1.3.2　对国内既有文献的梳理

1.3.2.1　有关地方政府支出行为的研究

中央与地方的关系、地方政府的行为都是在既定的制度框架下进行的。在计划经济时代，由于政府间的利益结构具有高度的一体性，中央政府几乎控制了所有资源的配置。地方政府作为中央政府在地方的代表，在税收的征集和财富的支配两方面均没有自主权。改革开放以来，财政体制、行政体制、干部人事制度等方面的一系列改革有效地调动起了地方政府推动体制改革和发展地方经济的积极性、主动性。中央与地方形成了一种“准联邦财政主义”的关系，地方政府成为相对独立的行为和利益主体。⁽⁷⁵⁾即使在改革开放前的高度计划经济体制下，由于集权型体制与不完备的技术手段之间存在张力，在政策运作中普遍运用“变通”的方式，这在客观上赋予了地方丰富的灵活性和自主性的同时，也使国家意志的贯彻遇到了许多障碍。⁽⁷⁶⁾市场经济的发展使得地方自主性增强，地方倾向和保护主义增加。一些学者甚至认为，地方自主性的增强以及地方政府自行其事的倾向，已经使中国的权威体系演变成为一种“碎片化的威权政体”。⁽⁷⁷⁾虽然执政党和政府在经济、社会生活领域的超强权威仍然确保了中国是一个威权政体，但市场化改革推动的社会转型加剧了中国社会内部的分化，国家权威正受到越来越大的威胁，而这个威胁主要不是来自于体制外部的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一个碎裂化的过程。

权力的下放使得地方政府的权力不断增大，地方政府管理着绝大部分直接关乎国计民生的大事。由于信息的严重不对称，地方政府就有可能利用手中的职权谋取本地区私利而不顾国家的全局利益，导致中央和地方政府之间越来越难以实现激励相容，造成了地方政府异质性行为问题。⁽⁷⁸⁾于是在地区竞争中，地方政府有较强烈的激励对发展地方经济提供各种帮助。⁽⁷⁹⁾地方政府不仅在市场机制不完善的阶段在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用，而且还积极帮助本地企业与地区外企业竞争，支持本地企业谋求利润最大化。随着市场机制的引入以及利益主体多元化的发展，单位以及国家的各级组织也愈来愈以追求自身经济利益为导向，而将为社会提供公共产品降到次要甚至从属的地位，从而使国家意志在地方上越来越难以得到有效的贯彻。⁽⁸⁰⁾

然而这并不是说地方政府就会完全无视上级政策的权威。从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征:他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益——20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。同一行政级别的地方官员，无论是省市县还是乡镇，都处于一种政治晋升博弈，或者说处于政治竞标赛状态中。⁽⁸¹⁾这主要是因为在各级政府对下负责的政治责任机制尚未建立起来的政治环境下，调动地方政府积极性的根本途径不能不依托于行政上的隶属关系，建立起一种自上而下的压力机制，由上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性指标，并根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇。⁽⁸²⁾因此，完成上级下达的指标以获得上级认可是地方政府首先要考虑的因素，从而以此获得更大的晋升机会。因而完成上级的政绩考核目标就成了政策执行最主要的动力。

