根据人民行动党在不同历史时期颁布的电影政策与制度安排，新加坡电影制度从审查到分级的变迁过程可以简单地划分出两个主要历史阶段：

单一审查制阶段（殖民地时期至1991年）

1．1959年之前（殖民地时期）

英国殖民当局对内施行“紧急法令”；设立电影审查委员会，对所有电影采取一致的审查措施；1953年成立电影上诉委员会。

2．1962年至1965年（自治与新马合并）

马来亚联邦实施的《内部安全法》因新马合并适用于新加坡，对大众媒介（包括电影）进行审查的条款进入《内部安全法》。

3．1965年至1991年

独立后的新加坡宣布继续采纳《内部安全法》；在宪法中对言论自由加以限制；1967年颁布《不良出版物法》；1981年颁布《电影法》；1982年电影政策建议组成立。

审查制、分级制并存阶段（1991年至今）

1991年开始施行电影分级制（G/PG/R18），随后引入R（A级）；1993年引入NC16级；1998年修订《电影法》，以法律形式规定电影分级制度；2004年推出新的电影分级方法（G/PG/NC16/M18/R21）；2009年通过《电影法》修正案，解除政治电影禁令。

新加坡曾经是亚洲电影中心之一。1947年，邵氏公司在新加坡成立了马来亚电影制作公司，专门拍摄马来语影片。在新加坡早期电影的黄金期20世纪50到60年代中，年产电影15到20部，共计推出过近400部各语言电影。随着电视时代在1963年的到来和观众口味的改变、独立后人才流通不畅、缺乏资金支持等因素影响，新加坡本土电影工业面临影片产量急剧下降的窘境，从1970年到1994年总共只有3部电影推出。看到世界电影产业迅速发展所带来的可观经济收益后，新加坡政府开始调整文化政策，投入资金扶持电影产业。1996年12月6日，政府性质的艺术委员会宣布将电影列入它支持的艺术形式；1997年政府投入38万新元，举办新加坡国际电影节；1998年新加坡电影委员会成立，以基金形式扶持新加坡电影发展。新加坡本土电影工业在政策刺激下有所好转，出现了梁智强等本土新一代导演，他们的作品打破了新加坡电影市场长期被国外电影垄断的局面。2010年全年，新加坡本土制作电影总数已超过60部^[59]。

随之水涨船高的是新加坡电影放映行业。2001年，新加坡电影票房收入首次达到1亿新元、观影人数共计1 200余万人次。考虑到当时新加坡人口仅有400万，这相当于每一位新加坡人每年看3部以上的电影。但受制于地域狭小、人才匮乏，电影市场的发展依然无法避免大量依靠进口外国电影，2000年到2002年，每年进口影片数量分别为950部、832部和928部。同时其国内院线发展迅速，2000年时只有33家影院，而截至2007年，新加坡共有5个主要院线、147家影院，总容纳人数达3．8万人^[60]。

尽管政府期望从电影行业获取经济效益，但是新加坡电影制度从来没能因此免于威权主义社会语境的渗透，电影审查制度便长期以来束缚了新加坡电影业。它来源于历史上欧美国家对印刷媒体的检查制度，以“事前约束”手段限制媒体内容，电影审查制度延续了这一管理模式。人民行动党政府围绕着包括电影在内的媒体审查制度，建立起了一整套法律体系与管理规范，以维持其在大众媒体的话语权。

（一）电影审查制度的法律体系

与原殖民国英国不同，新加坡并没有借助判例法模式，其大众传媒法律体系是由新加坡宪法引领下的《内部安全法》、《煽动法》及《电影法》、《不良出版物法》、《新加坡媒体发展局法》等各法律集合构成的一个完整体系。

殖民时代，新加坡使用英国宪法以及专为其制定的《海峡殖民地宪法》。1958年，英国政府与新加坡各派政治力量达成共识，英女王随即发布敕令颁布《新加坡自治宪法》，新加坡向实现渐进自治大大迈进了一步。新马合并期间，新加坡立法机构宣布施行《新加坡州宪法》，但随着后来1965年新马分家，新加坡议会随之制定《新加坡共和国独立法》。由于新马之间存在特殊关系这一历史事实，再加上《新加坡州宪法》当时仅仅是作为马来亚联邦中一个州的宪法，很多条款尚不完善，故《独立法》第6条明确规定，马来西亚宪法中关于基本自由和国家紧急状态特别规定的几乎所有条款，将继续适用于新加坡，马来西亚宪法仍然保持着对新加坡重要的影响，两国间解释这些共同条款的判决也互相通用^[61]。《独立法》与《州宪法》起先共同适用，到了1979年，新加坡议会将两宪法合并组成了现在的《新加坡共和国宪法》。

新加坡宪法作为成文宪法，规定了新加坡公民各项基本权利。宪法第14条第1款规定：“任何新加坡公民都享有言论自由、不携带武器而和平的集会自由以及结社自由。”但紧接着该条第2款对各项权利加以宽泛限制：第14条第2款a项规定“当有可能损害到新加坡安全利益、任何与他国的友好关系、公共秩序、公共道德，以及为了保护国会特权、反对针对法院的恶意诽谤及煽动时，言论自由将被施以限制”。在该款b项、c项中对于集会自由与结社自由，同样也规定有类似的“为了保护新加坡安全利益、公共秩序与道德”等社会利益而加以限制的条款^[62]。

