2.1.2　委托—代理理论

委托—代理理论最初产生于经济活动领域，其代表人物迈克尔·詹森和威廉·梅克林把委托代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人委托另一个人或一些人，根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权。⁽²⁾随着对委托代理理论的研究不断深化，人们认识到委托代理关系不仅存在于所有权与经营权分离的企业，而且存在于人类生活的其他领域。迈克尔·詹森和威廉·梅克林认为:诱导某一“代理人”开始去使“委托人”福利最大化，这一问题是相当普遍的。在所有组织中和所有合作社工作中——在企业的每一个管理层次上，在大学里，在合伙公司里，在联合体里，在政府机关里，在工会里，以及在委托代理关系就像在表演艺术和不动产中那样普遍并有规范分类的关系中，该问题都是存在的。⁽³⁾在政治实践中，国家权力归全体人民所有，但全体人民不可能亲自参与到管理国家具体事务中来，只能通过建立一个特殊的组织——政府，将管理国家的权力交给政府，由政府来管理国家的具体事务，由此就形成了政治领域的委托代理关系。法国著名思想家孟德斯鸠曾指出:“握有最高权力的人民应该自己做他所能做得好的一切事情，那些自己做不好的事情，应该让代理人去做。”⁽⁴⁾即政府的主要职能是做人民自己做不好、而又被大家都需要的事情。具体来说，就是社会中人们以公共利益形式存在的那部分个人利益需要由政府来实现，也就是处于同一社会关系中的人们各自利益的相同部分，⁽⁵⁾一般以公共产品的形式存在。这样，全体人民就是政府治理结构中的初始委托人，政府就是其代理人。

从管理学的角度上说，由于受到管理幅度的限制，政府必须进行金字塔式的层级管理，因为“地方政府是提供公共服务的便利方法”⁽⁶⁾。因此多数国家是通过建立多级政府体制，以分级提供公共物品的形式以更好地满足不同地域公众的需求的。我国当前实行的是五级制的政府结构，即中央政府、省级政府或直辖市政府、市级政府、县级政府、乡镇政府。在中央政府作为全国人民代理人的前提下，按照委托代理关系的逻辑，省级政府就是所辖区域内居民的代理人，依次类推。民众与政府间的委托代理关系如图2.1所示。

图2.1　我国政府层级、居民与政府委托代理关系的联系⁽⁷⁾

在民众与政府间的委托代理关系之外，我国中央政府与地方政府之间也形成了委托代理关系。原因是:第一，中央政府与地方政府之间信息非对称。即地方政府因为要负责完成中央政府所交与它的任务，变成了所谓的具体操作者，因此比中央政府拥有更多的隐蔽信息，使得自身处于信息优势地位，而中央政府则处于劣势地位。第二，中央政府与地方政府之间存在着一种契约关系，该契约规定了中央政府与地方政府的责、权、利的界限，以及某一可建立契约的标准。第三，中央政府设计出了一个地方政府能够接受的契约激励机制，促使地方政府采取行动，在追求自身效用最大化的同时，最大限度地增进中央政府的利益。⁽⁸⁾(www.daowen.com)

由于较低级次的政府完全隶属于其上一级政府，而且我国政府间具有职责同构、利益同构⁽⁹⁾的特点，“中央政府与地方政府之间的关系实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政府与中央政府也有关系，如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令，但一般都是通过省级政府而发生关系的；市、县政府与中央政府及其部门发生的联系，一般都是经过省级政府同意或批准的，或事后报告。所以说中央政府与地方政府之间的关系，实际上是指中央政府与省级政府之间的关系”⁽¹⁰⁾。从权力关系看，省级政府是最高层级的地方政府，是国家在地方上的总代理，统筹管理本省范围内经济社会发展的一切事务。因此本书在分析中把四级地方政府作为一个整体来看待，地方政府面临的委托代理关系就可以缩略为图2.2。

由此可见，我国的地方政府面临着双重的委托代理关系:一方面，地方政府代理中央政府执行中央的决定，实行对本地区经济社会的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的民众，管理本地区的政治经济和社会事务，实现和维护本地区的利益。这里还需要指出的是，无论何种领域的委托代理关系，当委托人或代理人是组织时，由于组织不可能超脱人而独立存在，它的行为和意图也是靠具体的人来体现的。按照公共管理理论，集体行为归根结底由个人行为决定，集体行为动机也由个人行为动机决定。因此处于委托代理关系中的地方政府，其中的个人——政府官员的动机对地方政府的行为动机有着决定性的影响。代理理论的核心问题是委托人与代理人之间存在着利益冲突，而且信息不对称的情况有利于代理人，因此委托人向代理人的授权就产生了控制的问题。⁽¹¹⁾既然是地方公共管理阶层，地方政府及官员的利益就不能与公共利益脱离太远，公共利益也不能与地方政府利益脱离太远。控制的核心是要建立起有效的激励与约束机制。激励机制就是要承认和允许他人的利己性动机，那么就应该在合约中建立一种“激励相容”机制，使得在实现公共利益中实现地方政府利益，在实现地方政府利益中实现公共利益。激励有效性的发挥必须解决三个问题:对代理人的产出进行奖励、代理目标明确、代理人的产出容易测量。⁽¹²⁾同时，为了克服代理人的机会主义行为，委托人应该建立起有效的约束机制，使地方政府自觉遵守规则，并对其违约行为进行惩罚，以使其行为符合公共利益。

图2.2　地方政府面临的委托代理关系