随着我国市场经济体制的完善以及各种优惠政策逐渐由区域转向产业，地方政府依靠更多区域优惠政策吸引投资的政策空间日益减少，这就迫使地方政府将其职能定位在提供优质公共产品和有效公共服务上，以此吸引更多的外部资源发展本辖区经济。由此，地方政府间竞争逐渐转向了财政支出方面。最初以减免税等各种税收优惠政策为特点的税收竞争的作用将逐步淡化，以提供优质的地方公共产品和公共服务为主要特点的财政竞争将逐渐成为各地财政竞争的主要手段。⁽⁸³⁾有的学者认为，随着中国财政体制分权化进程的推进，旨在招商引资的地方政府间财政竞争从无到有，且有愈演愈烈之势。其竞争的手段和内容也从单一的税收优惠，转变为改善公共支出与税收优惠并重。⁽⁸⁴⁾在公共服务项目的选择上，既有生产性又能满足居民生活的公共产品往往是政府的优先选项。但是在财政收入既定的情况下，当吸引外来资本而进行的改善投资环境支出项目与带有福利性质的社会服务支出项目（如教育、卫生等）“鱼和熊掌不可得兼”时，地方政府必然偏重提供前者而忽视后者。庞明礼的实证研究发现，各地区吸引FDI（外商直接投资）的数量与基础设施水平呈正相关关系，而与人均财政支出水平、卫生服务水平、教育服务水平呈明显负相关关系……这说明，地方政府为了吸引FDI，会大力发展基础设施建设，而忽视其他地方公共产品的供给。⁽⁸⁵⁾乔宝云等以小学义务教育为切入点，指出在财政资源有限的约束条件下，地方政府在经济增长与诸如教育、卫生等社会服务上只能两者取其一，并把资源用于与此有关的基础设施建设等领域，从而造成对教育经费的挤占。⁽⁸⁶⁾傅勇、张晏利用1994—2004年省级财政数据的研究发现，政府竞争在支出结构上造就了地方政府重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的严重扭曲。⁽⁸⁷⁾李婉运用1995—2004年省级数据，指出当中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权，并以国内生产总值增长作为考核标准的政治体制下，我国的支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而和居民福利息息相关的科教文卫支出则随着分权程度的加深，会更加降低。⁽⁸⁸⁾这是目前我国社会事业发展滞后、公共服务保障不足，教育、医疗、住房、社会保障、就业、安全生产、社会治安等公共服务领域的服务严重缺乏的一个重要原因。

1.3.2.2　关于财政支出结构优化的研究

我国对财政支出结构的研究以20世纪90年代为分界线经历了两个阶段。90年代前的研究是为计划经济服务，对财政支出结构研究的出发点是与计划经济相适应的生产性财政支出结构。在这个时期，我国财政支出的主体是经济建设性支出，即主要为发展经济提供服务，因此相关研究主要集中于对积累性财政支出和消费性财政支出比例的探讨。

90年代以后，对财政支出结构的研究转向了如何构建与市场经济体制相适应的财政支出结构。首先是关于政府职能转变的讨论。经济建设型政府职能比照传统计划经济体制下的政府职能当然是一个重大的进步，然而对如何确定政府经济活动的边界和范围仍然存在着许多错误认识。经济建设型政府存在两个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用，这是当前政府过度干预经济、实现政府职能转变困难的根本原因；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共物品，如社会保障、农村公共卫生，推向市场，推向社会。这些导致我国政府的越位、错位与缺位现象的普遍存在。⁽⁸⁹⁾政府的基本经济职能应逐步从大量繁重的分投资份额、分物资、批项目、定指标的直接管理中退出，从直接参与竞争性行业的企业经营活动中退出，从过去直接管理私人物品生产活动的职能中退出，向有效的政策管理和法律监管方面转变，向加强公共品供给的管理方面转变。⁽⁹⁰⁾(www.daowen.com)

党的十六大报告对我国政府的职能作出了新的规范，明确政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这一政府职能的确定，在我国理论界和各级政府引起了热烈反响，掀起了新一轮的政府职能转变理论的大讨论和实践探索的新阶段。2003年9月15日，温家宝同志在国家行政学院省级干部管理创新与电子政务专题研究班上作了《深化行政管理体制改革，加快实现政府管理创新》的重要讲话。在讲话中，他继续强调在社会主义市场经济条件下，政府职能在包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时，应特别强调社会管理和公共服务职能，这标志着我国政府职能转变又到了一个新的阶段，即由有限型政府职能阶段向服务型政府职能阶段转变。⁽⁹¹⁾

有的学者提出，为了缓和社会矛盾，促进经济持续平稳发展，必须全面协调各利益主体的利益关系，而这其中的关键就在于政府要以公共利益为目标切实转变职能，提供有效的公共物品和公共服务，以适应社会经济发展的新形势。⁽⁹²⁾各级政府要在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把更多的精力和公共资源向社会管理和公共服务倾斜，把工作重点放在推进社会发展和解决人民生活问题上。⁽⁹³⁾