这些宽泛的规定是对大众传媒表达的极大限制。同为保护言论自由的美国宪法第一修正案在美国宪政语境中处于核心地位，言论自由与新闻出版自由也因此在美国众多宪法权利中拥有优先地位。与之相比新加坡宪法通常被视为没能充分保障它所赋予的民权，新加坡也无法被称得上是宪政社会。这很大原因在于新加坡宪法本身便是“柔性宪法”。在新加坡宪法的各项条款中，除独立法B章关于保障共和国主权的规定需要经全民投票且超过三分之二方可修订外，其他各项条款的修订都非常容易^[63]。宪法第90条规定，立法机关可以如同修订普通法律一样修订宪法，程序完全相同。因而，宪法的力量被大大削弱，人民行动党政府完全可以依靠在议会内的压倒性优势地位而突破宪法限制，对宪法依据现实需求进行修改。所谓的新加坡最高法规，不可避免地带有局限性。

实际上，目前的《新加坡共和国宪法》第14条关于赋予及限制言论自由的规定，自殖民地时代便已如此。英国为新加坡专门颁布的《海峡殖民地宪法》中关于言论自由的规定便和今天所使用的条款如出一辙。对于这些涉及人身权利、自由结社和自由表达的权利，李光耀信奉的是“无论在世界什么地方，都不能毫无限制地行使这些权利，因为盲目地运用这些概念，可能造成社会的松懈”。在他看来，衡量任何司法制度是否成功的标准在于能否在人与人之间、人与国家之间产生社会秩序和精神价值。从这个角度看，“殖民地制度是讲究实效的，它的法律制度固然应用英国议会的一些形式，但是它的内容却能很好地适应本地环境的需求^[64]”。因此，李光耀在上台伊始便说“英国人为我们留下了很好的法律体系”，在英国殖民当局的统治下大量已经形成的制度化的做法以及发达的国家机器，被人民行动党政府继承了下来。

在对殖民地制度的继承中，尤为引人注目的是《内部安全法》的保留。英国于二战后为遏制共产主义运动的崛起，在马来亚殖民地颁布“紧急法令（Emergency Regulations）”。起初，在1955年底李光耀尚认为施行“紧急法令”是“有违人权而理应撤销的”，但到了1958年10月，李光耀却承诺如果人民行动党在大选中获胜，他将保留“紧急法令”。“只要‘紧急法令’是马来亚维系安全所必须的法令，则即是新加坡所必须的法令^[65]”。李光耀进一步解释这是“在全盘考虑形势与预料可能会有政治危机的情况下做出的选择”。但事实上这也是英国殖民者移交政治权力时提出的条件^[66]。1959年10月14日，在大选中刚刚获胜并就任总理的李光耀于国会发表讲话，称大选的结果已经授予政府以权力继续使用“紧急法令”。另一方面，马来亚独立后“紧急法令”于1960年被宣布无效，但是马来西亚政府很快在同年颁布直接承继于“紧急法令”的《内部安全法》。新马合并后《内部安全法》开始适用于新加坡。1965年新加坡脱离马来亚联邦后，该法律被宣布继续在新加坡有效，并在日后针对新加坡的情况做了一定程度的修改。

《内部安全法》^[67]允许政府搜查、逮捕被怀疑参与或仅仅是“可能参与”某种威胁“公共安全”行动的任何人，且无需任何证据或授权，并能不经过任何法律持续而持续将嫌疑人置于隔离状态，乃至无限期羁押。《内部安全法》包括总则、内部安全一般性条款、特殊区域条款、混合条款共4大部分，其中第二部分第3章专门特划一章“涉及颠覆性出版物的特殊条款”。该章第20条第1款将违禁出版物界定为“任何企图煽动暴力、教唆违法、破坏和平、滋长各民族或各阶层间敌意，以及不利于国家利益、公共秩序或者新加坡安全的任何文件或出版物”；紧接着的第2款则规定《内部安全法》适用于“一切出版、销售、争论、传播、持有、张贴或者进口该类文件或者出版物的行为”。第22条至第29条则相继规定了搜查、没收及处置这些文件或出版物的权力。整部《内部安全法》从某种角度看可以称之为对各种违禁行为所进行的逮捕、审讯、搜查、羁押等措施的详细说明。比如第28条第1款，规定“任何警员如果怀疑可以发现被认为不当的文件或出版物，无论他是否有协助、无论是否有授权，都可以进入任何区域任何房屋开展检查。并能拦截任何车、船舰、火车、飞机以及各种个人交通工具进行搜查而无需考虑是否在公共场合”。

《内部安全法》的模糊界定与授予政府的广泛权力使得政府可以有效控制政治秩序、维护社会稳定，但它的存在更使得人民行动党能借之以“合法地”打击竞争对手、限制反对党势力的扩展、压制言论自由并最终树立强大政治核心、巩固自身垄断政权的地位。它带给新加坡社会的震慑力毫无疑问是巨大的，甚至可以说正是《内部安全法》的存在凸显了新加坡的威权主义国家性质。英国在交出新加坡政权时提出要采用议会民主制、保留“紧急法令”，但正是后者的存在导致高度行政高度集权，并最终拥有了超越立法权、司法权的地位，使得各种国家机构间互相制衡的机制被破坏，真正的议会民主制也无从谈起。并能够对国内媒体施加无法忽视的影响力。同时，《内部安全法》也成了悬置于包括电影行业在内的新加坡大众传媒之上的达摩克利斯之剑。政府能够依据自身需要，随时以“不利于新加坡国家利益、涉嫌破坏社会安全”为由对传媒轻易施以巨大压力。

不过，尽管“新加坡政府可以随心所欲的运用各种压制手段”，但是这些源自《内部安全法》的“武力或者威胁使用武力并不是维持秩序的首选方法^[68]”。事实上，新加坡宪法中关于言论自由内容的规定以及《内部安全法》都属于纲领性法律，在新加坡传媒法律体系中处于核心地位，所发挥的作用是从整体上建立针对传媒的规制框架而非具体操作。

