关是区别于其他机关的专司法律监督职责的国家机关，检察机关的各项职能都是围绕法律监督这一基本定位而展开的，各项职能的设置同样也是为了更好地开展法律监督^[1]。资本主义国家的检察机关属于公诉机关的性质，社会主义检察机关则不同，它是以维护国家法律统一为目的的专门法律监督机关。^[2]在新的历史条件下，进一步提高法律监督实效，加强法律监督能力建设，实现公平与正义，既是正确履行检察职责的根本要求，也是检察工作科学发展的价值追求。检察改革亦应紧紧围绕科学发展观，以科学发展，“保障在全社会实现公平和正义”为目标，加强法律监督能力建设，着力培育科学的监督制约机制、完善的规范管理机制、充分的质量保障机制，更好地实现法律监督职能，促进检察工作创新发展、科学发展。

作者简介：李保岗，兰州市人民检察院检察长。

一、制约监督能力建设的因素

当前制约检察机关法律监督能力建设的主要因素有以下方面：

（一）传统执法观念和陈旧工作模式仍有负面影响

尽管近年来社会主义法治理念教育活动取得了积极成效，但是陈旧观念、习惯做法对现行执法活动的影响不容低估。一些检察干警囿于思想认识，缺乏科学发展的意识，存在着政策上坐等、改革上观望等消极现象，不适应规范执法、文明执法、理性执法的需要。因此执法活动中执法思想、观念、能力老化陈旧，执法中的老套路、老办法还有市场。

（二）法律监督手段滞后，破解难题、应对挑战的能力不强

随着国家法治建设进程的不断加快，规范化执法的要求越来越高，传统的监督手段和监督方法已无法适应新形势的需要。面对这一发展变化，如果检察机关没有相应的有效措施，会在一定程度上制约检察法律监督的力度，造成监督刚性不足，手段乏力。

（三）检察改革缺少宏观统筹兼顾和科学发展

近年来，各地检察机关为了更好地履行法律监督职责，积极探索，推出了不少改革举措，对提高监督能力、增强监督实效产生了积极作用。但从实践情况来看，改革的系统性和配套性还不强，往往局限于基层、部门，形不成规模效应。有的创新举措，由于缺乏科学的论证和指导，难以坚持和推广，没有延续性。

（四）在提升检察人员执法能力上存在误区，检察队伍专业化建设进展缓慢

自司法资格考试以来，检察人员断档问题日趋严重，同时由于公务员招录和干部管理体制的制约，检察队伍的人才建设和专业化建设难以有效推进，导致检察官职业的专业性特征未被重视，忽视对从业人员的司法实践的要求，以工作经历代替司法工作经验，影响了干警钻研学习、提升能力的积极性。

二、监督能力建设的突出问题

随着国家法治建设的不断发展和进步，检察机关的法律监督地位得到了进一步的巩固，法律监督工作在保障国家法律的正确统一实施、维护社会稳定和保障公平正义方面发挥着越来越重要的作用。但毋庸讳言，与检察机关的宪法定位和法律监督职责相比，与科学发展的要求相比，与人民群众对公平正义的期盼相比，检察机关的法律监督能力和水平还有许多不相适应的地方，突出表现在：

（一）不敢监督

表现为一些检察干警对检察机关的法律监督地位认识不清，总感觉到理不直、气不壮，受人权、财权及保障条件等方面的制约，在行使职权的过程中怕得罪人，怕办错案，束手束脚，甚至放弃职守，导致在一些群众反映强烈的问题和领域监督缺失。

（二）不善监督

表现为机械执法、片面执法，重打击轻保护、重实体轻程序、重法律效果轻社会效果的情况仍然严重。监督手段单一，办案能力不强，把履职标准定位为走程序或不办错案。如何体现监督实效，如何通过监督工作更好地为发展大局服务、为保障民生服务，认识上不到位，措施上跟不上。

（三）不规范监督

由于长期以来缺乏严格而全面的管理和评价，一些干警对办案制度和程序存在抵触情绪，把习惯当要求，把经验当规范，违背办案程序；在贯彻宽严相济刑事政策时要严就严、想宽则宽，宽严失度、宽严无度，执法随意性很大。还有一部分干警，特权思想严重，执法观念陈旧，粗暴执法、不文明执法，严重侵犯群众的合法权益。

（四）不依法监督

有些干警法制观念淡薄，依法办案的意识不强。动辄以监督者自居，超越法律规定，无权监督的乱监督；有的执法思想不正，受利益驱动越权办案；更有甚者，执法犯法，滥用强制措施和不当办案手段造成办案事故，给检察机关执法形象带来恶劣影响。