其次是关于财政支出结构调整和优化的研究。政府职能决定财政支出结构，有什么样的财政职能状况，就会有什么样的支出结构。同时，财政支出结构又会影响政府活动的范围和方向，反映一个时期的政策倾向和变化。何振一认为，不同历史阶段上的政府职能不同，财政支出结构也随之不同，但其共同特点均为满足社会共同需要而形成的社会集中化分配活动。社会共同事务才是财政职能范围之事，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。从而应先按照社会公共需要合理界定财政支出范围，再调整各项支出的供给力度，协调财政供给比例。⁽⁹⁴⁾贾康认为，财政支出的范围与分配顺序体现政府活动的范围和方向，财政分配应首先保证国家机器运转、公共产品支出，兼及政府需介入的“半公共产品”或“准公共产品”领域，然后是贯彻产业政策和经济发展战略的重点建设以及其他个性化的事项安排。⁽⁹⁵⁾项怀诚认为，现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是“财政资金逐步退出应由市场配置资源的竞争领域，同时适当增加对政权建设、科教文卫和社保、基础设施建设等公共项目的支出”⁽⁹⁶⁾。

还有的学者提出，改革开放以来，我国偏重于发展经济，在提供经济性公共服务方面取得了很大的成效，而对社会性公共服务的提供则相对落后。因此，在我国公共财政建设的过程中，要以社会性的公共服务提供为主、经济性的公共服务提供为辅。⁽⁹⁷⁾从国际上来看，随着经济发展和社会进步，政府所提供的公共物品和服务的范围不断扩大。所扩大的范围主要是集中在社会领域，如教育卫生和社会福利。中国在传统计划经济时期政府的作用主要在于经济方面，对于公共物品的提供则不够全面充分，政府应该随着经济发展的加速和全面建设小康社会的需要，逐步扩展其公共服务的范围，尤其是在基础教育、公共卫生和社会保障等薄弱环节。⁽⁹⁸⁾

1.3.2.3　公共服务均等化

公共服务可以分为基本的公共服务和较高层次的公共服务。基本公共服务的概念是在我国特殊的国情背景下，由于不能同时满足所有公共服务的均衡提供，而对公共服务按照重要性、基础性的原则进行的范围限定。目前，我国首先应该保证基本公共服务的均等化，然后在国民经济的发展过程中，逐步提高公共服务的供给水平和均等化水平。当前一段时期内，政府应努力实现公共服务提供的横向均等，增加财政投入，提高中西部落后地区的公共服务供给水平；尽可能缩小纵向的不均等，增加对农村公共产品的提供力度，但不追求城乡公共服务供给的绝对均等。⁽⁹⁹⁾在公共服务均等化的范围方面，常修泽认为，公共服务均等化的范围要适中，既不能过宽也不能过窄。他认为应该纳入均等化范围的公共服务主要包括四类:一是就业服务和社会保障等基本民生性服务，二是包括义务教育、公共卫生与基本医疗、公共文化等在内的公共事业性服务，三是包括公益性基础设施与生态环境保护等在内的公益基础性公共服务，四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等公共安全性服务。宋迎法、包兴荣认为，社会性的公共服务具有公民权利的性质，且具有较强烈的再分配功能，因而应主要将此类公共服务纳入均等分配的范围。⁽¹⁰⁰⁾吕炜等认为，政府应当提供基本公共服务的领域包括对失业和贫困人员的保障与救济、为适龄儿童提供免费基础教育，为老年人提供养老保障、提供免费的公共医疗服务，以及满足民众对基本公共文化的需求等等。⁽¹⁰¹⁾也有学者认为，根据我国现阶段的实际、国际经验和我国宪法以及十七届六中全会决定，应当把我国现阶段的基本公共服务界定为医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险。而且义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本”。⁽¹⁰²⁾综上所述，虽然学者们对纳入均等化的公共服务范围的认识有所不同，但多数学者都主张:与民生有关的基础教育、公共医疗、社会保障、公共安全、生活基础设施、环境保护、公共文化等基本公共服务应该逐步实现均等化；而在实现均等化的优先次序方面，多数学者主张将基础教育、公共医疗以及困难群体的基本生活保障等纳入优先考虑之列。

在如何实现基本公共服务均等化即路径选择时，学术界普遍认为必须改革和完善公共财政制度，进一步理顺中央与地方关系，健全公共服务体制，建立公共服务型政府，完善城乡协调发展制度，加快收入分配制度改革等等。⁽¹⁰³⁾