近些年来新加坡政策逐步趋于开放，很少直接动用《内部安全法》来钳制传媒^[69]，更多的是通过《电影法》、《新加坡媒体发展局法》、《不良出版物法》、《公共娱乐与集会法》、《煽动法》等外围法律予以制衡，并采取普通行政命令手段直接调控。可正是由于《内部安全法》这一政府置于媒介挥之不去的掣肘的存在，行政权力才能如此强大并保证普通行政命令得以顺利实施。对于缺乏本土力量、大量依靠进口的新加坡电影业来说，这一点尤为突出。

在李光耀看来，包括电影在内的大众传播媒介，“应该加强学校所灌输的文化意识和社会态度，而不是加以破坏^[70]”。李光耀认识到了大众传媒在塑造社会、说服对象方面的巨大影响，于是采取措施希望将其纳入政府规制之中。这些措施反映在电影政策上，便是电影审查制度。

在20世纪80年代之前，对包括电影在内的大众传播媒介的控制主要是基于《内部安全法》第二部分第三章关于“颠覆性出版物（subversive publications）”的规定和第四部分对各种检查权力的赋予，以及散见于各法律间的条款来进行。在1981年10月制定的《电影法》是新加坡政府据以全面管辖电影制作、进口、分配、上映诸环节的重要依据。经过1985年、1998年两次比较大的修订，补充了执照、各委员会责任与权力、具体处罚方式等方面规定^[71]之后，《电影法》形成了目前使用的版本。

该法案中“电影”的概念除了指在影院中上映的影片外，还包括游戏视频以及任何可以被电脑或者其他电子装置使用、能够被复制或播放的动态图像^[72]。政府为了审查电影专门根据《电影法》设立电影审查委员会，根据《电影法》第12条、第13条规定，所有制作于新加坡的电影必须在制作完毕后7天以内存入一个由专门的电影审查委员会所批准的电影库，否则将被处以最高5 000新元的处罚。同样，以任何方式进口新加坡国外的电影也须立即由进口者负责即刻存入库中。不经许可从电影库中移除电影或者绕过该电影库进口国外电影均被视为违法，且任何人持有、放映或复制不具备法律效力许可证、未经批准放映的电影，将视其具体情况被处以一定数额的罚款以及最高6个月的监禁。

根据《电影法》规定，审查委员会可以在任何时候、以任何理由对电影库中任何一部电影进行审查，并将会拥有足够时间审查入库电影，并最终决定是否许可上映。委员会还拥有检查电影制作设备的权力，如果经查该电影违背了《电影法》规定，政府相关官员将有权力销毁制作设备。同时，由于担心制作方在审查过后弄虚作假，第21条第4款特别规定“如果电影在其获得上映许可后被加以篡改，则上映、许可被视为无效”。而所有审查过后禁止放映的电影将会被销毁，或者以任何审查委员会认为合适的方式进行处理^[73]。除审查委员会外，还规定新加坡信息与艺术部部长拥有制止任何电影的持有与发行的最终否决权。

新加坡于20世纪90年代初引入的电影分级制度，于1998年以修订案的方式被正式确立^[74]。除此之外，当前版本《电影法》中对涉及淫秽、政党政治内容的电影的规定以及对青少年的保护等内容也都于1998年纷纷经过修订。第2条则将“政治电影”概念扩展为“被制作出来并导向在新加坡的某种政治目的，或者能够使任何与新加坡政治相关的个人与政治团体及其分支受益”的“任何电影或视频”。该法进一步规定，任何人进口、制作、复制、分发、播放政党政治电影，将被处以最高10万新元罚款与2年监禁^[75]。此项关于政党政治电影的禁令，实际上是人民行动党置于反对党发展的沉重枷锁，是《内部安全法》严苛控制思想温和化的表现。最终目标还是限制反对党的发声，维护人民行动党的统治权威。政治电影也是新加坡电影审查制度执行最苛刻、开放最缓慢的敏感地带。

李光耀非常在意防范媒体带来的西方不良价值观念，多次表示“不能容忍错误的概念四处散播”，“传媒不能乱抛毒素^[76]。”为保护新加坡青少年健康成长，《电影法》第32条特别规定任何与教唆、引诱青少年（小于14周岁）犯罪的影片相关的行为都属于违法，并且青少年的监护人也将同样被视为有罪。第30条、第31条分别规定：任何人以任何理由持有、散播、宣传淫秽电影，一般都将被处以一定数目的罚款和最高6个月时间的监禁；如果情节恶劣，甚至最高可面临10万新元处罚以及2年监禁。另外，凡是没有经过审查，或者没有通过审查的电影，都是不得持有、播放、分发以及宣传的^[77]。

《电影法》规定了电影的诸多审查细则。不过《电影法》并不能单独承担起管理新加坡电影行业的职能，而是与其他法律共用共治、彼此协调。

《不良出版物法》更细致地规定了政府机构检查新加坡进口出版物的权力。如果治安法官（Magistrate）得到消息，或者认为有理由相信在任何建筑、地点隐匿、放置了违禁出版物，治安法官都可以随时指挥警员进入其中，并展开对出版物的搜查、扣留行动^[78]。不过，《不良出版物法》也同时规定一部分特定电影（或视频）可以划入豁免范围内（多为艺术、教育、科技、技术以及体育类影片或者视频，豁免权由信息与艺术部部长经谨慎考虑后授予）。