三、加强监督能力建设的措施(www.daowen.com)

能力，现代汉语词典定义为“能胜任某项任务的主观条件”。^[3]能力建设是一个系统工程，涉及执法理念、体制机制、管理水平、人员素质、手段方法等诸多方面。加强检察机关法律监督能力建设，必须以科学发展观为指导，在遵循检察工作规律的基础上，在改进监督方式上探索新举措，在强化监督机制建设上取得新突破。

（一）科学的监督制约机制

监督，按其本意就是监察督促。制约，其本意是指限制和约束，^[4]“监督”与“制约”并列，是一种客体双方相互制约、约束的双向行为。检察机关的法律监督集侦查、公诉、诉讼监督为一体，为了保障这些权力的正确行使，解决检察工作的复杂多样性与法律监督需求的特定性之间的矛盾，就要进一步实现内设机构设置优化、人员职业化、工作规范化、检察职能制度化等四化目标，强化检察权的司法属性，使检察工作在特定的机制框架和轨道内运行，这是实现监督制约科学化的大前提。鉴于前两化已有不少论述，现仅对后两化模式完善进行论述。

一是上下纵横化监督机制。《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》对上级检察院对下级检察院开展监督的内容和程序作了明确的规定。在严格遵守执行的同时，丰富上级院的监督方法、拓宽监督的内容，建立和完善必要的实体性和程序性审查机制，在备案和审批方法上加强对下级院的监督，规范对抗诉案件的审查和指导，利用提审、交办、指定管辖等形式突出上级院对下级院领导和监督的力度。

二是办案一体化监督机制。按照“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的总要求，深化职务犯罪侦查一体化机制，并在其他业务领域、办案方面积极探索内部办案协作配合机制，优化法律监督在各种诉讼之中、上下级检察院之间、各内设机构之间的资源配置，将检察机关内部的流程监督、督导督查、效能监察、控申监督等有机整合，增强法律监督合力。

三是监督渠道扩大化机制。在全面推行量刑建议、轻微刑事案件和解制度、法律监督文书说理制度、引导侦查取证、被告人认罪案件普通程序简化审制度的同时，改革和完善对刑事诉讼活动的法律监督，探索建立对渎职司法人员进行调查和建议更换办案人制度，派员列席法院审判委员会会议制度，民事行政公益诉讼、支持起诉等新监督途径，拓展法律监督的渠道。

四是执法标准化监督机制。统一工作标准，推进流程规范，在各个诉讼阶段制定细化的工作标准和严格的流程规范，如逮捕证据参考标准，起诉案件、抗诉案件证据参考标准等，使每一个执法环节都处在严密的制度规范之下，有效防止各种不规范行为的发生和办案工作的随意性。同时以信息公开促进执法标准规范化，利用技术手段对办案的动态进行管理和全程监控，充分发挥网上办案的规范功效。

五是外部制约化监督机制。在外部制约监督体系中，健全主动公开和申请公开的检务公开制度，规范当事人权利义务告知制度和证据开示制度，落实人民监督员制度，全面开展人民监督员对“三类案件”、“五种情形”的监督。同时强化人大监督、群众监督和新闻监督，推动检察机关执法的规范化，确保检察权的公正有效行使。

（二）完善的业务管理机制

“管理”字面解释为治理的意思。它的定义是通过有计划、组织、控制和领导环节，来协调组织人力、物力和财力资源，以达到组织目标实现的全过程。^[5]从管理学的角度来看，检察机关业务管理机制，是检察机关实施科学、规范管理的重要平台，只有建立完善的业务管理体系，才能保证各项检察工作规范、健康发展，为不断强化法律监督职责、维护公平正义提供强有力的机制保障。

一是构建检察业务动态管理体系。为了从整体上掌控检察业务，应根据现代管理学的原理构建检察机关业务动态管理体系，组建专门、独立的业务管理机构负责行使管理职能。这一职能部门是检察机关最高决策机构——检察长、检委会的办事机构并对其负责，下对各职能监督部门进行案件流程的动态跟踪和信息反馈，形成检察长—检委会—业务管理机构—各部门上下联动、左右贯通的管理矩阵，集业务管理、监督、考核一身，改变业务管理各自为政、难于协调的松散管理模式，提高监督的效果和质量。