该法于1967年制定之初，更多的是针对政治方面的违禁内容作出相应规定。为了进一步帮助认定电影中出现的色情、暴力等问题，在1998年的修订中，《不良出版物法》增加了关于“淫秽（obscene）”、“令人不快（objectionable）”两种概念的诠释，这是新加坡媒体行业价值判断、也是电影审查的重要标准。其第3条规定“淫秽”意指任何在接触某出版物（无论作为整体抑或一部分）时，会使得接触者有可能产生堕落、腐化倾向的出版物。而关于“令人不快”的解释更复杂些。首先，《不良出版物法》第4条第1款规定，如果一份出版物在描写、刻画、表达涉及性、恐怖、犯罪、凶残、暴力、吸食毒品（包括其他麻醉性物质）等行为并有可能损害公共利益，或者涉及某些种族、宗教问题而可能在不同种族、宗教团体之中制造敌意、仇恨的内容，则该出版物被认为是“令人不快”的。

要具体判断出版物是否属于“令人不快”的，还要考虑各种因素：在多大程度上、以什么样的方式描写了虐待、严重的肉体折磨、性行为及强奸、成人或者儿童的裸体；是否激发或者鼓励犯罪、恐怖主义行为，是否直接或间接地表示某些社会成员低人一等；媒体内容产生了多大的影响；社会品质与价值观；能被当时大多数社会理性成员所能接受的道德标准；不同出版物面对的阶层、种族、年龄之间的差异。具体判断过程中，以上这些因素都要予以考虑，而结论将最终由职业法官作出^[79]。

1964年通过的《煽动法》主要作用是禁止一切带有蓄意煽动对抗政府、对抗法律裁决、在社会中制造不满、在各种族阶层间激发敌意倾向的行为、言论与出版物。不过该法同时授予了新加坡公民一定程度的言论自由与监督权。《煽动法》第3条第2款规定，如果这种行为（或者言论、出版物）存在的意义是为了“明示政府在任何措施上的失误、指出政府缺点与立法纰漏、劝诫新加坡公民以合法方式谋求改选或为指出某种煽动暴乱的倾向^[80]”，则不会被视为违法。

此外，《公共娱乐与集会法》、《广播电视法》、《报纸与印刷媒介法》等法律与上述法律一起，互相弥补、共同协调。有些法律的部分内容是对电影审查制度的特殊说明与补充，而有些法律的条款则与其他法律类似内容共同发挥强调作用，确认电影审查制度中的某些关键环节。这些法律与新加坡宪法、《内部安全法》一起构成了新加坡电影审查制度法律体系完整的内外围架构。

这一法律体系最大的特点便是赋予政府巨大而灵活的权力，不但审查范围大，而且在各项条款间，随处可见“无需阐明理由”、“无需经过授权”等字眼^[81]。由《内部安全法》赋予的强大行政力量被各法律拆分、细化，运用到对电影审查的每一项环节之中。政府完全可以自由掌握审查力度、灵活出击，最大化的满足政府需要。

可以说，新加坡电影审查制度深刻反映了其威权主义社会语境。在这一系列法律制度之下，新加坡政府历经多年尝试与改革，最终完成了与电影审查制度相关的政府部门与组织架构工作。(www.daowen.com)

（二）电影节制的行政结构与权力配置

新加坡1965年独立初期，“争取世界各国的承认、巩固国防、重建经济是新政府的三大当务之急^[82]”，对于艺术文化活动自然无暇顾及。本土电影业就是新加坡文化艺术边缘化命运最鲜明的例证之一^[83]，仅仅保留了前任殖民当局设立的电影审查委员会。该委员会在1959年新加坡自治时隶属于内务部，1963年并入文化部。

这种状况到了1987年伴随新加坡文化政策的改变而得以扭转。这一年，新加坡成立了推动电影事业委员会（Committee for the Promotion of Motion Picture Industry），并将电影产业主要交由经济发展局打理。后来又设立了以新加坡广播电视局（SBA，Singapore Broadcasting Aunhority）、电影与出版部（FPD，the Films and Publications Department，主要负责各类出版物经营发展）以及新加坡电影委员会（SFC，the Singapore Film Commission，以各类基金会形式扶持新加坡电影事业发展）等三部门作为电影管理结构。

2002年新加坡政府在全球传媒走向融合的背景下，为适应媒介环境的新变化、推动传媒产业的发展、建立高效的媒介规制机制，颁布了《媒体发展局法》，并于2003年1月1日，将原先的广播电视局、电影与出版部和新加坡电影委员会等三个部门合并，成立了新的媒介管理机构“媒体发展局（MDA，Media Development Authority）”，与通信发展局（IDA，Infocomm Development Authority）共同隶属于新加坡信息与文艺部（MITA，Ministry of Information and The Arts）管辖，并向信息与文艺部汇报工作。媒体发展局直系前身为依据1994年版本《广播电视局法》建立的新加坡广播电视局（SBA），其主要职能为广播电视执照管理及节目内容的审核。原有的三部门合并后，新成立的媒体发展局拥有的执照管理权限与媒体平台进一步扩大，调控大众传媒的力量也得到了增强，并最终涵盖了各种媒介。

《媒体发展局法》第11条对新加坡媒体发展局主要职能职责做了详尽说明：①在新加坡境内行使与媒介服务相关的执照办法与管理职能，包括建立与媒介相关的从业指南与标准制度，建立与提供媒介服务相关的一切基础设备与设施。②对新加坡媒体产业予以鼓励、推动并设置便利。③就媒体服务方面，包括媒体管理措施，向政府建言并推荐方案。④提供足够满足公众需求与利益的媒体服务方面的充分保障。⑤在新加坡境内维护公平、有效的市场行为，维护媒介产业的有效竞争。⑥确保新加坡境内的媒体服务报纸高水准，尤其是在质量、平衡与内容多元等方面。⑦依据《广播法》，通过执照以鼓励和管理公共服务广播。⑧防止媒介内容违背公共利益，或者有悖于良好品味与正派作风。这其中集中涉及电影审查的是第8条。除了《媒体发展局法》以外，《广播电视法》也赋予其一部分实施媒介管理、颁发执照的权力。

根据《媒体发展局法》规定，媒体发展局可以颁发或回收各类执照（许可证、牌照）、设定执照资费、研究公众对媒介内容的态度并根据公众态度施于实践、维护公众利益并给予财政补助或罚款、以年报形式汇报并公开工作等^[84]。《媒体发展局法》第52条规定媒体发展局有权获得新加坡全部媒介资料；第53条赋予其权力指派一位有名望的公务员进行检查活动；第56条准许媒体发展局销毁或者修改媒介内容；第63条规定“任何人违反本法且该法律条文没有明确规定处罚方式，都将面临不超过1万新元的处罚以及最高12个月的监禁”，并有可能视情况面临更进一步的处罚^[85]。媒体发展局除了能以行政命令手段直接对媒介加以管制，还拥有制定大量具有法律效力的职业准则与媒介标准的权力。这些规定实际上使媒体发展局成为新加坡宪法、《内部安全法》、《电影法》等一系列法律赋予政府规制媒介的强大权力的直接行使主体。

目前的新加坡媒体发展局设首席执行官一位，由首席执行官助理与首席执行官办公室辅助协调。首席执行官下设产业发展部、社区与国际关系部、电视与电影发展部、传播服务部、行政服务部、媒介政策部等共10个子部门。其中电影审查工作主要由媒介内容部与媒介政策部共同负责。

媒体发展局为引导所有的媒介内容符合新加坡公众利益，制定了《节目与广告行业准则（Program and Advertising Codes）》，对媒介涉及暴力、宗教、种族和性等的敏感内容进行了约束。这份准则主要包括：①维护种族与宗教的和谐；②为保护少年儿童，将晚上10点之前作为家庭收视时间的惯例；③维护社会道德与价值观；④防止犯罪与暴力；⑤维护纪实类节目的准确与平衡^[86]。李光耀认为，“如果日复一日，整个社会都一直从荧幕商接触到那些暴力、露骨的画面，那整个社会将会垮掉”。这份准则正是为了维护新加坡主流价值取向而存在。对于作为威权主义国家的新加坡来说，强调传统价值一方面是为了净化社会风气，一方面也确实有助于维持威权政治的文化基础。

在新加坡电影制度演变史中，电影审查委员会（BFC，the Board of Film Censors）与电影上诉委员会长期位于新加坡电影审查制度的核心位置。1959年新加坡获得自治后，电影审查员委员会由内务部（Ministry of Home Affairs）负责，1963年电影审查员委员会又被并入文化部（Ministry of Culture），目前则由信息与艺术部管理。根据《电影法》规定，电影审查委员会成员应不少于3人并全部由信息与艺术部部长指派。委员会内设主席、副主席，以及助理审查员与电影检查员^[87]。委员会的决定必须经由主席签署方才生效。在电影审查委员会之外，《电影法》第4条规定政府可设立一个或者多个顾问委员会，给电影审查委员会提供任何关于其职能内政策的建议。但在做某些特定决定（如电影审查委员会认为电影内容会对社会秩序带来明显的挑战）时便没有必要听取顾问委员会意见。这便是李光耀所说的“政府必须为人民做出决定”。

在提交至电影审查委员会之前，已拍摄完毕或者制作好的电影不能出现任何改动与删减，必须依照原貌进行审查。审查委员会将根据电影内容、风格、主旨等方面对其进行评定，并在随后决定是否允许影片上映^[88]。获得审查委员会准许上映的电影提交者，将凭证明文件去特定公务员处办理电影上映执照。

虽然电影审查委员会行使审查权力，但《电影法》第5条第1款规定禁止上映或放行电影的最终裁定权并不在该委员会。为了确保电影审查委员会工作进程的客观与公正，一个最初由9名社会成员代表组成的电影上诉委员会（FAC，Films Appeal Committee）早在1953年便成立了。目前电影上诉委员会的成员已经发展到15名。以目前的15人名单为例，主席Mildred Tan是Ernst ＆Young联合有限公司常务董事，其他成员则来自基金会、医院、政府机关、大学、律师事务所、媒体咨询公司^[89]。这些成员基本都是新加坡中高层社会精英，具备良好的教育水平和积极的参政意识，代表的是新加坡主流价值观念，同时也不可避免地存在一定保守倾向。

在电影审查委员会做出审查决定30天内，电影制片商可向电影上诉委员会递交上诉申请。上诉委员会将集中讨论，并在谨慎考量后选择驳回上诉维持电影审查委员会的决定，或者选择推翻电影审查委员会的意见。而且，电影上诉委员会的意见将会是最终决定。之后如果被准许上映，电影上映执照（Film Exhibition Licence）与电影发行许可证（Film Distribution Licence）将分别被发放给电影制片商。制片商将凭借电影上映执照联系院线安排上映，而电影经销许可证则用来合法地持有商业电影（无论是否用来盈利）^[90]。此外，制片商有时还需要根据不同情况考虑是否需要申请文化娱乐执照（Arts Entertainment Licence）、经销商执照（Dealers'Licence）^[91]。

很长一段时间内，新加坡一直采用这种简单的单层电影审查制度，任何年龄的新加坡人都可以观看经由电影审查委员会与电影上诉委员会审查通过的所有电影。因为无分观看对象，所以审查机构在对一部有可能即将面对公众上映的电影进行审批的过程中，更多考虑的是新加坡青少年的利益。