二是建立规范化的业务流程机制。根据检察机关的各个环节的工作范畴、性能、诉讼要求的不同，按照法制化、程序化、标准化的原则，将办案程序和办案环节加以系统化和规范化，形成完整的业务工作流程，制定明确、刚性的工作制度，公开指标和效率目标，对检察机关立案、侦查、批捕、民行、监所、控申全部诉讼过程实行全方位的分阶段管理，以程序管理为龙头，强化制约。同时给予适度的宏观控制，使各个环节既分工合理、衔接紧密，又相互配合、有效制约，从而保障检察业务的规范、有序安全运转。

三是建立检察业务管理考核机制。在个案质量评估上摒弃单纯以法院判决为导向的做法，采取实体指标与程序指标并重，建立业务档案，各项指标逐案逐级评定的方法，落实业务工作责任制。对业务部门借鉴绩效管理方法，将各业务环节以法律监督大系统有机组合，分解部门职责，确定其中的关键考评点指标，厘定考评指标和标准，编制业绩考评程序，处理好部门差异、案件质量与数量、量化与质化的关系，从而发挥业务工作考评机制的最大效用。

四是建立检察业务衔接配合机制。针对检察业务工作各环节存在监督的同一性、案件事实的统一性、诉讼进程的延续性和证据材料的递进性关系，按照法律监督内在要求合理配置检察权和划分内设部门，明确相互配合与衔接的关系，处理好内部牵制型、条线互动型和上下级之间以及专项工作的配合衔接关系，从而形成检察机关各项检察职能的有机组合及配置优化的内部系统。

（三）充分的质量保障机制

案件质量是检察工作的生命线。案件保障机制是运用现代质量标准理念，以保证办案质量为目的，以责任划分和责任落实为内容，覆盖执法办案全过程的制度、组织、人力、技术为中心的支持系统。充分的保障机制是确保法律监督职能的正常运转并发挥最佳效能的手段之一。

一是实行全面质量评判标准。由于刑事案件的复杂性，决定了案件质量标准的不完全统一性，要对案件进行客观公正的评价，又必须确立明确的质量标准，因此在充分遵循刑事诉讼规律、检察工作特点的基础上，根据各诉讼环节监督职能的特殊性，对各个检察业务工作质量标准进行细化和具体化，以全面考量、分段评估的方式，结合诉讼环节特性和质量要求，设定科学、合理的案件质量实体标准和严密的案件质量程序标准、行为标准和责任标准。通过标准一方面使案件质量的评判有了科学的衡量尺度和参照系数，另一方面杜绝执法的随意性，起到标准化的质量把关作用。

二是确定合理质量评价体系。科学合理的评价机制是：在主诉（主办）检察官办案责任制基础上，对检察机关各业务部门所办理的案件，以规范、严密的质量评估标准、程序对各类案件实行评估，然后定性与定量相结合，乘以难易系数，将案件质量分档，评出特类、一类、二类、三类等档次，并建立质量评价档案，以此为基准，对个人、条线、单位的整体工作质量作出科学、合理的评价。同时也作为干警评优、提职、晋级和错案责任追究的重要依据，实现提高案件质量，为宏观业务指导和分类指导提供依据。

三是利用办案信息管理系统。办案系统软件的应用是一项长效的管理机制，对办案实行动态管理及规范执法行为具有不可替代的作用。因此要扩大办案信息管理系统的覆盖面，完善流程细则，优化系统设计，增设办案预警和提示功能，一旦指标接近预警线，系统主动发出警示，督促办案人员及时纠正。同时要将系统向公安、法院延伸，实现三家联网，启动公、检、法刑事案件数据信息共享平台建设，力争探索出公检法刑事诉讼信息化的新路。

四是质量错误有效矫正机制。成立专门的质量监察机构，授予各类案件的备查审查权、案件督办权、案件质量认定权和错案责任的执法过错认定权、处罚建议权和业务考评建议权。其中案件质量认定权、错案责任执法过错认定权是通过对案件质量的监督，审查相关材料，调查相关人员，对案件质量进行评定，认定错案件责任和执法过错。对在行使职权、办理案件时，由于故意或重大过失造成错案，以及因工作重大差错发生重大失误造成不良后果的，根据高检院《错案责任追究条例》查明事实，分清责任，给予处理。

【注释】

[1]田凯：《法律监督与依法治国的关系》，见《检察制度理论思索与研究》，59~60页，北京，中国检察出版社，2005。

[2]徐益初：《论全面充分发挥检察机关的法律监督作用》，载《中国法学》，1987（4）。

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，第五版，990页。

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，第五版，990页。

[5]张学军主编：《检察管理学》，北京，中国检察出版社，12~14页，2001。