在新加坡逐步开展电影分级制改革后，审查制依然在目前的电影制度中大量保留。新加坡电影审查制除了这些关乎社会公共道德的方面外，还有很多政治因素掺杂其中，最为显著的就是对政党政治电影的严令禁止。人民行动党政府宣称“电影应该成为社会的艺术空间，而不是政治的后花园”，但实际上经常以维护艺术纯洁之名，行威权之实。正因如此，新加坡电影审查制度不光因为缺乏变通与限制表达自由，更因其表现出的强烈的政治压迫、挤压异己的威权主义色彩而遭到了西方学界、舆论界的猛烈批评。

在新加坡逐步开展电影分级制度改革后，审查制依然在目前的电影制度中大量保留。

（三）电影审查制逐步趋于宽松

随着时代变迁，新加坡政府逐步意识到，电影审查制度过紧使得电影产业萎靡不振。从20世纪80年代起，新加坡政府大力推动电影产业发展，不仅投入资金，并且一定程度放松管制。但在此之前很长一段时间，新加坡电影业一直处于高压之中。

电影作为一种商品，不可避免地具有天生的强烈逐利性。在特殊兴趣及其带来的金钱利益的引导下，电影制片商乐于尝试更多刺激性画面，尤其是展现暴力与性两大内容。作为一个拥有远见卓识的政治家，李光耀在建国之后很快便意识到新加坡如果只注重发展经济科技而忽视疏浚媒介传播内容，将会是非常危险的。他在20世纪70年代初就公开表示新加坡人，特别是青少年，会越来越多受到西方腐朽思想与生活方式的改变。他认为“新加坡人接触英文报刊杂志和电影的机会日益增多，其中的暴力、色情、吸毒等颓废的图片与镜头无时无刻不在腐蚀着人们的心灵，如果不加以防范和抵制，后果实在不堪设想^[92]”。1972年，李光耀在国内一个记者招待会中，谈及他在美国哈佛大学的所见所闻。他痛心地描述眼中的美国青年对吸毒、婚前性行为的轻浮态度，以及西方社会深刻的亲情疏离、家庭破裂等问题，强调“我相信，最好的办法是在文化上加以预防。只要我们的青年及早得到传统价值的熏陶，我们对西方社会的歪风与偏差，自然会旁观而不受其害……要让孩子从小就懂得，有些基本价值是应该牢牢遵守的^[93]”。

在这种主政思想下，新加坡电影内容被置于长期的审查政策之中。实际上，西方各国在不同时期内均通过司法手段采用过审查政策。具体的审查可以分为外部和内部两种层面。外部审查主要是在电影放映之前，政府或者电影行业组织对电影制片商（创作者）根据各国实际情况的不同需要，提出种种内容上的要求，以使电影符合规定好的行业准则、满足大众正当需求，这种审查方式也可以称为事前限制。比如美国宾夕法尼亚州在1907年成立了州立审查委员会，而英国也于1912年在内政部门的许可下建立了有官方背景的英国电影审查委员会（BBFC，the British Board of Film Censors）^[94]，它们均是通过施加外部力量限制特定电影内容。另一个层面即内部的自我审查。自我审查的动因正是电影制片商的逐利性。由于担心无法通过外部审查而带来的经济损失，同时为谋求与政府的良好合作关系，制片商逐步倾向于为了顺利通过审查而先进行一番“自我审查”，以求符合上映标准。受雇于制片商的电影导演，则不得不在艺术创作与审查禁令之间放弃自己的艺术个性，小心翼翼地寻找着表达自由的缝隙。新加坡在政府主导下建立起完整的法律体系与强大的规制机构，将禁止播映的内容明确规定，对敢于触碰底线的电影一律予以禁映，并试图积极地引导新加坡电影产业朝政府希望的方向发展，总的来看应属于事前限制、外部审查的范畴。

独立后得到保留的电影审查委员会，由于新加坡国内政治形势尚不明朗以及领导层对传统文化的推崇、对迅速稳定社会秩序的需要，在审查过程中一度比独立前更加严格。早在1942年，新加坡的影院中上映的还有13%的本土制作中文电影^[95]，后来邵氏公司以新加坡为基地，拍摄了大量的马来语电影。在新加坡电影业最蓬勃的时期，根据电影审查委员会1953年的记录显示，那一年送交审查的影片共有783部；1954年的数据则显示，当年新加坡本地制作的电影有19部，进口的香港电影有181部、印度电影有145部、英国电影有51部、美国电影有270部^[96]。这些送审电影最终有80%都得到了通过从而准许流通或者上映。到了1965年独立前夕，虽然经过多年政治局面动荡不安，新加坡尚有几家本土电影制作公司。而建国之后，由于审查力度加大，本土电影几乎彻底消失，20多年间竟只有《一家之主》（Master of the Family）、《荒唐世家》（Family Degenration）和《桥的两岸》（The Two sides of the Bridge）三部电影得以上映且市场反应冷淡。另一方面人民行动党政府对待进口自国外的电影，也严格执行各法律规定，稍许出现暴力、情色画面也会使审查受拒。这种政策直到80年代依然表现为非常低的送审通过率。1986年，新加坡电影审查委员会经审查通过了349部电影^[97]，而实际送审的电影共有1 210部。这一数字到1991年缓慢上升至425部。到了1996年伴随着电影政策的调整等一系列利好消息，经审查通过的电影数量才达到800部。

除了色情、暴力、吸食毒品等与大多数国家主流价值都有所抵制的内容外，政治电影是受新加坡电影审查制影响的重灾区，也最能凸显电影审查制所含有的深刻威权主义特征。《电影法》第2条规定政治电影是“被制作出来并引导向在新加坡的某种政治目的，或者能够使任何与新加坡政治相关的个人与政治团体及其分支受益”的“任何电影或视频”。第33条进一步规定任何制作、携带、散播、放映该类电影的行为均属于违法并面临“最高2年时间监禁^[98]”（《电影法》各条文中所规定的最高量刑即为2年监禁）。同时，由于将电影概念扩大到“任何视频”，使得大量纪录片、电视新闻乃至电视剧同样遭到禁映，比如《新加坡人》、《1959年》^[99]，作为探讨新加坡社会文化和记叙历史的纪录片，先后被电影审查委员会认定属于政治电影范畴而被宣布违禁。李光耀虽然认为只要社会秩序得到保障，媒体中出现一些不同声音并无大碍。但是人民行动党对于电影中政治内容的打压明显要比在其他媒体中严厉。

禁止电影上映最多给电影制作者带来经济上的损失，可由于《内部安全法》的授权，被禁的政治电影制作人通常很有可能因其所拍摄电影的“政治倾向问题”而被认定可能构成“对新加坡安全的威胁”，从而受到政府进一步追究、逮捕，乃至羁押，更何况这种国家暴力往往是无需法庭审判或者授权的。除了制作违禁电影的行为有可能被追究责任，携带、散播、宣传甚至是谈论违禁电影的行为都有可能招致处罚。人民行动党政府通过连年高票胜出的选举得到政权稳定，进而一步步巩固国家霸权、形成带有一定强制性的意识形态，政治电影是这一过程的集中体现。人民行动党一度将政治批评等同于“不光彩的政治投机”，李光耀甚至以轻蔑的口吻批评反对者，“我们可以放宽言论界限，但是，还有谁可以掌控新加坡呢？^[100]”

詹姆斯·戈麦斯教授认为，自从1965年以来，新加坡政治文化被审查政策深刻形塑。“政治被看做人民行动党的私家花园，任何批评声都被视为消极……不同思想得不到应有的尊重^[101]”。尤其当这种审查政策日益衍生出自我审查时，更进一步成为对文化发展的强大阻碍。例如一位电影导演拍摄了一部反映新加坡社会、文化或艺术的电影，但制片商却连仅仅是反映社会现实阴暗面的内容都不愿意接受。如果这种情况持续下去，当领导人“号召创新时，就再没有人保有创造的热情，因为这些（文化、艺术）领域离不开自由。^[102]”随着时代变迁，新加坡政府也很快意识到这个问题，电影审查过紧使得电影产业萎靡，不但是没有充分利用电影对社会的形塑作用，更导致电影产业背后大量的经济利益被白白浪费。

从20世纪80年代起，情况有所改变。新加坡电影政策开始调整，由国家力量推动电影产业发展，为电影产业发展注入资金并尽量解除政策绑定。2002年，新加坡国会主动提出修订《报纸与印刷物法》和《广播电视法》，建议将个人或公司对媒体公司所占普通股比例由3%上升到5%。同年9月，又再次建议将国外媒介占新加坡当地媒介所有权的比例，由5%上升到15%～20%，以提升对国际资本的吸引力^[103]。为了鼓励外国电影公司进驻新加坡拍摄或设立基地，新加坡政府还提供诸如减免税务、场地租借之类的一系列优惠政策。

更重要的是，随着电影分级制在新加坡的出现，使得电影审查尺度在此时出现一定程度的松动，过去对政治电影、政治批评一概封杀的局面稍稍扭转。对于本土电影制作群体来说，这意味着远胜过去的创作空间。

梁智强（Jack Neo Chee Keong）是目前新加坡本土年轻导演中的杰出代表，同时也已迅速成长为狮城电影领军人物。他的作品最显著特点便是不时在其电影之中，针对新加坡政府政策表达出含蓄的政治讽刺。在影片《钱不够》中讽刺中文教育政策^[104]；《爱都爱都》中，大选前重划选区、粗俗的议员、政府鼓励生育等政策都成为导演嘲讽调笑的目标^[105]。在被西方普遍认为政治气氛紧张的新加坡，观众不禁为导演这一大胆做法捏一把汗。事实上，导演梁智强在处理政治讽刺这一敏感问题上是一位游刃有余的高手。作为导演，梁智强崇尚真实，他表示“当我要在电影里触及一些敏感话题时，我会确保我说的都有事实根据^[106]”，在讽刺中一定做到言之有据，因此这种嘲讽不但没有招致电影审查受拒，反而为他带来了广泛的声誉与认可。甚至新加坡现任总理李显龙也称新加坡需要精英人才，需要梁智强这样的创新人才，需要这种“通过奋斗为社会做出成绩的精英^[107]”。

本土导演陈子谦2004年拍摄的短片《Cut》更是破天荒地讽刺了新加坡电影审查制度。这部仅有13分钟的短片可以被看作展示陈子谦本人在电影审查方面所拥有的私人体验：在冗长、繁琐的程序中被“莫名其妙”的宣布禁映。时任信息与艺术部部长的Lee Boon Yang认为这部短片并不准确而且扭曲了电影审查委员会的形象，尽管陈子谦本人一直反复强调拍摄此片并无恶意。Lee Boon Yang认为“导演可能会觉得很有趣，但是我并不欣赏这种损害公共机构声誉的行为^[108]”。但值得玩味的是，电影审查委员会最后仍旧通过了这部讽刺委员会本身的短片。

除了对政治讽刺表现出一定程度上的宽容外，最近几年，政府亦在逐步放宽对性、暴力等题材的干预。1975年拍摄的电影《The Rocky Horror Picture Show》涉及难以被主流大众所接受的异装癖、间接性描写以及许多侮辱性言词，在制作完毕后即遭禁映。但该片最终在历时28年封杀后，于2003年才获准上映^[109]，原因在于经过数十年时光后，当时片中看起来离经叛道的剧情与镜头放在今日，已经不再那样显眼。这也凸显了《不良出版物法》中所规定的，在界定媒体内容是否是“令人不快”时，需要参考“当时”社会大部分理性成员所能接受的道德标准。

另一位导演邱金海于1995年拍摄了对新加坡电影产业具有划时代意义、标志电影审查政策放宽的《薄面佬》一片，深刻描写了妓女这一社会底层卑微人物的生活。电影内含部分性爱描写，甚至还有惊世骇俗的恋尸癖元素^[110]，甫一推出便引发强烈争论。邱金海在2004年继续推出了他的新片《与我同行》（Be with me），进一步挑战了新加坡电影关于同性恋内容审查的底线。这部包含3个独立章节的电影在影片最后一部分中描绘了一位女孩通过网络邮件、聊天室，寻找到一位与自己趣味相投的女孩，并随之产生了爱慕之情。但影片最终选择的结局是迫于社会压力，女孩被对方拒绝而悲恸不已。《与我同行》因此成为了新加坡本土电影中第一次正面描述女同性恋的作品。有意思的是，《与我同行》一片还是新加坡官方成立的媒体基金会重点资助的电影项目，自然顺利通过了审查制度。

在对进口电影所开展的审查中，题材类似、都带有一定性描写内容的美国电影《欲望都市》、《美国派》等影片均通过审查。2004年令媒体大为感叹的法国电影《无可救药》（Irreversible）大量直观描写了残忍血腥的暴力场面，例如一位片中角色被使用灭火器反复猛击致死，媒体称“过分的野蛮让人如坐针毡”。但该片依然能顺利通过电影审查委员会的审核^[111]。而一向被严格把关的同性恋题材电影、李安导演执导的《断背山》亦顺利通过审查。

鉴于在倡导儒家价值观念的新加坡社会同性恋现象是如此惹人注目，新加坡电影审查委员会在报告中称“同性恋题材也许可以被允许出现在银幕中，但并不能被增进^[112]”。可是接下来媒体发展局的态度显得如此重要却又暧昧不清。“尽管这种不正常的性行为侵蚀了社会核心道德观念”，但媒体发展局还是在2003年建议“在处理同性恋题材与内容时给予更多的灵活性^[113]”。

与政治电影不同，这些涉及性、暴力、同性恋题材的电影能通过审查委员会审核，主要是得益于电影分级制度的出现。虽然委员会允许电影上映流通，但必须根据年龄段区分观看人群。随着新加坡经济水平提高，社会多元化特征进一步放大，新媒体兴起带来民众接受讯息渠道大大扩展，新加坡社会对于这些内容的理解与过去相比发生了很多的转变。加上多种族多宗教的新加坡本来就属于多元文化社会，整体文化氛围中便具有一定宽容精神，这使得审查制在20世纪末以来十几年发展中，适当宽松的趋势越来越明显。

除了内容方面，对电影审查行为本身，新加坡政府也进一步放宽了要求。90年代以前，根据新加坡法律规定，新加坡出版审查官员拥有着非常广泛而强势的权力。审查官员可以在任何他认为有必要的、恰当的时刻，宣布停止一切进口程序或者拦截任何交通运输工具，对可疑物品进行详细的审查。2003年，新加坡媒体发展局根据1998年修订过的《电影法》第40条有关豁免审查的内容公布行政命令，宣布人们可以通过签署一份保证书来申请对其所持有的进口或本地制作的视频免于审查。这份保证书要求签署者承诺视频“不含有任何有违新加坡现行法律的内容、保持适当的注册并保证注册资料随时能为政府官员检视、只用于广播服务而不能进行拷贝分发之类的活动、不谋求在新加坡的商业利益、签署者需持有媒体发展局以及其他相关部门所规定的各项执照^[114]”。签署该保证书并出示各项资质后，媒体发展局将酌情决定是否给予免检资格。这种以自律行为代替外部压力的改革，受到了新加坡电影业界的广泛欢迎。

但需要指出的是，目前国际学界对新加坡当前表现出的开放趋势，比较典型的看法是“在经济与文化政策上日趋开放，却依然试图关紧民主政治的门，两者保持彼此矛盾的姿态^[115]”。即便有所松动，但电影内容题材依旧不能超越新加坡主流社会价值的底线，否则依然难逃审查遭拒的命运。这来源于威权主义政治在新加坡的特殊性，这种特殊性一方面规定了对电影的种种审查政策核心不变，一方面又促使政府从实用主义、渐进改良的思路出发，寻求社会结构与文化逐步调整后新的电影审查政策平衡点。

新加坡从20世纪80、90年代开始修正电影审查制，这伴随着电影分级制度的探索。人民行动党政府很好地抵制住萨缪尔·亨廷顿所提出的“过渡带^[116]”预言，但新加坡的飞速发展确实促进了国内中产阶级的壮大，并引发社会结构、文化信念上的分离倾向。尽管有意义的民主化并没有在新加坡出现，但这确实形成了民主化因子与威权政治互相博弈的一个过程，并准确地反映在过去单一严厉的电影制度所出现的变迁中。

诚然，审查制与分级制存在的意义归根究底都是维护新加坡主流社会文化与政治权威，但是它们在政策与理念上的差异是显而易见的。世界其他国家由电影审查制迈向分级制演进的过程往往折射着在更深层次上电影被纳入表达自由保护范围，以及和其他大众媒介享有共同地位的过程，分级制因此被视为对审查制的积极进化。

那么在当今这个消费文化与全球化浪潮席卷下的世界，在维持威权主义与促进民主这两种倾向之中，新加坡从电影审查制到电影分级制的转变如何形成？电影分级制度如何重构了新加坡电影产业？表达出哪些与其他国家不同的特点？从法律层面得到了怎样的支持？回答这一系列问题，需要首先围绕电影分级制度在新加坡的发展历程及其运作方式展开研究。